高质量谋划上海“十四五”综合交通体系的若干思考

顾 煜

上海市城乡建设和交通发展研究院

0 引 言

“十四五”时期，是我们国家由全面建成小康社会向全面建设社会主义现代化国家迈进的关键时期。是上海在新起点上全面深化“五个中心”建设、加快建设具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市的关键五年。过去每个五年，上海的综合交通都会新上一个台阶，也都有每个阶段的发展主线，各个阶段主线不同也体现了历史阶段性特点和城市发展的特征。

“十四五”时期，上海综合交通发展要立足全局，提高站位，贯彻交通强国和长三角一体化战略，对标国际最高标准、最好水平，深入贯彻“人民城市人民建设，人民城市为人民”的发展理念，实现更高质量的发展，增强开放枢纽门户功能、提升全球城市交通品质、提高综合交通管理效能、改善日常出行交通环境，给人民群众带来更多获得感、幸福感、安全感。着眼于未来5到15年乃至更长远的发展，从解决问题的角度，理性分析“十四五”交通体系内外环境要求，评断未来五年的发展阶段特征，找准瓶颈，提出重大政策和重大措施。

1 上海综合交通的发展现状

1.1 对外交通情况

港口方面，2020年上海港完成集装箱吞吐量4 350万标准箱（TEU），连续11年位居世界首位，集装箱水水中转比例达51.6%。洋山深水港区四期工程投产，成为目前全球最大的集装箱自动化码头。在“新华-波罗的海”的国际航运中心排名中，上海国际航运中心位列第三，国际影响力不断提升，上海获批全国首个邮轮旅游示范区，2019年，邮轮旅客发送量位居亚洲第一，世界第四。

航空方面，上海两大机场拥有四座航站楼、六条跑道，2019年上海机场旅客吞吐量达到1.22亿人次，在全球城市中排名第四；货邮吞吐量达到406万吨，成为全球第3个年航空货邮吞吐量400万吨以上的城市。

铁路方面， 2019年铁路里程共计466.5公里，对外旅客到发量为2.3亿人次，同比增长5.0%，铁路货物到发量1 054万吨。随着2020年沪苏通铁路建成通车，上海已形成“三个方向、六条干线”的对外通道布局。

公路方面，2019年公路总里程达13 045公里，其中高速公路845公里，与江浙两省的多层次对接路网初步建立。上海市出省道口日均交通流量为60.6万辆次，其中高速公路分担交通量为39.2万辆次/日。

1.2 城市交通情况

公共交通方面，2017年，上海获国家首批“国家公交都市示范城市”称号，2020年，全市运营轨道交通线路（含磁浮线）共18条，运营线路长度729公里。2019年，全市地面公交运营线网条数达1 575条，线网长度为8 997公里，公交运营车辆17 899辆。2019年，全市公共交通日均客运量达到1 647万乘次，其中，轨道交通日均客运量达到1 064万乘次。

道路交通方面，2019年，上海城市道路总里程5 494公里，全市实有小客车至2020年达到了570万辆左右（含本市注册及长期在沪外省市号牌小客车）。通过持续推进拥堵治理专项工程，确保了在小客车持续增加的情况下，高峰时段城市道路运行水平总体可控。

“十三五”期间，上海交通节能减排建设取得进展，绿色交通环境日益改善；交通综合管理水平持续改进，交通保障应急能力不断提升，圆满完成了三届“进博会”交通保障任务，在“新冠疫情”期间，也有效保障城市交通的正常运行。

2 上海综合交通发展面临的新要求

第一，进一步增强开放枢纽的门户功能。未来五年，受“新冠疫情”全球持续化、经济全球化遭遇更多逆风等影响，国际航运和航空业都面临严峻挑战，不确定性加大。同时，航运中心的国际竞争持续加剧，航运发达国家和地区纷纷通过港口扩建、税收优惠、人才吸引等政策措施提升竞争力。上海航运中心建设要立足全球和国内视野，提升服务能级，扩大国际开放度，更多依托自身优势形成产业特色，进一步增强国际辐射能力，提升全球枢纽地位。

第二，长三角一体化战略注入新动能。长三角一体化上升为国家战略，上海要进一步发挥龙头带动作用，努力成为“国内大循环”的中心节点和“国内国际双循环”的战略链接。上海综合交通要更好地融入、服务并引领长三角，依托高质量的城际交通网络、共建“轨道上的长三角”，提高区域客货运输服务和管理水平，助力提升长三角世界级城市群的全球辐射能力、城市群之间的高效连通能力，

第三，超大城市交通保障能力要求加大。作为常住人口超过2 400万的超大型城市，上海已经形成了比较庞大的交通设施网络和运行体系，要进一步优化存量设施，缩小城乡之间和系统之间发展的不平衡。同时，对标人民期盼，对照国际最高标准、最好水平，交通服务供给和保障水平有待进一步提升，交通治理、交通环境等方面仍需不断提升品质，应对潜在风险隐患，保障交通系统安全运行的挑战压力也不容忽视。

第四，适应市民日趋多元化出行需求。随着上海小康社会的全面建成，市民多元化、个性化的交通出行要求逐步增加，“新冠疫情”也给市民的工作和生活方式带来了新的变化。一方面，未来的交通既要适应城市数字化转型的发展要求，不断提高现代智能科技融合度，关注人工智能、区块链、云计算、大数据、5G等新兴技术快速发展，同时，也要关注到市民交通出行的幸福感和获得感，充分感受到上海的城市魅力和城市温度。

3 “十四五”上海综合交通发展方向

3.1 全球城市交通的相关启示

对标伦敦、纽约等全球城市交通发展历程和长远战略规划，总体看来，这些城市交通体系的发展理念主要体现在三个方面：一是具有功能层次清晰的交通体系，拥有完善的洲际、城际、都市圈和中心城交通系统；二是高度重视交通可持续发展，采取交通需求管理降低对小客车的依赖，倡导慢行交通回归，致力打造现代化的公交系统；三是重视科技对交通转型支撑。

伦敦近期紧紧围绕构建和强化绿色低碳交通、交通与空间协同发展进行了系列规划，新版《大伦敦规划2021》和《伦敦市长交通战略2018》都分别从交通结构调整、健康街道打造、公共交通建设等方面深化并明确了未来交通的发展战略目标。具体如表1所示。

表1 伦敦交通发展战略目标

纽约作为最重要的全球城市之一，具有完善的交通体系，纽约2050城市总体规划提出建设一个强大且公平的城市。对外交通方面，注重地区和国际的联系，完善洲际交通，增强航线网络的通达性，强化对全球其他城市的辐射。城市交通方面，提出出行更加可靠、安全以及可持续，让纽约人不再依赖汽车，实施CBD拥堵收费。打造现代化的公共交通网，提升地铁性能，提高公交效率。保障街道安全和高可达性，道路安全“零愿景”。

新加坡是一个名副其实的公交城市，无论是公交分担率还是公交运营效率，都是其他城市对标学习的标杆。新加坡2040陆路交通规划以出行效率为导向，提出通过“20、45、90”目标，即通过“走、骑、搭”（WCR）方式，实现到最近邻里中心的行程能在20分钟内、高峰时段90%的行程能在45分钟内、高峰通勤比例90%。

3.2 未来五年发展方向分析

“十四五”时期，要在延续过去五年“管为本、重体系、补短板”的指导思想基础上，理性分析未来五年上海综合交通体系的内外环境因素和发展阶段特征。初步判断，“十四五”阶段，上海的综合交通体系发展要重点关注以下几个方面：（1）进一步提升国际枢纽的辐射能力、服务能级和集疏效率，保持世界级水准；（2）视角突破上海中心城，要着眼服务全国和长三角，注重上海都市圈、五大新城（嘉定、青浦、松江、奉贤和南汇新城）和三大战略区域（自贸区新片区、长三角示范区、虹桥商务区）的交通体系建设；（3）坚持以人为本的“人民城市”理念，落实“碳达峰、碳中和”要求，注重发挥既有设施存量优势，提高公共交通服务品质，打造绿色低碳交通环境；（4）伴随数字化城市建设和科技赋能，提升交通精细化治理水平，在规划、建设、运行和服务等各个环节实现创新。

在对标全球城市的基础上，结合上海的实际发展情况，“十四五”时期，上海要持续打造“枢纽型、功能性、网络化、智能化、绿色化”的综合交通体系，推进交通高质量、可持续发展，全力支撑建设具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市。实现国际航运中心能级进一步提升，区域交通服务水平大幅提高，市域城镇联系更加快捷高效、城市交通集约绿色，交通运行安全有序，提供人民更加满意的出行服务。

4 “十四五”上海综合交通发展的重点任务

4.1 进一步提升上海国际航运中心能级

提升上海港全球辐射能力。（1）加强上海枢纽港辐射引领地位，推进设施能力挖潜和合理扩容；统筹岸线资源，完善港口布局，优化港区功能。（2）探索区域港口协同合作机制，支持以资本为纽带的区域合作，推进长三角地区沿江、沿海多模式合作，加快与长三角共建辐射全球的航运枢纽。（3）优化港口集疏运系统，积极发展海铁联运，完善长三角区域通航设施和通航能级，推进江海直达、河海直达发展。（4）提升港口开放程度和国际化水平，增强对外开放程度、国际化程度，继续深化港口和口岸改革，创新航运政策，打造上海港口、口岸、航运方面具有世界水平和影响力的服务品牌。

巩固亚太航空枢纽港地位。（1）继续加强上海机场设施建设，提升客货运服务保障能力。（2）深化航空空域精细化管理，增加民用航空空域。（3）提升航空枢纽服务水平，更加关注国际份额、连接度、集疏运效率、航空安全、航班正常率、机场运行效率、机场智能化和节能减排水平等指标。（4）发挥上海航空枢纽对长三角地区的服务引领作用，探索跨区域机场合作机制，形成长三角地区机场群协同发展新格局。

4.2 高质量打造长三角一体化城际交通

落实长三角一体化战略任务，加强与苏浙皖三省对接，进一步提升区域交通设施的互联互通水平，增强区域辐射和连通能力。（1）加快干线铁路规划建设，增强沿江、沿湾服务，扩大铁路对外辐射扇面，完善上海铁路枢纽布局。（2）加快长三角区域城际铁路规划和建设，积极开展长三角区域城际铁路和上海市域（郊）铁路系统规划，促进多层次轨道交通网络的融合发展。（3）开展多层次道路网衔接，促进跨省界地区干线公路衔接和路网融合。（4）以长三角一体化示范区为试点，开展近沪城市化地区交通规划，探索毗邻地区交通基础设施建设、交通运输服务和交通管理模式合作新机制，形成在长三角可推广、可复制的经验。

4.3 坚持公共交通引导市域空间新格局

积极推进城乡一体的交通规划和建设，支撑市域空间发展新格局。（1）响应“新城发力”要求，构建新城完整的综合交通体系，支撑独立的综合性节点城市功能。一方面，要结合长三角城际铁路网络规划，引入多模式交通网络，规划建设综合交通枢纽，支撑新城的节点城市地位。另一方面，要探索适应新城的新型公共交通系统，加强局域线、中运量公交等规划研究，形成多元化的公共交通体系，提升新城内部的公共交通服务品质。此外，还要持续优化新城慢行交通出行条件，构筑宜居宜业的新城交通环境。（2）主城片区加快完善交通配套，强化公共交通的引导和支撑作用。发展成熟地区加强公共交通配套“补短板”，尚未成熟地区，坚持TOD导向，加强公共交通走廊沿线的用地规划和开发。（3）中心城公交优先战略向纵深延展，增强超大城市公共客运承载能力和服务效能。持续完善城市轨道交通网络，加强线路运营维护，确保轨道交通安全可靠运行，优化乘客出行体验；完善中运量及多层次的地面公交系统，推进两网融合，提升公共交通运营服务效率和品质；加强无障碍环境建设和适老化改造，打造人性化、友好型的公共交通服务；充分保障公交路权，提升公交专用道通行效率，全面提高公共交通服务智能化水平。

4.4 积极构筑宜行宜走的城市活力交通

结合城市更新、功能升级等要求，优化完善城市道路网络和功能，提升道路运行保障度和可达性。（1）进一步完善市域高等级骨干路网，推进公路与城市道路的网络融合。（2）弥补路网短板，优化交通功能，提高城市道路交通保障度。继续完善快速路网和越江过河通道，加强越江跨河通道路网对接，完善重点地区（如黄浦江两岸、苏州河地区、北外滩地区）路网体系。（3）提高道路使用效率和公平性。不断优化步行和自行车等绿色交通路权分配。倡导“道路”到“街道”观念的转变，提高慢行网络的连续性和功能性，优化慢行交通出行环境，营造适宜人与人交往的公共空间，为城市活力提高创造条件。

4.5 加快打造生态友好的绿色低碳交通

积极推动交通领域碳达峰行动和环境污染治理。（1）推进低碳交通体系建设，加快交通运输结构优化，推进大宗货物“公转铁”、“公转水”模式发展。（2）鼓励和扶持新能源汽车发展，在公共汽（电）车、巡游出租车、邮政等领域加快更新应用。（3）持续提升交通行业能效水平，完善交通能耗及碳排放管理机制。（4）加强交通环境协同治理，持续开展高污染燃油车辆清洁化和航运污染治理，完善交通排放监测体系建设，推进交通设施生态建设。

4.6 强化交通领域的科技创新策源功能

加快交通领域数字化转型，建设智慧交通和新型基础设施，积极打造交通新技术示范应用高地。（1）推进自动驾驶、车路协同等技术的试点和应用，完善自动驾驶测试场景布局；推进智慧高速和城市快速路智慧化改造；打造智能化“海空”枢纽设施、智慧港口、智慧航道、智慧客运枢纽场站。（2）提升自动化载运工具和装备的应用；推动物联网、5G技术、北斗系统、量子通讯、区块链技术等应用。（3）加快出行信息融合，积极开展一站式出行（MaaS）的推广应用。（4）搭建行业科技创新平台，依托长三角示范区、临港新片区等，探索交通科技创新策源发展。

5 结 语

“十四五”时期是上海社会经济和城市发展转型升级的重要时期，国家也赋予上海更多机遇和使命，上海要努力打造具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市，紧紧把握长三角一体化的时代机遇，打造更高质量的综合交通体系，更好地为“十四五”发展谋划蓝图。