构建福建省林业生态补偿机制的思考

林晓薇，颜美玲

（福州外语外贸学院，福建 福州 350202）

关键字：林业；生态补偿机制；福建省

林业主要有两种功能：一是成为有价值、有市场价格的商品，例如非木制林产品、立木等；二是成为有价值、没有市场价格的生态产品，比如防沙固风、涵养水源、净化空气、保护生物多样性等。这两类功能的实现跟国家生态文明建设和林区农户的生计是紧密关联的。但其作为公共产品，具有典型的外部性，容易造成“搭便车”和“公地悲剧”的现象。生态补偿是利用经济手段和政策手段对生态环境破坏者征收一定费用，对生态保护者给予一定经济补偿，从而减少对生态环境的破坏，目的是鼓励大家保护和建设生态环境[1]。

福建省位于亚热带海洋性季风气候区，温暖湿润，是南方重点集体林区，山多林多是一大特色和优势。2018年福建省林业用地面积是924.40万公顷，森林用地面积是811.58万公顷，森林覆盖率为66.80%。福建省的森林覆盖率居全国第一，林业与森林资源对福建省经济发展和生态系统的维护是至关重要的。2000年担任福建省省长的习近平同志就率先提出了福建生态省建设的总体构想，并亲自编制《福建生态省建设总体规划纲要》，2002年福建获批全国最早的“生态示范省“之一。2016年，国务院首次印发《国家生态文明试验区（福建）实施方案》。可见，保护好福建省的林业资源是重中之重的工作任务。

近年来，福建省林业发展面临森林虫害、森林火灾、过度砍伐、生态系统退化等一系列问题，使得林业保护和经济发展产生了结构性失调，引起了区域生存发展权和公众环境权的矛盾，这在一定程度上加大了林业保护的工作难度。单纯依靠行政手段，无法有效解决当前福建省林业保护面临的矛盾。协调林业保护与合理利用的利益平衡问题，成为林业保护的关键，而林业生态补偿就是一种有效的经济手段，实施生态保护补偿是调动各方积极性、保护好生态环境的重要手段，是生态文明制度建设的重要内容。中国生态补偿于20世纪80年代第一次提出，提出的理由是资源的有偿利用，这是我们国家生态补偿和资源利用收费的基础。[2]生态补偿机制作为一种新的政府实施生态环境管理的政策手段，在森林生态环境管理方面最早运用。[3]从中国开展林业生态补偿的实践来看，取得了一定的成效，[4-6]值得福建省借鉴并探索适合当地的林业生态补偿机制，从而维护和巩固林业的保护成果。

本研究根据实地调查所掌握的福建省林业的现状和已经开展的林业保护与修复工作，分析目前福建省开展林业生态补偿的必要性，然后介绍福建省目前已经开展的有关生态补偿方面的案例，来探索建立林业生态补偿机制需要迫切解决的问题，以期为福建省建立林业生态补偿机制提供理论参考。

一、福建省开展林业生态补偿的必要性

（一）林业保护形势严峻

福建省主要以山地为主，又处于东南沿海地区，容易受台风、洪涝、山体滑坡的影响。如表1所示，福建省洪涝、山体滑坡、泥石流和台风受灾面积在2015和2016年尤为严重。林业具有防风固沙的功能，能够大幅度降低易受影响地区居民的财产损失和生命危险概率，因此保护林业资源是重中之重的任务。福建省森林病虫鼠害发生的面积呈现出逐年递增的趋势，而且病虫鼠害容易造成大面积的扩散蔓延，对福建省森林资源、自然景观和生态环境构成巨大的威胁，也对福建省林业的保护工作面临巨大的挑战。自2016年以来，福建省森林火灾次数急剧增加，火灾受害森林面积也是大幅度增加。森林火灾不仅直接减少森林面积，而且严重破坏森林结果，导致森林生态系统失去平衡。可见，福建省森林资源的现状不容乐观，林业保护形势严峻。

表1 2014-2018年福建省森林自然灾害和森林火灾

（二）林业保护资金投入不足

目前，福建省林业保护资金主要来源于林业投资国家预算资金和林业投资国内贷款，资金来源渠道单一、依赖国家拨款和总量不足是客观存在的问题。从表2可知，从2014年以来，福建省林业投资金额呈现出逐年递减的态势，难以满足福建省林业保护和管理工作的需要。一方面，福建省人工林面积大约占林业用地面积40%，与天然林业相比，人工林的生态功能较弱，管护和治理难度较大，成本也高。另一方面，有较多零散分布的林地，难以通过建立自然保护地来集中保护和治理，这无疑进一步加大了林业保护的难度和成本。由于林业投资金额有限并且逐年下降，福建省林业保护的资金投入不足，不利于林业保护工作的开展。因此，需要通过建立林业生态补偿机制，最大限度地广泛争取国际和国内的合作，以多渠道和多形式来筹集资金，扩大资金来源，确保资金稳定，从而有利于林业保护工作的持续进行。

表2 2014-2018年福建省林业用地面积和林业投资金额

（三）政策和法规的明确要求

目前，中国的市场机制还不够健全，迫使政策和措施发挥关键性作用。在国家层面上，中国已发布多项法规和意见，如表3所示，为福建省探索建立林业生态补偿机制奠定了政策性基础。

表3 国家关于森林生态补偿的政策文件

在此背景下，福建省重视林业保护工作，有关林业生态补偿的相关政策和意见正在不断地完善。2010年，福建省印发《福建省森林生态效益补偿基金管理暂行办法》，建立了森林生态效益补偿基金制度。2015年颁布了《福建省人民政府关于推进林业改革发展加快生态文明先行示范区建设九条措施的通知》，进一步完善生态补偿机制。2019年，福建省印发《福建省林业生态红线划定工作方案的通知》，划定林业生态红线，合理确定生态红线的面积规模，实施有效的生态补偿或生态修复机制。2019年福建省颁布实施《关于提前下达2019年省级财政森林生态效益补偿资金和任务清单的通知》，加强森林生态效益补偿资金发放管理与监督。

此外，还有一些生态补偿的综合性文件，例如，2016年《福建省人民政府关于健全生态保护补偿机制的实施意见》，2018年《福建省综合性生态保护补偿试行方案》，都指出进一步完善生态补偿机制体系，加快国家生态文明试验区建设。以上政策性文件揭示了福建省对林业保护的高度重视，表明福建省已经具备建立林业生态补偿机制的政治意愿。

（四）城乡协调发展的客观需要

福建省的大部分林地分布在距离中心城市较远的地区，森林覆盖率前几名的地区是龙岩、三明、南平、宁德。这些地区的经济发展水平相对较低，区内的农户和企业等经营主体对林业具有较高的依赖性，需要依托于林业的开发与利用来获取经济利益。若缺乏有效性的开发，容易造成过度砍伐、森林火灾、林业污染等问题，将面临林业可持续性发展的难题。在此背景下，林业的保护与开发利用的矛盾非常突出。通过林业生态补偿机制的建立，可以将资金、政策、项目和技术等资源向这些地区倾斜，帮助当地优化和调整生产、生活方式，推动山区探索林业保护与经济发展的双赢之路，实现绿水青山与金山银山的双重目标。开展福建省林业生态补偿工作不仅有利于福建省生态文明建设，而且有助于山区脱贫致富与城乡协调发展，是实现乡村振兴和经济高质量发展的重要一环。

二、福建省生态补偿机制的实践

近几年，福建省已开展一些生态补偿的项目，有厦门市海洋生态补偿机制、汀江-韩江横向生态补偿机制、武夷山生态公益林补偿机制等。下面我们将具体介绍这些项目的施行情况，为本文探讨林业生态补偿机制提供参考和启发。

（一）厦门市海洋生态补偿机制

2018年，福建省厦门市出台《厦门市海洋生态补偿管理办法》（简称《办法》），明确海洋生态损害补偿实行“谁使用、谁补偿”原则，海洋生态保护补偿实行“政府主导、社会参与”原则。

在海洋生态损害补偿方面，《办法》指出，只要是依法取得海域的使用权来从事海洋开发活动，从而导致海洋生态破坏的企业或个人，需要缴纳海洋生态补偿金或者实施生态修复工作，海洋生态损害补偿金纳入厦门市财政一般公共预算管理。这个管理活动运用了科斯定理，经济的外部性会导致市场机制的帕累托低效率，这时需要相关监管机构的介入。科斯定理的说法是只要财产权是明确的，并且交易成本很小，那么无论在开始时将财产权赋予谁，市场均衡的最终结果都是有效率的，从而实现资源的帕累托最优。在这个例子中，依法取得海域使用权的主体需要对海域开发对生态和他人造成的影响负责。

在海洋生态保护补偿方面，第一，厦门市政府应对海洋自然保护区、海洋特别保护区、重点海洋生态功能区、海洋生态保护红线控制区及其他重要生态敏感区域进行保护和修复，相应支出纳入年度预算。第二，单位和个人开展其环境责任之外的海洋保护活动，编制符合相关规定的海洋生态保护方案，向厦门市海洋行政主管部门提出海洋生态补偿申请。这个解决方案其实就是对产生负外部性的行为进行收费，对产生正外部性的行为进行补偿，从而实现社会资源的优化配置。

（二）汀江-韩江横向生态补偿机制

2016年，福建省与广东省签署了汀江-韩江流域水环境补偿协议。按照协议，两省各出资1亿元来设立上下游横向生态补偿资金。该协议采用双指标考核，既考核污染物浓度，又考核水质达标率。同时，实行“双向补偿”原则，即以双方确定的水质监测数据作为考核依据，如果上游来水水质稳定达标或改善时，由下游拨付资金补偿上游；反之，如果上游水质恶化，则由上游赔偿下游，上下游两省共同推进跨省界水体综合整治。如果河流断面未完全达到年度考核目标的，将按达标河流来水量比例和不达标河流来水量比例计算补偿金额。

通过上下游建立“成本共担、效益共享、合作共治”机制，更好地运用经济杠杆进行环境治理和生态保护，从而不断地改善汀江水质，同时确保下游韩江水质，形成流域保护和治理的长效机制。协议的签署是我国在生态补偿领域的一次突破。

（三）武夷山生态公益林补偿机制

2016年，武夷山市政府出台森林生态效应补偿基金管理规定。从景区和下游收益单位中抽取一定比例的收益资金，纳入基金统筹范围，作为公益生态林补偿资金。已纳入国家、省、市补偿范围的公益林地，每亩每年补助17元，补偿基金支出由管护补助支出和公关管护支出构成。补偿基金由林业生态林管理部门提出申请，确保足额拨款、专款专用。此外，武夷山市财政部和林业主管部门加强补偿基金使用的监督和管理，实施定期与不定期的检查，同时接受市审计部门的检查与审计，确保资金使用合理、规范。

三、福建省构建林业生态补偿机制的注意事项

我们可以从前面介绍的生态补偿机制案例中得出一些重要事项：第一，明确资源的权属关系；第二，注意协调生态系统保护与当地经济发展的关系；第三，福建省目前的生态补偿机制单一化，创新生态保护机制；第四，注重激发公众的生态保护参与积极性。

（一）明确林业资源的权责利

不论是对保护者、受损者的补偿，还是对使用者、破坏者的收费，林业生态补偿都需要以明晰的林业产权或者使用权作为判断和评价的基本依据。如果权属不清晰，会直接导致无法确定林业生态补偿的范围和补偿主体。农村土地产权不稳定和土地流转市场不完善导致农村土地产权价值不高[7]。如果要进一步提高农民收入和提升森林资源质量，需要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，只有明确产权并强化产权保护，才能让广大林农及所有参与林业生态建设者都享受改革红利[8]。因此，福建省要完善林地登记制度和林地流转管理办法，明确林地权属关系，清晰界定具体范围，确保现有林地登记不重复、不遗漏，为探索福建省林业生态补偿机制奠定前期基础。

（二）协调生态服务保护与经济发展的关系

开展林业生态补偿的目的是为了更好地保护和修复林业生态系统，实现区域可持续性发展。大部分偏远地区，林农主要通过经营林业来获取收入，如果一昧地要求林农进行林业保护，索取他们的资源，不仅容易造成与当地林农的利益冲突，而且不利于林业生态补偿机制的开展。另外，林业生态系统的补偿活动不应该只局限于林业生态系统本身，还应该综合考虑多个生态系统服务间此消彼长的权衡关系以及互相受益的协同关系。如果忽略了整个生态系统的安全稳定，那就违背了我们开展林业生态补偿机制来保护林业资源的初衷。

因此，在福建省林业生态补偿机制设计中，若仅考虑生态效果而不考虑平等因素可能会降低其可信度性[9]，需要把生态补偿机制设计、社会经济和环境影响综合起来。我们可以结合系统工程的原理来构建林业生态补偿的评价指标和治理体系，突破着眼于单一生态系统的管理思维，从而有利于厘清林业生态系统的相关利益方，为福建省林业生态补偿机制的长远开展提供科学的依据。

（三）创新林业生态补偿机制

目前，生态补偿机制呈现出多种多样的生态效益补偿形式，以政府参与生态效益补偿为主，不断探索重构市场的生态效益补偿形式。我国生态补偿机制运行不畅的重要原因是政府财政支持乏力，又缺失多元化的补偿资金渠道[10]。从前文案例分析中也可以得知福建省生态补偿机制的资金来源渠道单一，同时林业投资金额呈现出逐年下降的趋势。

在福建省林业生态补偿机制设计中，资金来源除了财政拨款之外，可以扩展林农与农村银行之间的合作渠道，比如以林地抵押来获得银行的贷款。还可以利用国家现有的扶贫政策帮助林农提高他们的林业产品价值，从而增加林农的收入，比如在距离市区不远的林业区，林农可以弄一些农家乐、森林氧吧等娱乐场所；也可以在线上公益平台出售相关的林业产品来解决市场闭塞、交通不便的问题，逐步建立福建省林业生态效益补偿市场化、多元化机制。

（四）注重激发公众的参与积极性

林业生态补偿机制的利益相关者众多，想要顺利开展该机制需要充分调动他们的参与积极性。在实施福建省林业生态补偿机制的前期，还能主要依靠政府来主导，但长期的话，政府财力、精力有限会导致林业生态补偿机制的内生动力不足，这就不利于林业生态补偿机制的可持续运行。此外，公众还是落实林业生态补偿政策需要面对的直接对象，他们对林业生态补偿机制的认知度和参与意愿直接影响机制运行的效果。因此，要保障福建省林业生态补偿机制的有效运作和效率，必须建立起利益相关方的参与机制，在实施补偿机制时要尊重和平衡各方的利益诉求。