加快西北地区生态环境建设的对策与建议

田耕夫　唐德瑞　任青芳　唐颢文

西北地区是我国生态环境的脆弱地区，生态环境建设是西部地区可持续发展必须首先研究和解决的重大问题。西北地区地域广阔，气候类型复杂多样，各省（区）间发展模式与阶段、生态系统结构与功能各异，长期不合理的发展模式导致其生态环境问题突出。深入探索不同区域突出的生态环境问题，寻求解决途径和方法，是西北地区生态环境建设战略部署与精准施策工作的第一要务。

十八届三中全会后，西北地区围绕建设美丽中国，把生态文明建设融入社会、经济建设全方位与全过程，形成了人与自然和谐发展的生态文明建设新格局和新特征。但由于西北各省（区）特殊的生态环境与自然条件，所处的社会发展阶段和单一落后的产业结构等原因，生态文明建设面临着较大的限制和压力。[1]

西北地区生态环境的现状和问题

1、现状

西北地区生态环境的特点可以概括为：

（1）地大物博——西北地域辽阔，陕、甘、宁、青、新五省（区）总面积308.26万平方千米，占我国陆地面积的32.11%。西北地区除广褒的土地资源外，光、热、风资源及矿藏，煤炭、石油、天然气均居全国前列，有色金属，稀有金属，贵金属，化工矿藏以及非金属矿藏，都在全国占有重要地位。矿产资源的潜在价值约为33.7万亿元，人均34.66万元。[2]

（2）干旱缺水——西北地区属于典型的大陆性气候，夏季炎热，冬季严寒，降水稀少，终年干旱;水资源总量为1974.4亿立方米，约占全国水资源总量的7.20%。水资源严重匮乏，水生态失衡。[3]

（3）盐渍沙漠——西北地区有盐渍土地1743.32万公顷，占五省区可利用土地面积的9.4%，占全国盐渍土地的47.21%;全国荒漠化土地面积为262.37万平方千米，占国土面积的27.22%，其中西北地区占全国荒漠土地总面积的57.56%。[4]

（4）山高林少——西北地区地形以高原和盆地为主，森林总面积为2527.13万公顷，约占土地总面积的8.20%，是全国森林覆盖率最低的区域。[5]

2、成因

西北地区生态脆弱，环境恶化，是人类与自然相互叠加影响的历史过程，与几千年来的农牧业过度开发有很大关系，近代受经济利益驱动，在一定程度上加剧了生态环境的退化。[6]

（1）长期盲目地向大自然无限量索取，忽视了对生态环境的保护。

（2）经济社会发展相对落后，使贫困的破坏与破坏的贫困恶性循环。西北各省（区）水资源量平均占有量低，农牧民向环境脆弱带边缘拓展，人口增长与资源环境的矛盾较为突出。贫困人口比重相对较高，且贫困发生率和返贫率也居高不下。

（3）体制和制度的障碍。当环境保护与经济发展出现矛盾时，地方政府和民众往往会选择后者而不是前者。[7]

（4）西北地区自然条件极为特殊，自然生态系统的自我保护能力和自我恢复能力极弱，特殊的自然地理条件，使环境一旦破坏便很难恢复。

（5）人口增加，城市化和工业化，加大了对水的需求量。[8]由于人类活动所产生的温室气体含量增加导致全球增温。西北地区地面气温变化明显地增暖，是人类活动及全球变暖影响的重灾区。

3、问题

西北各省（区）已成为我国自然资源破坏最为严重、生态环境最为脆弱、环境承载力最为低下的地区。集中表现为：

（1）严重的水土流失。我国主要的大江、大河（黄河、长江）泥沙主要来源于西北地区，河川径流泥沙含量大，河床抬高，水库淤积，河道淤塞，洪水泛滥;水土流失导致土壤贫瘠，肥力下降，土地承载力低下。每年水土流失造成相当于GDP总量3.5%损失，2017年国内生产总值为82.7122万亿元，依此计算，水土流失带来的经济损失已达2.89万亿元，超过了北京市GDP的总量。[9]

（2）荒漠化加剧。西北地区是地球上土地荒漠化最为严重的地区之一，由于历史上不合理的垦殖、放牧、采矿、修路等人类活动，成为土地退化的重要诱因。

（3）水资源极度匮乏，水生态失衡严重。由于气候长期干旱，植被破壞严重，水源涵养能力极低;西北地区多数湖泊、沼泽、湿地都在萎缩，河川径流量减少。

（4）植被覆盖率低，且质量和功能低劣。西北地区曾是我国森林主要分布区之一。由于认识及政策错位，乱砍滥伐，毁林开荒，使森林面积急剧减少，覆盖率大幅下降。 [10]

（5）环境污染严重。西北地区是我国矿产资源的富集区，由于工业基础薄弱，开采技术落后，掠夺式无序经营致使资源浪费率高，工业“三废”无节制排放，环境污染严重;另外，因为农药、化肥的大量使用，水、土中的有毒、有害物质逐年积累，致使农产品、土壤及水体污染加剧，污染农田面积增加，从而通过食物链直接影响到人、畜健康。

（6）生物多样性锐减。西北地区是我国野生动、植物资源分布最丰富的地区之一，生物类型独特多样，野生动物种类特殊。但由于森林草原植被的毁坏，及其他环境因素限制，导致动植物种群和数量减少，分布范围缩小，多样性迅速锐减。[11]

生态环境建设的内涵及成效

“生态环境建设”是指一切旨在保护、恢复和改善生态环境的行为的总称。生态屏障是指在重要区域地段，构建具有良好结构和功能的生态系统，依靠系统的自我维持与调控机能，对系统外或内的生态环境和生物产生具有生态学意义的保护作用，其结构与功能可满足人类生存和发展的特定生态要求，是维护区域乃至国家生态安全与可持续发展的物质保障体系。

西北地区既是国家生态安全的重要屏障，也是国家重要水源涵养区和生物多样性聚集区，还是优质农林牧产品生产基地及特色自然文化旅游资源富集区。西北地区生态环境建设是构建青藏高原生态屏障、黄土高原生态屏障、北方防沙带等“两屏三带”生态安全战略格局的重要举措。

1、自然生态环境建设成效显著

西部生态环境建设实施以来，西北地区实施了多项重点生态工程，使区域生态环境明显改善（表1）。森林面积及蓄积量实现双增长，森林覆盖率由2012年的7.39%提高到8.20%。退牧还草工程区的草原植被盖度、牧草高度和产草量均有较大幅度提高，草畜矛盾趋缓。[12]沙化、荒漠化防治取得明顯成效，“三北”防护林工程有效保护了西北地区2000万公顷耕地。水土流失面积和土壤侵蚀强度均呈下降趋势，黄土高原每年减少流入黄河的泥沙3.5-4.5亿吨。自然保护区继续增加，湿地保护全面加强。西北五省区省会主要城市空气质量大幅提升。

2、生态环境建设融入社会、经济各领域，促进西北地区产业转型升级

西北五省区坚持全面推进生态文明建设，带动“互联网+”、特色农业、数字智能、生物医药、新能源、新材料等战略性新兴产业、先进制造业快速发展。如甘肃深入实施黄河流域生态保护和高质量发展战略，城乡人居环境更加整洁优美，国家西部生态安全屏障更加牢固。陕西切实加强环境保护和生态建设，以关中治污降霾为重点，以秦岭保护为重中之重，全面加强生态环境监管工作。实施区域协调发展战略，扎实推进新型城镇化，推动生态环境质量持续好转。新疆实行最严格的生态保护制度和水资源管理制度，坚决守住生态红线。实现了由单一的石油化工工业向石油化工、煤化工、盐化工、矿产资源深加工、机械制造等多元化发展方向的转变;青海积极培育壮大生态经济。以产业生态化、生态产业化为目标，推动生态与农业、工业、文旅、康养等产业深度融合;把循环经济作为实现可持续发展的着力点，加快发展资源节约型、环境友好型和生态保育型循环农牧业。初步形成了资源循环利用和生态环境保护相得益彰的经济结构和产业布局。宁夏实行最严格的生态环境保护制度，严把环境质量底线、严控资源利用上线，筑牢祖国西北重要生态安全屏障;着力推进经济结构调整和产业转型升级。

3、西北地区的生态文明建设已融入国家和区域发展的重大战略规划

西北地区的生态环境保护与建设关系中华民族伟大复兴的战略全局。党的十八大以来，国家针对西北地区陆续出台了一系列促进生态文明建设的政策措施，批复了一批生态文明建设战略规划，如甘肃建设国家生态安全屏障综合试验区，青海创建国家生态文明先行区，陕西以“增绿、增质、增效”为建设重点，森林、湿地、荒漠全面治理，山水林田湖综合施策，着力构建完备的林业生态安全体系、发达的林业产业体系、繁荣的生态文化体系和高效的现代林业服务体系等，标志着西北地区的发展和环境安全已经上升到国家发展战略的层面，践行新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展，走出了一条生态优先、绿色发展之路，为高起点开展西北地区生态文明建设提供了新的战略机遇。

4、丝绸之路经济带建设为西北地区生态文明建设增加新内涵

围绕丝绸之路经济带建设，国家在基建、金融、文化旅游、商贸物流、现代农业以及能源等行业领域进一步加大了对西北地区的支持。目前西北五省区已纷纷开始定位布局，分享政策机遇，如陕西提出建设丝绸之路经济带新起点和桥头堡，大力发展枢纽经济、门户经济、流动经济，积极发挥丝绸之路经济带重要节点城市作用，初步形成了对外开放新格局;甘肃提出建设丝绸之路经济带黄金段，抢抓国家优化区域产业链布局机遇，加快推进传统产业高端化、智能化、绿色化改造;青海和宁夏提出建设丝绸之路经济带“战略支点”，新疆提出建设丝绸之路经济带核心区。

丝绸之路经济带建设将会从根本上改善西北各省区经济社会发展所面临的基础薄弱问题;通过深化改革、扩大开放，发展区域性中心城市，聚集产业，集中人口，提高西北五省经济社会发展质量，推动经济社会发展绿色转型，加快构建现代环境治理体系和生态文明体系。

对策与建议

西北地区地域广阔，气候类型复杂多样，各省（区）间发展模式与阶段、生态系统结构与功能各异，长期不合理的发展模式导致其生态环境问题突出。深入探索不同区域突出的生态环境问题，寻求解决途径和方法，是西北地区生态环境建设战略部署与精准施策工作的第一要务。

1、西北地区生态环境建设失灵的原因

（1）经济层面的原因：生态环境建设资金的短缺，利益主体的目标不统一，生态环境建设效益的错位，生产和市场的不衔接。

（2）制度层面的原因：生态环境建设规划的软约束和缺位，生态环境建设缺乏整体性和连续性，政府主导政策的失误，生态环境建设缺乏有效的管护机制，生态补偿政策与资源产权的问题。

（3）生态层面的原因：尺度定位的失误，忽视植被的地带性分布规律，生态环境建设评价体系不完整。

2、关于生态环境保护的制度创新

（1）健全生态建设的宣传、教育和激励机制。

（2）理顺生态建设和环境保护体制。

（3）完善和落实生态建设的法律法规。

（4）将生态建设纳入干部政绩的考核体系。

（5）完善自然资源产权归属制度。

西北地区生态建设是维护我国生态安全的重点，是实现国家西部生态文明建设目标的根本保证，是西北经济社会实现可持续发展的必然选择。因而，必须以科学发展观及可持续发展理念为指导，树立敬畏自然、尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，自觉践行绿水青山就是金山银山的发展理念，保护生态就是保护人类自身的环境保护理念;不断进行制度创新，以实现西北地区经济效益、社会效益和生态效益的协调发展与共同增进。

3、强化生态建设的金融支持

鉴于生态环境建设要兼顾经济、生态、社会三大效益，周期长，风险大，收益低，市场竞争力相对弱的状况，国家在财政、税收，投资、信贷和价格等方面对生态建设实施增加投入、减免税收的优惠政策，且需要一个庞大的资金量，必须有一个包括金融、财政等多措并举的支持保障体系。

（1）发展特色产业，促进当地经济增长。西北地区应充分发挥优势，加大对优质产业的投资力度，提高资金使用效率，突破传统的高投入，低产出的粗放型经济增长模式，增强西部资金的自我积累能力。

（2）制定扶持政策，引导金融机构加大投入。采取切实有效的金融政策，建立和完善生态环境建设金融支持体系。

（3）放宽企业融资限制，大力培育生态资本市场。

（4）加強区域生态建设合作，建立区域间经济补偿机制。

（5）调动社会力量参与生态环境建设，拓宽资金来源渠道。

良好的生态环境是人类社会可持续发展的物质基础。生态环境建设，仅靠政府一己之力是无法实现的，需聚集全社会的力量，携手维护生态安全，共同构建生态屏障。拓宽公众参与生态文明建设的途径，激发公民的参与热情。增强全民植绿、爱绿、护绿、兴绿理念，形成“我为建设绿色家园尽责，我以奉献生态文明为荣”的时代新风尚。

4、移民搬迁是生态环境建设的根本

生态移民是一项范围广、影响深的系统工程，必须从制度上保证生态移民可持续发展。

5、尽快建立国家生态补偿机制

生态环境建设者、保护者、经营者有获得生态效益补偿的权利。国家应设立生态效益补偿基金。用于提供生态效益的各种资源建设、营造、抚育、保护和管理。森林生态效益补偿基金规模取决于国家财政转移支付的能力，我国于2000年开始设立森林生态效益补助基金，目前还处于摸索起步阶段。建立与实施完善的、统一的生态环境补偿制度，以经济调节为手段，以法律保障为前提，才能确保在公平、合理、高效的原则下，实现生态环境保护与建设投入和生态补偿的法制化、规范化和市场化。

6、水资源的可持续利用

（1）大力恢复植被，改善环境;加大力度防治水环境污染;优先保护和改善饮用水源地;兴建高效污水处理设施;节约用水，推行清洁生产;推行生态环境评价制度。

（2）开源节流，以节流为主，充分利用雨水资源，全面实施水资源的可持续利用。

（3）尽快实施南水北调西线工程，从根本上解决水资源短缺问题，以促进西北地区工业化、城市化、经济与生态环境的和谐发展。

参考文献

[1]程国栋，张志强，李锐.西部地区生态环境建设的若干问题与政策建议[J].地理科学，2000，20（6）：503-508.

[2]张进海，陈东红，段庆林.中国西北发展报告（2014）[M].北京：社会科学文献出版社，2013：64.

[3]宋孝玉，江彩萍，沈冰.西北地区生态环境建设与水资源相互关系问题的研究[J].干旱地区农业研究，2004，22（3）：127-131.

[4]李建平.西部生态环境问题及对策研究[J].内蒙古科技与经济，2005，（21）：7-8.

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[12]赖作莲.陕西生态文明建设主要成就综述[J].安徽农学通报，2013，19（13）：105-106.

作者简介

田耕夫 西安市莲湖区市容园林局干部

唐德瑞 西北农林科技大学博士生导师，长期从事生态系统与功能方面的教学科研工作

任青芳 任职于陕西省林业科学院

唐颢文 任职于杨凌示范区应急管理局