上海“十四五”新城交通发展研究

陈小敏

上海市交通发展研究中心

0 引 言

新城发力是上海市委市政府在“十四五”期间城市发展的重大决策，新城将作为上海未来发展的战略空间和重要增长极。“十四五”期间，将进一步着眼于将新城发展融入新的发展格局里来考虑，结合新城综合性独立节点城市新的功能和定位，需要更好地发挥新城的辐射、带动作用，其中交通对助推“新城发力”尤为重要，且近日发布新城交通专项方案中明确提出了结合各个新城特征，制定近远期的实施方案。因此结合新城发展差异，构建契合新城发展的完善的综合交通体系，支撑新城发力目标具有重要的现实意义。

1 新城交通发展现状

1.1 交通基础设施

各新城交通基础设施中，铁路设施和服务差异较大，轨道、公路、航道设施条件相对较好。

表1 新城轨道交通服务属性表

（1）铁路。服务新城铁路资源有限，现状仅松江新城内有沪昆铁路、沪昆高铁和金山铁路支线，在新城内分别形成松江南站、松江站（货运站）和车墩站；嘉定新城依托南侧沪宁城际和沪苏通铁路一期，在新城外南侧分别形成安亭北站和安亭西站；南汇新城依托浦东铁路设置四团站（货运站）；青浦和奉贤新城尚无铁路服务。

图1 五大新城铁路现状布局图

（2）轨道交通。随着全市轨道交通网络的完善，现状各新城均有1条向心轨道交通线路。嘉定新城11号线、松江新城9号线和南汇新城16号线直接到达中心城，青浦新城17号线、奉贤新城5号线和南汇新城16号主要通过换乘衔接联系中心城。近年来，各新城加快轨道交通局域线的建设，现状服务新城的轨道站点（含局域线）共80个，站点（含域线）600 m覆盖率为8.4%，各新城的轨道交通服务差距较大。

（3）道路。各新城对外与长三角城市、中心城及门户枢纽均有不少于1条高快速路联系，新城对外高快速路路网格局基本形成，但各新城内部路网与中心城相比存在较大差距，尚未达到合理的路网密度，如现状新城内部干路网密度0.58～1.57km/km2，不足中心城的2/3；全路网密度2.57 ～4.39km/km2，新城内部的干路网联通性不足，局部交通瓶颈矛盾突出。

图2 新城对外干道现状布局图

（4）港口航道。各新城具有良好的内河航道资源优势，均有1条高等级航道，各新城之间已基本形成了“两横三纵”的高等级内河航道网络，可通过高等级航道连接黄浦江、长江等对外航道和港口，为水路运输提供了良好的基础设施。

图3 新城现状内河航道分布图

1.2 新城出行特征

各新城出行特征既有共性，也有差异性。根据手机信令数据分析，现状五大新城日均总出行量约690万人次，约为全市总出行量的21%。

（1）出行空间分布特征。新城交通出行以新城内部及与本区联系为主，比例达到了80%（其中新城内部约55%），至中心城方向7-11%，至其他区8-10%（与相邻新城之间约1-3%），至周边省市2-3%。

图4 各个新城对外交通出行分布图

（2）出行方式特征。新城对外出行以机动化方式为主。新中心城出行中，基于向心轨道交通的建设，集约交通（含轨道、公交）出行比例基本达到了50%以上。新城内部出行距离较短，出行方式以慢行交通为主导，占比65%以上。在机动化出行结构中，各个新城内部均以个体化出行（含小汽车、出租车、网约车）为主，公共交通分担率较低，占机动化出行比例仅为17-38%。

图5 新城出行特征图

2 新城交通发展存在的问题

对标新城综合性独立节点城市的定位，结合交通发展要求，新城交通存在对外铁路服务不足、对外通道效率不高、内部交通体系不全等主要瓶颈问题。

2.1 新城铁路节点功能尚未发挥，枢纽对外辐射有待加强

现状新城与长三角城市出行主要依赖主城区枢纽实现，与新城独立节点城市不相匹配。一是铁路枢纽建设滞后。青浦新城、奉贤新城、南汇新城缺乏对外客运服务枢纽，对外集约化交通支撑不足。二是已建成的铁路枢纽服务能级不足。松江新城依托沪杭铁路建成了松江南站枢纽，嘉定新城依托外部沪宁通道和沪苏通铁路形成安亭北站和安亭西站，但停靠列车班次和比例低于近沪城市，车辆间隔时间长，对外联系效率较低，对新城对外交通的服务支撑不足。

表2 2020年7月各新城铁路站点列车停靠表

2.2 新城对外通道服务效率有待提升

新城之间联系通道有待完善，主要依靠公路服务，轨道交通服务不足，集约化交通支撑不足。目前服务新城之间联系的高速公路G15、G1503均为市域货运通道，客货混行严重；而普通国省干线存在区区之间规模不匹配、标准不统一的问题，难以有效承担新城之间联系功能。且各新城与门户枢纽联系主要依靠小汽车，时耗较长，同近沪城市相比优势不明显。

图6 上海市高速公路客运流量分布图

图7 上海市高速公路货运流量分布图

2.3 新城内部缺乏功能完善的综合交通体系，交通品质有待提升

一是骨干公交网络尚未形成，公共交通吸引力不强，公交出行比例较低，个体机动化交通快速发展导致新城道路拥堵、停车矛盾等问题突出。二是各新城内部路网实施率不高、系统性不足，新城及周边的中短距离出行向高等级干道集中，导致到发和过境混行、客货混杂等问题，影响新城对内对外的通行效率。三是新城内部智慧交通建设滞后，交通治理能力有待提升。四是新城慢行交通体系有待完善。新城步行和骑行空间不足，环境不佳，内部交通品质有待进一步提升。

3 新城交通发展的要求

3.1 交通新要求

五大新城作为沪宁、沪杭、沪湖、沿江沿海发展轴上的独立的综合性节点城市，既是上海大都市圈的关键节点，也是长三角城市群的重要节点，随着新城综合功能将显著提升，交通系统对新城的建设发展具有重要的引领、支撑、保障作用。

图8 各新城发展轴布局

根据新城发展定位，要求各新城按照独立综合性节点城市进行发展谋划，规划至2035年，各新城常住人口将不低于100万。随着未来新城综合功能将显著提升，人口将大幅增加，出行需求将大幅增长，迫切需要构建集约化交通模式。新城和长三角城市、周边新城的交通联系将进一步增强，从与中心城方向联系为主向网络化转变。辐射功能增强，需要枢纽支撑，实现内外良好衔接。高品质生活，要求打造绿色便捷的内部交通体系和高效的交通治理体系。

3.2 交通新功能

新城交通在满足配套功能的基础上，更应注重发挥交通的引导功能。一是对区域用地开发和建设引导，突出交通引导城市发展的功能，实现新城内用地同交通的融合发展；二是注重交通与产业的联动。如通过智慧交通场景升级、交通新基建在新城的应用，加快引导交通相关产业在新城的导入。

根据差异化特色的交通发展思路，各新城交通应服务新城功能定位，其中青浦新城交通应发挥上海之门的地位，加强与示范区和虹桥商务区联动，进一步注重交通引导，站城融合，支撑长三角一体化龙头带动作用。松江新城依托沪苏湖铁路建设打造松江枢纽，完善“四网融合”综合交通体系，进一步提升松江衔接长三角腹地的能级。嘉定新城强化其西北门户枢纽辐射能级，加快形成嘉昆太协同创新发展格局，加强新城各功能组团间交通联系，成为具有较强辐射带动作用的上海新城样板。奉贤新城对内加速构建高效便捷的综合交通体系，打造交通-经济综合走廊，辐射杭州湾、衔接中心城。南汇新城围绕“海空铁”打造立体化、现代化的交通基础设施体系。

4 新城交通发展对策与建议

新城交通研究和规划工作应以调查研究为基础，结合新城实际发展特征，按照大城市的标准强化新城的交通配套，完善内外部交通网络，强化枢纽和交通支撑能力，提升新城交通服务辐射能级，对铁路、轨道、道路等交通体系进行谋划，支撑新城的独立节点功能。

4.1 加强对外铁路建设，提升新城铁路服务水平

作为新城增强对外服务辐射的重要通道，十四五期间，铁路建设应作为新城交通发力的重点，加强新城同干线铁路网络快速联系，研究利用干线铁路的富余运能开行城际列车，加快实现每个新城可以通过干线铁路网或城际铁路接入长三角轨道交通网络；提升铁路对新城的服务能力。同时应与既有设施做好联系，充分考虑上海现有铁路枢纽的综合衔接，例如，安亭不能只是一个车站，考虑到达安亭后可方便服务整个上海市区，应通过用地综合开发和站城融合等吸引区域客流，将安亭站打造为上海甚至长三角的重要对外交通节点，通过市域铁路、轨道交通等换乘衔接，构筑具有“区域辐射”功能的综合交通枢纽，提升铁路站的对外辐射服务能力。

4.2 构建新城多层次轨道交通网，强化与枢纽和新城间快速联系

图9 新城道路功能布局图

围绕新城规划建设“30、45、60”的时间目标，进一步强化交通门户枢纽、新城与新城之间的快速轨道交通联系。一是推动新城衔接门户枢纽快速大容量轨道交通系统建设。结合两港快线、嘉闵线、机场联络线等衔接门户枢纽的市域铁路规划建设，加快推进服务新城的市域铁路建设，加快与服务枢纽的线路的换乘衔接，每个新城形成不少于1条的快速轨道交通联系门户枢纽，提升至门户枢纽交通服务的集约性和时效性。二是弥补新城之间轨道联系的服务空白。结合新城产业布局及区域联动，加快推进联系新城间的嘉青松金线、南枫线等市域铁路的推进，进一步弥补新城间集约化交通服务空白，提升新城之间的快速联系水平。

4.3 完善新城内外路网体系，优化客货运交通组织

加强出省通道的规划建设和增能扩容。通过适度新增出省通道，分流新城过境交通，缓解新城对外通道的服务瓶颈；通过现状拥挤通道的扩容提效，提升新城与长三角城市的联系效率。同时在G1503为新城提供高速互连能力的基础上，进一步提升普通国省干线作为新城联系功能的重要支撑，围绕通道客货功能优化、干线功能提升、断头路打通等方面，增强新城之间的交通服务能力。加快服务新城的道路路网建设，提高服务新城的国省干线的实施率和达标率，进一步加快新城内部路网建设，提高路网密度，发挥网络效益；

图10 新城道路功能布局图

4.4 加强公交优先和智慧交通应用，构建以集约交通为导向的综合交通体系

针对新城公共交通发展短板和小汽车快速增长的趋势，强化集约交通和智慧交通在新城的应用，建议将中心城范围内公共交通管理和经验充分发挥，在既有的“轨道（市域线、市区线）+常规公交”扁平化的公共交通体系基础上，构建内部相对独立的局域线系统，形成“大中运量轨道+常规公交”的多级服务层次。大运量轨道交通（市域线、市区线）以服务新城与中心城、其他新城、周边近沪城市等联系功能为主，中运量局域线以服务新城内部为主，作为区域内部公共交通网络的骨架。

4.5 优化城市道路交通功能，提升交通运营管理水平

不断完善新城内部的支路脉络，打通断头路，提升新城路网效率和转换能力。精细化设计完善交通流线管理措施。梳理新城主要通道的交通出入口，对交通流线进行规划和优化，加强新建地块的交通影响评估和交通设计，提升交通网络的通行效率。构建城市绿道系统，构建以自行车、步行交通为主的绿道交通系统，实现休憩休闲、观光旅游、枢纽集散等为主的服务功能。通过逐步梳理、调整、优化城市干道功能，将过境功能调整至城市化地区的边缘或外围，形成城市化地区的“保护环”。增加客货分离措施，完善货运通道布局。在规划、建设的基础上，采用管理措施，对部分城市化地区的道路实行禁止货运车流通行的措施，实现客货分离，提升新城的生活品质和交通安全。

4.6 加大新城交通建设投入，提升政策支持力度

一是健全事权分工政策依据。“十四五”是“新城发力”的重要时期，但新城规划建设相关工作将在较长时间内持续开展，建议加快市区两级中新城交通项目市区分工的发展研究，尽快形成稳定的事权分工方案和政策文件，固化工作机制，提高新城交通项目前期推进效率。二是完善资金投入保障政策。进一步研究“十四五”期间交通基础设施的市区投资分工政策，加大对服务新城的重大交通基础设施项目的建设，资金向服务新城交通基础设施倾斜；三是创新建设开发机制。建议支持新城内部的站城一体开发，对新城交通枢纽地下空间开发利用有针对性的政策，对新城内交通场站和枢纽制定TOD开发政策，对公交场站等交通基础设施给予规划、土地方面的支持，确保可实施性。