新时代基层信访法治化建设的路径

司春霞

中共重庆市大渡口区委员会党校

基层信访工作直接关系到人民群众的切身利益，也直接影响到党委政府的公信力，是一个地方稳定发展的基础保障。近年来，随着信访制度的不断创新完善，信访在推进基层社会治理现代化，化解基层社会矛盾纠纷方面更加凸显了其独特的优势。进入新时代，随着全面依法治国深入推进，信访也必将步入法治化轨道，这是新形势、新任务对信访工作的新要求。然而，现行基层信访工作在实践运行中还存在一些问题，离法治化建设还存在一定的差距，亟待采取相应的措施，加强基层信访的法治化建设。

一、问题的提出

近年来，随着经济社会的快速发展、城市化进程的加快和改革开放的不断深化，利益格局发生了深刻调整，人们的思想观念也随之发生了深刻变化。这种空前的社会变革，给我国经济社会发展带来了巨大的红利，同时也必然带来这样那样的矛盾和问题，比如大拆迁、大开发、大建设，各类矛盾凸现、交叉重叠、错综复杂，给基层社会的和谐稳定带来了种种问题。一方面随着人民群众素质的普遍提升，日益追求对美好生活的向往，其民主意识、维权意识、政策观念普遍增强，比以往任何时候都更加关注和注意维护自身的利益；另一方面随着改革力度的加大，深层次的社会问题不断暴露，而相关法律法规和政策不健全、不完善导致这些问题不能妥善解决。这些因素的叠加也导致了基层信访稳定压力持续增大。在新时代如何做好信访工作，妥善化解社会矛盾，是基层社会治理创新必须面对的重要课题，也是推进依法治国的必然要求。只有加强新时代信访法治化工作，将信访全面纳人法治化轨道，让法治引领信访工作的进行来切实解决信访中存在的问题，能够创新社会治理方式，提高社会治理能力，促进社会治理体系现代化。[1]

二、基层信访法治化建设面临的困境

（一）部分群众法治观念淡薄

部分群众由于缺乏法律知识，再加上在思想观念上仍然存在偏差，自认为“权大于法”，当遇到问题时，不是用法律武器保护自己，反而“信访不信法、信上不信下、信闹不信理”，往往采取上访的方式解决。一是信“访”不信“法”。认为政府权力大，遇到本来该由司法部门处理的问题，他们却采取上访的方式。既使是典型的涉法问题，明知用法律途径能够解决的问题，也不走法律诉讼程序，不找有关职能部门，而是选择了信访手段。认为信访成本低、实惠多，普遍热衷于信访来解决实际问题。二是信“上”不信“下”。有些群众有问题不找基层政府和具体部门、具体工作人员，认为只有找上级部门、上级领导才能解决问题，认为只要越级上访，就能给基层政府施压，就能解决自己的要求。三是信“闹”不信“理”。部分群众滥用信访权利，“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的思想根深蒂固，遇到问题就去信访部门缠闹，不达目的誓不罢休，甚至有些群众认为不论反映什么问题，人多就是政策，人多问题就能解决，于是群众集体上访也时长发生。

（二）部分信访工作人员法治能力不足

基层政府的社会控制力、号召力、凝聚力和说服教育作用薄弱，化解矛盾、调处纠纷功能明显不足。尤其是部分信访工作人员法治思维缺失，依法办事能力不强，面对信访群众放映的问题不能依法依规及时解决，而是存在一些不作为或不负责任或乱作为的问题。一是依法办事能力不强。有的接访工作人员对《信访条例》学习不够，认识不深，以至于在处理化解群众信访问题过程中，只能凭经验去解决，对群众的正当诉求不能积极帮助协调解决，在执行政策过程中，方法简单，作风粗暴，不仅不能及时化解矛盾，还导致矛盾激化，群众合理诉求得不到答复，被迫重复上访。二是依法用权能力不强，忽视困难群众的合理诉求，特别是信访问题涉及到多个部门联合处理时，牵头单位主动性差，协调配合部门存在踢皮球的现象。对群众信访问题重视不够、方法不对、化解不到位，存在怕作为、不作为的现象，相互推诿、久拖不办，在行使权力时不能妥善处理公与私，情与法的关系，不能依法公平公正处理群众信访诉求，结果将小问题拖成大矛盾。

（三）信访法律制度建设不完善

健全完善的法律制度是信访法治化建设的前提和基础。自从《信访条例》实施以来，结合社会发展实际，又陆续出台了《司法行政机关信访事项终结办法》《信访工作责任制实施办法》《关于深入开展律师参与信访工作的意见》等规范，可以说信访法治体系建设不断与时俱进，逐渐走向科学完善，然而仍不能满足现实的需要。就现行《信访条例》而言，其部分规定比较概括，缺乏可操作性，比如在接访、处访方面具体的程序缺乏，尤其是在方法措施方面没有具体规范，导致在实践操作中标准不统一，各自为政，甚至出现超越法律的界限。此外，当前信访制度在基层运作的社会环境发生了重大变化，其功能也已异化成维稳的治民之策。[2]社会的变迁，信访法律制度也必须要与时俱进，否则，信访的法治化建设也难以推进。

三、推进基层信访法治化建设的路径

（一）提高思想认识，加强协调配合

信访工作本质上是群众工作，是推动解决信访群众合法诉求的重要渠道，是维护社会稳定的“稳定器”。各级领导特别是党政一把手要充分认识信访工作的重要性，增强政治意识、大局意识、责任意识、忧患意识，把信访工作列入重要议事日程抓实抓好抓细。各部门做好各自业务范围内的信访稳定工作，破除“信访工作都是信访部门的事”的旧观念，积极解决各自业务领域的信访问题。对因官僚主义、形式主义、违法行政、侵害群众合法权益引发的信访问题，要实行责任倒查，严肃追究有关单位和人员的责任。总之，各部门要提高思想认识，加强协调配合，形成合力共同推进基层信访工作的法治化建设。

（二）加大法治宣传，提高群众法治意识

《宪法》和《信访条例》等法律法规赋予了公民信访的权利，但是权利也是有边界的，不可被滥用，尤其是在全面依法治国的的背景之下，法律保护公民的合法权利，但是法律也绝不会纵容个人滥用权利。信访的法治化建设离不开群众法治意识的提升，这就要求在基层社会进一步加强法治宣传教育。一方面采用群众喜闻乐见的方式广泛宣传法律知识，逐步树立法治信仰，从而潜移默化的改变群众“信访不信法”的老观念，鼓励广大群众用法律武器来维护自身合法权益，让法治思维深入人心。尤其要开展依法信访活动宣传，加大《信访条例》等法律法规的宣传力度，让群众不仅了解信访人的权利，更了解信访人的义务和所承担的法律责任，在全社会营造依法办事、依法信访的良好氛围，从源头上、根本上减少非法信访行为的发生。另一方面也要加大政策宣传力度。党的政策涉及到经济社会生活的方方面面，涉及到群众的切身利益。政策执行不到位、不透明，就会诱发上访和引发各类矛盾，在政策执行上要保证公开、公平、公正，减少因不懂政策的盲目性上访，把信访行为降到最低限度。

（三）坚持依法行政，严厉打击非法信访

一是要严格依法行政，将国家政策法规不打折扣地贯彻落实到位，让广大群众真正体会到惠民政策的好处。坚持严格依法行政、依法征地、依法拆迁，避免因执行政策不平衡、不连续、不到位引发信访问题。强化科学执政、民主执政、依法执政意识，使群众合理诉求解决到位，服务到位，从源头上预防和减少群众信访案件的发生。二要在保证信访渠道畅通的前提下，对上访人反映问题已解决到位，但仍重复上访的，要启动调查、复查、复核“三级终结程序”。对信访人不依法表达诉求，进行缠访、闹访以及越级上访，扰乱信访工作秩序、社会管理秩序、危害公共安全、侵犯人身权利和财产权利等行为，依法由公安机关予以治安管理处罚，情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。司法机关对严重扰乱信访秩序的行为，绝不姑息，必须依法从严从快严厉打击，狠刹闹访、缠访、非正常上访等违法信访歪风邪气，坚守法律底线，树立法治权威。

（四）加强干部队伍建设，提高法治能力

“信访法治化，不仅要求信访制度法制化，更要求信访行为、信访理念法治化”。[3]中国进入新发展阶段，社会矛盾更加复杂多变，信访人才队伍面对新时期信访工作已经显得力不从心。重视信访专业人才的培养是实现信访法治化的重要环节，人才支撑是信访制度良好运行和不断发展的保证。[4]只有建设一只政治素质硬、敢担当、有作为、有能力、懂法律的专业信访干部队伍，才能保障信访在法治的轨道上发挥其最大优势。一是完善业务培训机制，加大对信访干部政策法规的培训力度，特别是随着社会的快速发展，新旧法律政策变化较大的情况下，信访干部能否正解读法律政策，直接关系到能否处理好信访矛盾纠纷的问题。进一步完善业务培训机制，提高他们处理群众诉求的能力，提高信访工作的规范化水平，确保基层信访问题得到及时妥善处理。二是定期开展研讨交流，信访工作人员要加强学习，提高业务水平，学习新政策，学习新理念，补充新知识，促进工作学习有效结合。同时不定期开展讨论交流，强化学习效果，努力提高政策理论业务水平。三是提高政治素质，信访干部要不断增强党性观念和公仆意识，坚持以人民为中心，增强做好新形势下信访工作的使命感和责任感。

（五）完善信访法律体系，推进信访法治化

不以规矩不成方圆，不以规则何以法治？依规则实现规范化治理是法治化的应有之意。[5]基层信访的法治化建设，虽然在实践操作上主要是在基层，但是也离不开顶层设计，离不开宏观层面的法律法规的支持。从全国各地在信访法治化建设的经验来看，信访程序公开机制、信访听证机制、信访第三方参与机制都取得了良好的效果，把这些成功的经验总结上升到法律层面的时机已经成熟，应进快出台《信访法》，为信访的法治化建设提供法治保障。同时在操作过程中严格区分涉法涉诉信访与一般的信访的区别，按照信访的不同类别做好程序终结工作，防止信访人缠访、复访乱象发生。

总之，贯彻全面依法治国新要求推进法治国家、法治政府、法治社会建设，弘扬“有权利则有救济，但救济并不是无终止的”[6]的法治理念，稳步推进信访的法治化建设，为新时代基层社会治理的现代化保驾护航。