东亚小农现代化的土地难题——以日本为例

胡 霞 刘晓君

在人地关系紧张的东亚国家，农业生产长期建立在小农经营的基础之上，土地零碎分散，农业经营规模极为狭小。随着工业化和城市化的发展，这种传统小农经营逐渐无法适应城乡协调发展的需要，必须对其进行规模化、现代化改造。

然而，多个国家和地区的经验表明，这种改造并非易事。韩国自20世纪90年代起放开对农户经营规模的限制，但直到2010年规模小于1公顷的农户占农户总数比例仍然高达65.3%[1]。以20世纪70年代的第二次土地改革为起点，我国台湾地区也开始推动土地的规模化经营。经过数十年的探索后，2007年经营规模在1公顷以下的农户依然占总农户数的75%(1)数据来源：https:∥www.coa.gov.tw/ws.php?id=12216。。

自20世纪80年代起，我国大陆同样开始艰难地推进土地规模化经营。在较长一段时间内，土地流转一直是我国主要的规模化经营方式。但随着土地流转的推进，其短板也逐渐显现，表现为土地规模增加后土地生产率下降、土地租金上涨，规模经营利润降低[2]。此外，由于城乡体制与要素市场的二元分割，在农村劳动力非农化的同时，土地承包经营权的流转仍然受到极大约束[3]。截止到2016年底，我国流转土地面积仅占家庭承包经营耕地面积的35.1%(2)数据来源：https:∥www.tuliu.com/data/nationalProgress.html。，小农户在农业经营主体中的占比仍在98%以上，全国2.3亿农户中有2.1亿户经营耕地面积在0.6公顷以下(3)数据来源：http:∥www.gov.cn/xinwen/2019-03/01/content_5369755.htm。。“大国小农”的基本国情并未改变。

在这样的背景下，我国开始探索在小农经营基础上实现农业现代化的途径。2017年，党的十九大报告提出通过“健全农业社会化服务体系，实现小农户和现代农业发展有机衔接”。与此同时，我国部分地区开始发展农业生产托管服务，力图把小农户引入现代农业生产之中。但是到目前为止，我国尚无标准化的土地托管服务体系。各地的试点虽然取得了一定成效，但仍然存在托管组织不规范、服务规模小、服务内容少、服务效果差、人才资金缺口大等问题。农业社会化服务能否成为我国小农户与现代化农业生产之间的纽带，仍然有待实践的检验。

同样以小农经营为主导的日本，为了提高农业生产效率和缩小城乡差距，自1961年起就不断探索改造传统小农、推动农业规模化和现代化的方法。从最初以提供补贴和培育流转中介的方式推动土地所有权和经营权流转，到依靠农户生产合作和提供农业生产服务的方式进行规模化经营，再到当前依靠政府主导的农地中间管理事业促进土地要素整合。日本半个多世纪的土地规模化政策提高了土地流转面积，促进了农业规模化经营的发展。其政策调整历程及所遇到的难题对东亚国家而言具有较高的参考价值。因此，本文通过考察日本土地规模化政策的演变历程，尝试说明小农经营向现代化农业转型过程中，在土地规模化经营方面可能面临的难题，为我国制定农业规模化与现代化政策提供借鉴。

一、关于小农现代化途径的文献综述

由于农产品与工业产品之间需求弹性的差异，随着一国经济的发展，农业部门的收入相对于工业部门会持续下降，进而导致农业与非农产业间的收入差距及城乡发展差距[4]。为了缩小这种收入差距，必须促进劳动要素向非农产业转移，依靠资本替代劳动，发展现代农业，提高农业中劳动的回报率。但是，如果农业经营规模过小，投入农业机械等资本要素在经济上就不合算[5]。因此，在小农经济向现代农业转型的过程中，合理流动土地要素，发展适度规模经营，重构劳动、土地、资本等生产要素将是必不可少的环节。

过去较长的一段时间里，土地所有权或经营权流转一直是东亚各国农业规模化经营的主要方式。大量研究证实了土地流转具有优化土地和劳动力要素配置[6-7]、提升土地利用效率[8]、改进农户的农业生产方式[9]、提高农户收入水平[10]等作用，有助于推动农业现代化，缩小城乡发展差距。

然而，随着土地流转的发展，其局限性也逐渐凸显。一方面，越来越多的理论和实证研究证明，农业生产中的规模报酬并不明显，农业生产率与农场规模之间呈现出无关的性质[11]，甚至是存在“反向关系”[2]。另一方面，现实中的土地流转也存在诸多问题：土地要素的异质性和不可移动性，使土地流转市场出现额外的摩擦与高交易成本[12-13]；农户的行动原则并非利润最大化，导致低效率流转[14]；个体农户融资困难、财力不足，限制了规模化经营的发展[15]；分散化的流转未能改变小农经营现状[16]；等等。

这些理论和现实依据使得通过土地流转实现农业现代化的可行性遭到了质疑，人们开始寻找新的方式改造传统小农生产。不少学者提出，在以小农经济为主的国家里，应当通过农业社会化服务等方式将小农户与先进的农业生产方式衔接起来，实现小农基础上的农业现代化[17]。土地托管正是代表性的农业社会化服务方式。它是在农业生产环节专业化分工的基础上，由土地托管机构提供统一的生产服务，优化农业生产要素组合，进而实现农业生产的规模报酬[2]。相比于土地流转中土地经营权的完全让渡，土地托管不改变土地生产关系，只是将细分后的经营权在农户与托管主体之间进行优化配置，具有更强的灵活性[18]。

近年来，土地托管等农业社会化服务在我国农业现代化政策中扮演着越来越重要的角色，各地纷纷涌现出自发的土地托管尝试。这些探索成果证实了这一农业现代化途径的有效性。它不仅提高了农业规模化经营程度和农户收益，还有助于促进农业劳动力转移[19]和增进农户种粮意愿[20]。此外，土地托管还有助于克服土地流转中容易出现的土地经营权不稳定、流转权属不清晰等问题[19]。一部分学者认为土地托管是实现农业规模经济的充要条件[21]，是我国发展现代化农业的唯一出路[22]。

但也应该注意到，土地托管在实践中也存在不少问题：小农户组织化程度难以满足规模化托管服务的要求[23]，且缺少能够高效统筹小农户需求的主体[24]；在托管主体私人利益和对接小农的高额交易成本驱使下，土地托管异化为针对资本和大户的服务[25]；农业服务体系“部门化”，多部门竞争财政资金且难以有效协调，降低了服务体系的运行效率[26]。在诸多难题未能解决的前提下，土地托管能否成为小农经营向现代农业转型的有效途径尚无定论。

考察先行国家的经验有助于说明上述问题。同为东亚国家，日本与我国一样都是在零碎分散的土地上开展家庭经营[5]，且较早地开启了农业规模化和现代化进程。在过去半个多世纪的农业规模化经营实践中，日本经历了从仅允许土地所有权流转到全面放开土地经营权流转，再到2014年出台农地中间管理事业开展土地托管，其农业现代化过程中土地政策的演变对包括我国在内的东亚国家而言具有较强的借鉴意义。过去，我国已有不少学者对日本各类土地规模化经营手段进行了总结与梳理，并分析了其实践中取得的成就及失败的原因[5,27-28]。还有一部分学者则对日本近年来新出台的土地规模化措施——农地中间管理事业的出台背景、运行机制等进行了探讨[29-30]。

文献梳理表明，现有研究对土地流转及土地托管两种小农现代化道路的理论依据和国内外实践已有一定程度的探讨。但是，对于以我国和日本为代表的东亚国家的土地政策为何会出现从土地流转到土地托管的转变，以及这些土地政策能否解决小农现代化中土地分散零碎的难题，目前的研究探讨还有不足。因此，本文将对农业现代化先行国家日本的土地规模化政策的阶段性演变进行梳理，重点分析其政策演变的动因及成效，在此基础上尝试提出对我国制定农业现代化政策的建议。

二、日本农业现代化中土地政策变化的历史轨迹

二战后初期，日本在美国的主导下建立了保护耕作者的“自耕农制度”，由国家强制购入不在地主的全部土地和村内地主超过平均公顷数的土地，低价出售给农民[31]。这种改革将佃农转变为零散的小农户，一定时期内安置了大量被遣返的退伍老兵，解放了农业生产力，为日本战后的经济恢复打下了坚实的基础。为了保护改革的成果，在之后将近十五年的时间里，日本的土地产权变更一直遭到严格的限制，主要的措施有出台《农地法》、对土地产权变更实施许可制、严格限制租赁合同的解约以及设定租种地面积上限等。

然而，日本经济的高速增长逐渐给小农经营带来了转型压力。一方面，由于农产品与工业产品之间需求弹性的差异，国民经济中农业的份额持续下降，农户的农业收入相对而言不断减少。另一方面，随着劳动力要素价格的上涨，小农经营的生产成本持续上升。同时，小农户零碎分散的土地很难与农业机械等现代化生产要素相结合，无法顺利实现资本对劳动力的替代以及农业生产的规模效益。这导致农业与非农产业之间的生产率差距加大，城市与乡村的生活水平也逐渐出现鸿沟。扩大的城乡差距吸引了大量农村青壮年劳动力流向非农产业，一方面导致了农业劳动力数量下降及老龄化、弱质化，另一方面也为重新组合农业生产要素、推动农业生产方式转型升级创造了契机。

在这样的条件下，日本以1961年出台《农业基本法》为起点开始进行农业结构改革，鼓励农业规模化经营，推动现代化农业发展。日本政府希望借此达到提高农业生产收益并降低农业生产成本的目的，实现农业与非农业、城市与乡村的协调发展。

(一)从限制规模化到允许所有权流转

在农业结构调整起步之时，日本政府在土地政策方面比较保守，仅仅是在维持自耕农体系框架下，允许自耕农之间的土地买卖[32]。主要的政策是放宽农户所有的耕地面积上限和土地所有权买卖的限制，并依据1962年的《农业协同组合法》修正案制定依托于农业协同组合(即“农协”)的“农地信托制度”作为配套措施。在这一制度下，农协作为土地流转中介接受农户的土地出售委托，代为寻找土地买家，帮助离农的小农户以较低的交易成本转让土地所有权，实现闲置土地的流转和集中。

然而，保守的政策并不能满足当时日本经济社会发展的要求。高速经济增长带来的土地价格暴涨，导致离农农户倾向于持有土地等待转用的机会，而想要开展规模经营的个体农户则缺乏足够的资金购买土地；同时，不稳定的农外就业使兼业农户为防范失业风险、保障稳定收入而不愿出售土地。1960—1970年的10年间，日本经营面积在1公顷以下的小农户占农户总数的比重只从71.8%下降到69.9%，5公顷以上的规模化经营体只从1 500户增加到5 780户(4)数据来源：https:∥www.e-stat.go.jp/stat-search/files?page=1&toukei=00500211&tstat=000001015214。。农业生产成本继续快速上升，大米生产成本从1960年的每10亩17 760日元上升到1970年的每10亩44 903日元(5)数据来源：https:∥www.maff.go.jp/j/tokei/kouhyou/noukei/seisanhi_nousan/index.html#l。。无论是以农户经营规模还是农业生产成本作为衡量标准，都可以认为这一阶段的措施是失败的。

(二)从所有权流转到经营权流转

所有权流转政策的失败使日本政府意识到让农户放弃土地的所有权并非易事，于是转而放开对土地租赁的限制，鼓励农户通过经营权流转的方式实现土地规模化。1970年修订的《农地法》简化了土地租赁的手续，并进一步取消了农户和农业生产法人所有或租赁土地的面积上限。同时，为了应对日趋严峻的农业劳动力非农化、兼业化、老龄化，土地撂荒及低效率利用等问题，日本政府还推出了多项配套政策，从降低土地流转市场的交易成本和增加土地流转需求两个角度促进农业规模化。

降低土地流转成本方面的措施是将地方农民合作组织或公益机构(如日本各县市的农林公社)培育为土地流转中介。1970年，日本政府基于《农地法》制定了“农地保有合理化法人”制度，由各都道府县及市町村的公益事业机构农林公社负责土地流转中介工作。1980年基于《农用地利用增进法》(1993年更名为《农业经营基础强化促进法》)出台了由市町村政府负责、地方农协协助的“使用权设定等促进计划”。2009年再次修订《农地法》，并以市町村级农协为依托，设置了“农地利用集中圆滑化事业”。与农地信托制度不同，这几种新的土地流转中介除了像传统的中介机构那样在土地供求双方之间沟通信息、充当担保之外，还具有“土地银行”的功能，即中介机构可以依靠政府财政资金的支持预先购入或租入土地，再转售或转租给规模化经营体。政府和公益性组织的介入减轻了小农户在土地市场中的弱势地位以及对土地转入方的不信任感，也免去了规模化经营体与分散的个体农户协商的繁复工作，降低了土地市场上的搜寻、交易和监督成本。但与此同时，预先购入、租入土地的方式也给这些机构造成了巨大的资金压力，限制了其“土地银行”功能的发挥。

增加土地流转需求方面，吸取前一阶段小农户兼业化严重、离农意愿低，大规模农户数量增长缓慢、扩大经营规模时资金有限等教训，日本政府开始重视培育多种类型的规模化经营体，并有意识地引导小农户退出农业生产。具体的做法有创设“认证农业者制度”，为经营计划得到政府认可的农户提供各种融资、补贴及税收方面的支持。出台专门针对规模化经营农户的补贴政策，如2007年制定的“跨产品经营安定政策”以及2010年出台的“经营所得安定对策”。这些政策的补贴金额与农户经营面积挂钩，规模越大的农户可获得的补贴越多。政府这样做的目的就是要鼓励有能力的农户扩大经营规模，并间接地使缺乏竞争力的小农户退出农业生产。

除了扶持大规模农户之外，包括农业企业在内的各类农业生产法人参与土地流转的限制也逐渐被解除。在2009年修订的《农地法》中，农业企业只要满足一定的条件就可以自由地在任意地区租入土地进行耕作。这项法律修改以后，约3年的时间内1 071个农业企业以租赁土地的方式加入了农业生产，增速达到法律修改前的5倍。农业企业的加入缓和了个体农户数量减少、规模化经营体不足的问题，保障了土地的利用率。

经过40多年的土地所有权和经营权流转，日本的农业规模化取得了一定的成果。首先，新增流转面积逐年增加，2013年已达到22.7万公顷(图1)，其中经营权流转起到了主要作用。其次，土地集中率稳定增长，农业经营体平均规模也有所扩大。2013年，日本土地集中率已达到47.9%，其中30%以上的土地集中到了经营规模20公顷以上的农业经营体手中；2010年全国农户平均经营规模达到1.96公顷，较1960年的水平提高了2.2倍。最后，从20世纪80年代开始，日本的大米生产成本从快速增长转变为波动中下降(图2)，降低农业生产成本初见成效。

图1 1965—2013年新增流转面积数据来源：https:∥www.maff.go.jp/j/tokei/kouhyou/toti_kanri/index.html。

图2 1951—2013年日本每10亩大米生产成本数据来源：https:∥www.maff.go.jp/j/tokei/kouhyou/noukei/seisanhi_nousan/index.html#l。

(三)从土地流转到农业社会化服务

尽管取得了一定的成就，上一阶段的土地流转实践仍未解决日本农业现代化中的难题，表现为小农为主的农业经营结构和土地零碎分散的状况并未改变。在半个世纪的土地流转之后，日本仍然保留着众多小农户以及大量零碎的地块。2010年，经营规模在1公顷以下的小农户占销售农户总数的比重仍维持在56.4%的高水平。

造成这种结果的原因主要有以下两个方面。首先，土地的异质性和不可移动性导致土地市场存在严重的摩擦，这大大提高了流转的难度[13]。日本不同地区之间自然和社会条件差异较大。在平原地区的农业经营体快速扩大经营面积、土地需求高涨的同时，占国土面积约73%的山地丘陵地区由于农业劳动力老龄化、弱质化严重，且地区内多为耕作条件较差的斜坡地，大量待流转的土地无人问津，撂荒现象严重。加上行政区划等人为造成的限制，割裂的土地流转市场难以达到均衡状态。此外，从土地市场中转入的耕地也常常零散分布，难以与转入方原先的农场相连接，土地分散的状况并未因流转而改变。

其次，农户对土地仍然存在依恋、惜售的心理。高速经济成长时期快速上涨的地价、农外产业对土地的需求以及土地用途转换限制条件的放宽，使农户对土地资产价格保持着过高的预期，并有着较高的土地转用意愿[33]。这不仅削弱了规模化经营农户对土地的购买能力，也降低了土地所有人以出租方式流转土地的意愿——只有保留土地经营权，才能随时将土地以高价售出。尽管在泡沫经济破裂之后日本的地价涨幅逐渐回归平稳，转用意愿对土地流转的影响有所下降，但也并未完全消失[34]。

这些问题阻碍了土地流转的进一步推进，使依靠土地流转进行的农业规模化经营陷入了瓶颈。与此同时，另一种农业规模化经营方式开始兴起。一部分地区的农户联合起来形成地域性农业合作组织——村落营农。这是一种由各个村落内部的农户协商组成的农业经营体，合作者合资购买农业机械，在集中起来的土地上共同使用。除了经营合作者所有的地块之外，村落营农也承接区域内其他兼业农户的部分或全部耕作委托[35]，形成了农业社会化服务的规模化经营模式。这种组织形式最早出现于20世纪70年代，于90年代左右开始广泛推广，并逐渐成为日本推动农业结构改革的重要手段之一。日本政府制定了诸多补贴措施鼓励各地组建村落营农，并允许法人化的村落营农和大规模农户一样享有经营安定对策的补助。2005—2020年，每年都有约8万～12万公顷的土地在各地的村落营农中进行农业生产托管。

村落营农的出现打破了小农经营一家一户的生产边界，充分调动了本地区内留存的劳动力和农业机械等生产要素，使之与土地有效结合，能够较好地解决地区内小农户分散分布、生产效率低，土地移动流转困难的问题。同时，不触动土地产权的规模化经营方式也迎合了农户的惜售心理，有针对性地解决了土地流转的困境。

但是，这种依靠农户自发形成的土地托管同样没能解决日本的土地难题。首先，在代耕过程中，不同委托者之间容易出现意见相左、难以调和的情况，提高了托管前协商的交易成本[35]。其次，村落营农没有改变农业劳动力老龄化、后继无人的趋势，经营效率将难以保证，未来很有可能走向崩溃。再次，长期的低效率小农经营以及复杂的地形环境，导致托管的耕地不仅零碎分散，而且配套的灌溉设施及农道也较差。将这些土地整合改良为适宜机耕的农场成本极高，远远超出了村落营农的权力和能力范围。最后，由于村落营农的成员多为地区内留存的弱质劳动力，即使开展了生产合作并使用了农用机械，也依然只能起到维持土地耕作、防止撂荒的作用，难以提高农业经营效率[36]。

从这段历史轨迹的追溯中可以看到，无论是土地所有权流转、经营权流转还是不触动土地产权的土地托管，相应的政策都在一定程度上推动了日本总体土地集中率。但是，由于存在土地市场的摩擦、土地整合中高昂的成本以及农业劳动力不足等问题，小农经营下土地分散化、利用效率低的问题始终未能在市场化的土地流转及托管中得到解决。一方面，对规模化经营体的调查显示，流转或托管后土地地块仍然零碎分散，成为提高农业经营效率的极大阻力。2010—2013年，尽管各经营体的总经营面积有所增加，但平均地块数从25块增加到了31块，地块间最远距离从3.6千米提高到了4.8千米，各地块平均面积则从0.6公顷下降到0.59公顷(6)资料来源：農林水産省. テーマ：農地の集積·集約の促進. 2018年11月13日。。另一方面，伴随着持续的农业劳动力非农化和严重老龄化，农村地区的土地供求关系已经从“耕者过多、土地不足”转变为“耕者不足、土地过多”[37]。在农村，尤其是山地丘陵地区的农村，农业经营体数量锐减，大量属于小农户或已转业农户的土地未能通过流转或托管得到整合利用，撂荒面积快速增加(图3)，土地资源遭到了严重的浪费。

图3 1975—2010年日本弃耕土地面积变化资料来源：農林水産省.「攻めの農林水産業」の展開.2013年2月。

与此同时，外部环境又给日本农业带来了更大的压力。随着跨太平洋战略经济伙伴协定(以下简称“TPP”)生效，日本农产品市场不得不进一步开放。这意味着生产成本高、极度依赖农业补贴的日本农产品将面临更加激烈的价格竞争。尽管日本政府在TPP谈判中设计了诸如“分多年取消关税”“降低关税但不取消”等复杂的关税减让模式，试图减轻TPP对国内农业的冲击[38]，但也只是为日本农业争取到一定的调整时间。改善农业生产要素的组合状况，提高农业生产力和降低生产成本迫在眉睫。

在此背景下，日本政府开始探索新的土地规模化措施，不再仅仅从放松规制和提供补贴入手，而是更直接地参与到对土地要素的整合之中。在2013年2月的产业竞争力会议上，农林水产省首次提出在都道府县政府建立农地中间管理事业的设想。同年8月22日的规制改革会议上，农林水产省公布了农地中间管理事业的设计草案。11月13日，该草案由国会审议通过，并从2014年3月开始实施。作为安倍政府“日本再振兴战略”的重要组成部分，农地中间管理事业出台时设定了相当远大的目标：从2013年起，10年内要将日本土地集中率提高到80%(平均每年提高约3%)，并通过规模化经营将日本农业生产成本降低至2013年的60%。

三、日本农地中间管理事业的运行机制与成效

农地中间管理事业设立和运行的基础是同时期出台的《关于推进农地中间管理事业的法律》。其基本内容是由各都道府县政府主导建立名为“农地中间管理机构”(以下简称“中间机构”)的公益事业机构作为土地的中间托管单位。在托管期间，这些土地成为“准公有状态”[39]，中间机构可以自主对其进行耕作和改良，并在找到符合要求的规模化经营体时将改良后的土地流转出去。尽管这项制度的负责机构同样具有“土地银行”的特征，但与过去的土地流转中介措施又有本质上的不同——它不再依靠单个组织建立，也并不被动地等待土地供求双方的委托，而是将地方政府、公益事业机构以及农民组织有机结合，主动参与到土地规模化之中，是一项具有组织农户、规划土地、改良土地耕作条件以及提供农业生产服务功能的制度机制。图4简要展示了这项制度的基本构架以及各个主体在其中的作用。

图4 农地中间管理事业的基本构架资料来源：根据农林水产省(https:∥www.maff.go.jp/j/keiei/koukai/kikou/kikou_ichran.html)有关农地中间管理事业的示意图绘制。

(一)运行机制

农地中间管理事业主要依靠提供以下两项服务来解决过去的土地规模经营措施遗留的难题。首先是对托管土地提供整理连片、统一流转的服务。中间机构接受土地托管后，会根据各个村落的自然条件和规模经营体分布状况，将一定时期内的托管土地进行平整化，形成适宜规模化经营的大片农场，并完善相应的基础设施，之后站在都道府县层面进行有规划的流转，解决以往市场化流转中土地分散化、农业基础设施落后等问题，真正实现土地要素的整合与优化。其次是对托管土地提供农业生产服务。中间机构或者自身具备提供农业生产服务的能力，或者通过与地区内的规模化经营体合作开展代耕服务，能够负担起无处流转的土地的生产经营活动，避免了缺乏农业劳动力的地区内土地的撂荒和浪费。

要提供这两项服务，仅仅依靠中间机构自身是难以实现的，还需要与地方政府通力合作，在制度运行的不同阶段发挥各自的作用。具体的运行流程可以分为三个阶段。

第一个阶段主要由市町村政府负责，主要内容为调查地方农业经营状况。市町村政府工作人员走访农业生产现场，召集农户代表协商研讨，制定出本市“人·地计划”(7)“人·地计划”是为解决地方农业问题，实现农业的可持续发展而由地方政府及农户共同协商制定的“农业未来设计图”。它通常包含以下内容：地区土地转出者信息；地区农业核心经营者信息；本地农业面临的主要问题；本地农业未来发展的方向及主要措施。并绘制“土地利用地图”。这些材料明确介绍了本地区农业经营现状，列举出“近期可能提供土地的农户”“未来本地区主要农业经营者名单”，以及对本地农业发展的中长期规划。这将成为未来推进农业规模化经营的总纲领。

第二个阶段是中间机构与市町村政府对土地供求信息的募集。市町村政府负责接受小农户的土地委托，登记并向社会公示这些土地的信息，通过将这些土地从私有状态转变为“准公有状态”，以便中间机构能对托管土地的合法代耕改良，并且可以不受土地所有者干涉地选择流转去向、协商流转合约内容，确保能以提高规模化经营程度为目的进行流转规划。中间机构则在全都道府县范围内募集有意扩大经营规模的农业经营体并进行公示，这种做法有助于从更大的地域范围内发掘土地需求，且减少了跨市区规模化经营体的申报工作。

在最后一个阶段中，市町村政府和都道府县政府需要对募集到的土地委托和土地转入申请进行整合规划，参考本市“人·地计划”“土地利用地图”以及公示的土地供求信息，市町村政府制定出本市土地利用规划，提交给中间机构。中间机构则将各个市町村的计划整合为都道府县层面的总体规划，由都道府县知事审核签字后生效。

规划生效后，中间机构对托管土地进行平整改良，将可转出的土地成片地流转给规模化经营体，并在收取一定服务费后向无处流转的土地提供农业生产服务。此外，中间机构还负责代收土地流转租金，定期支付给各个土地所有者，保证土地所有者获得稳定的土地收益。

为了使该事业能够稳定地运行，日本政府为中间机构提供了充足的预算，第一年度的预算总额就已达到705亿日元(表1)。预算资金专项专用，分别用作鼓励农户托管土地的“土地集中助力金”、机构自身运营及整合土地的“中间管理事业费”以及调研和更新土地利用地图数据库的“土地集中基础建设事业费”。充足的资金支持不仅使农地中间管理事业的土地托管服务更加完善，其中的高额补贴更是通过经济利益吸引了大量小农户主动托管土地，这同样是该制度促进农业规模化经营的重要手段。

表1 农地中间管理事业历年预算金额及分配 单位：亿日元

(二)实施成效与遗留的问题

这项新制度的实施使日本土地集中率继续上升，从2014年的48.7%增长到了2019年的57.1%，五年间增长了近10%。此外，农业规模化经营中的部分难题得到了一定程度的化解。首先，由于农地中间管理事业的流转规划、土地整顿工作，经由该制度转入土地的规模经营体的地块分散化问题有所改善。这些经营体从机构转入土地之后，不仅平均经营规模扩大了，每个地块的平均面积也有所增加(表2)。

表2 从农地中间管理机构转入土地的经营体规模变化情况

其次，由于农地中间管理事业能够不受土地所有者干预、不被市町村行政区划限制地进行土地流转，从而将更大范围内以及更多类型的规模化经营体纳入区域性的土地流转市场中。历年从中间机构转入土地的跨地区经营体数和法人经营体数不断增长(表3)。这不仅缓解了土地资源的不可移动性对土地规模化经营的限制，更改善了一些地区农业经营体不足的境况。

表3 农地中间管理事业跨地区流转和向法人经营体流转变化状况

但是，这项制度也并未如日本政府设想的那样高效。首先，从机构转入土地后，各经营体的平均经营地块数同样会增加(表2)，并未与经营者原有的土地连片形成规模化农场。可见，即使经过有规划的流转，仍然很难解决日本因为复杂的地形条件和长期的小农经营所导致的地块狭小破碎、土地整合困难的问题。

其次，农地中间管理事业虽然具备提供农业社会化服务、防止土地撂荒的功能，但这一功能在现实中的应用并不充分。自2014年起，历年因无处流转而由农地中间管理机构代耕代管的土地面积不超过6 000公顷(表4)，相比于全国约40万公顷的撂荒地而言可谓杯水车薪；而要通过农业社会化服务将这些撂荒地利用起来，不仅需要争取众多土地所有者的许可，还需要投入大量的人力物力，从而给机构的工作及国家财政带来巨大负担。总体而言，农地中间管理事业的农业社会化服务在代替农业经营体维持土地耕作、防止撂荒方面成本相对较高，作用并不突出。

表4 农地中间管理机构历年代耕代管的土地面积

综上可知，农地中间管理事业在一定程度上缓解了过去的土地规模化政策遗留下的难题，提高了土地要素的集约程度，且发掘了跨区域、多类型农业经营体对土地的需求。但是，从现阶段的成果来看，这项制度仍然未能彻底改变日本土地零碎分散的问题，其生产性服务功能也没有得到充分发挥，暂未达成重构土地与劳动等农业生产要素、降低农业生产成本的目的。日本从分散小农经营向规模化、现代化农业生产的转变依然任重道远。

四、结论与启示

东亚地区紧张的人地关系催生了以小规模农户为主导的农业生产经营模式。随着工业化与城市化的发展，传统的小农经济逐渐难以满足城乡共同发展的要求，必须通过合理配比农业生产要素、开展农业规模经营的方式将小农经济改造为现代农业。其中，对土地要素的适度集中是实现农业规模报酬的基础，这对于长期依靠小农经营、土地零碎分散的东亚国家而言更是重中之重。自20世纪60年代起，日本、韩国、中国纷纷开始推进土地集中和规模化经营，但大多未能彻底改变小农为主的经营模式，农业现代化举步维艰。

作为东亚国家中较早开始农业现代化进程的国家，日本的土地规模化政策演变是极具代表性的，有助于说明东亚国家小农现代化过程中的难题。对日本土地规模化政策梳理后发现，在半个世纪的土地规模化进程中，日本先是以提供补贴和培育流转中介的方式推动土地所有权和经营权流转，但却难以解决土地市场的摩擦和农户流转意愿较低的难题。为化解这一困境，日本农村地区自发地出现了由一定区域内的农户联合形成的农业经营组织——村落营农，通过合作生产和提供农业生产服务的方式整合区域内的农业生产要素实现规模化经营。然而，过于零碎的地块、缺乏规划的市场化流转以及复杂的地形条件，导致整合土地要素的成本极高。同时，农业劳动力老龄化、弱质化的问题也日趋严重，致使大量土地被撂荒。市场化的土地流转和农户自发的农业社会化服务都未能解决经营规模狭小分散、土地利用率低的难题。

在这样的情况下，日本政府出台了农地中间管理事业，强化地方政府对土地规模化经营的干预能力，通过政府进行流转规划、土地改良和由中间机构提供农业生产服务，试图解决日本土地零碎、整合成本高和土地利用率低的难题。从实施结果来看，这项制度一定程度上促进了土地要素的整合集中，缓解了区域内农业经营体不足的问题。然而，制度中农业社会化服务的功能并未得到充分发挥，在减少土地撂荒、提高土地利用率方面仍然有所欠缺，土地分散化、利用效率低的难题仍然没有改变，农业生产要素合理配比、高效结合的目标依旧没有实现。

对同样以小农经济为主、急需进行农业现代化的我国而言，日本的土地规模化政策演变历程及实践中遭遇的难题具有较强的启示意义。

首先，在改造传统小农经营时，应当将土地产权流转与农业社会化服务两种方式结合起来。单纯地依靠土地产权流转容易遭遇土地异质性和不可移动性带来的土地市场摩擦、农户惜售土地导致的流转意愿低等问题，难以在短时间内快速实现土地要素的合理流动。在这样的情况下，组建地区性的农业社会化服务组织，通过土地托管等方式充分调动和运用地区内的劳动、资本和土地要素，将是更加可行且高效便捷的农业现代化方式。

其次，在推进农业规模化经营时，应当更加注重土地的整合连片和有规划地流转。土地的规模化经营并不是简单地将小农户零散破碎的地块转移到规模化经营体手中。无论是采用流转还是托管的方式，如果土地集中后没有整合成具有一定规模和相应基础设施的农场，同样无法与现代生产要素相结合，不能真正实现农业的现代化。在推进土地流转率和托管率“量”的提升的同时，更应该保障土地集中的“质”，为现代化农业经营提供合适的条件，避免“插花式”的流转和托管。这在小农户数量庞大、地块零碎的东亚地区尤其应当注意。

最后，在保证市场配置起决定性作用的基础上，政府应当对土地整合提供更完善的公共服务。对零碎土地的规划整合、将土地改造为适宜与现代农业生产要素相结合的农场，这些活动所需要的财力物力常常是个体农户难以负担的。在这一过程中，政府不应当仅仅充当提供补贴的角色。在完善土地流转和托管市场、依靠市场机制实现土地集中的基础上，政府可以在后续的土地连片改良方面提供更充分的公共服务。在充分调研本地农业发展状况的基础上，以强大的资源配置能力和公信力为担保，协助农户整合土地要素、建设和完善土地整合后的基础设施，从而帮助小农户与各类规模化经营体及土地托管组织更高效地对接。