绩效视角下企业购买社区居家养老服务探讨

[摘 要]社区居家养老服务是一项为满足老年人生活中的物質与精神需求所设立的服务工作体系，理论上具有突出的应用功能。但早期社区居家养老服务是由政府来完成相关工作的，政府是当时工作的主体。随着社会的不断发展，人们对养老需要层次与方式的多样化转变，使得单一的居家养老服务越来越不适应现代人的需求，在这种架构下的社区居家养老工作出现了巨大的供需矛盾与不平衡，且日益剧增。为了解决这一问题，政府机构提出了“购买社区居家养老服务”概念，即企业或社会组织可以用购买的方式来获得执行社区居家养老服务工作的权利，相当于经营权的转移，由原来单一的政府投资转变为现在由政府牵头监管，由企业或企业组织投资经营，达到多渠道、多方式层级的供需平衡，进而满足社会民众的需要，提高与改善养老机制的形式。而随着此概念的落实，人们发现这一概念运作中还存在很多问题需要得到改善，对此文章将从绩效视角下展开相关分析工作。

[关键词]绩效视角;政府;企业;购买社区居家养老服务

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.14.113

1 引言

我国人口年龄发展曲线显示，国家人口年龄偏大，说明人口老龄化现象存在，而这一现象的出现给予了社区居家养老服务庞大的市场发展空间，同时也带来了更大的压力与要求。但目前，我国社区居家养老服务体系并不完善，还存在多方面的问题，如逐渐丧失的传统家庭养老功能、养老模式的单一化等。面对不断增长的养老服务需求，不完善的社区居家养老服务已经难以承担，亟须得到改善。针对这一现象，现代政府从“资源整合”角度上进行了探索，提出了“购买社区居家养老服务”概念，此概念能够将家庭、社区、企业、政府等主体的资源、功能整合，为老年人提供必要的养老服务。由此可见，“购买社区居家养老服务”概念具有较高的应用价值，如何排除现实阻碍，落实这一概念是一项值得思考的问题，而本文研究意义就在于此。

2 购买社区居家养老服务概念解析

2.1 基本原理

最早政府购买社区居家养老服务中，政府的主导地位得不到充分的发挥，即政府在其中主要负责经费统计、下发服务质量标准设立、监督实施等，本身并不参与服务工作。这就在执行与实施过程中出现脱节现象，同时该理念还牵扯到其他一些机构，如养老院、供货商、监督机构等。这些机构是提供服务工作的直接执行者，他们借助社区平台为老年人提供服务，他们的服务质量未必满足政府提出的服务质量标准。具体操作上，政府可以借鉴以往社区居家养老服务中的社会福利预算，根据管辖范围内的老年人用户与质量标准统计服务所需经费，随后从预算中划出对应金额备用。完成这些后，政府可以委托或批准设立一个社区居家养老服务托管单位，公开购买渠道，并提出服务质量标准，优先与优质资源供应者合作，由托管机构支付费用给政府，完成购买社区居家养老服务环节，这样服务机构就可以得到政府提供的服务经费，由此开始服务工作。工作质量要满足政府提出的服务质量标准，如果服务机构的服务质量始终不达标，政府有权收回剩余经费与服务权利。此外，为了更好地筛选服务供应商的参与，在购买过程中要增加竞、投标环节，使此项工作更加公开、透明、公正、公平地进行，这样可以起到一定的质量保障与监督职能的作用。

2.2 分类机制

目前，我国购买社区居家养老服务的分类有两种，即直接性资金补贴和优惠补贴。其中，直接性资金补贴是针对服务机构设立的购买机制，最为常见;优惠补贴主要针对老年人本身，目前比较少见。下文将对两种分类的具体内容进行分析。

2.2.1 直接性资金补贴

直接性资金补贴的实施基础在于已得到政府投标并签订协议的服务机构，并已经参与到社区养老实施过程，即只有此类机构才能得到政府的资金经费。政府会直接将资金经费划拨给服务机构，由该机构依照指标、依据经费标准给老年人提供服务，且每个养老机构所得的经费都是依照标准设立的，其中就包括了机构本身利益。

2.2.2 优惠补贴

在购买社区居家养老服务基础上，由于某些区域的服务机构较少，资源有限，导致无法对该区域内的所有老年人提供标准服务，所以需要用其他方式弥补，这时就出现了优惠补贴。优惠补贴主要由政府或政府委托人将各类代币券、优惠券等交给老年人，由老年人自行分配使用，而这些代币券、优惠券涉及生活照料、医疗保健、家政服务和文化娱乐等方面，满足补充老年人基本的物质需要与精神需求。

2.3 保障措施

购买社区居家养老服务概念的落实，使养老服务人数、地区、覆盖面及社会声誉等加强影响与强化，服务工作效率从中也得到了提高。这里更值得强调的是保障服务质量的落实，针对这一点，现代企业在购买社区居家养老服务机制下，提出了绩效管理手段，即针对服务质量，设立了老年人用户满意度评估标准;针对效率，主要由政府的投入和产出比来判断，此举使养老服务工作变得更加多样化;同时还引进了第三方评估机构，这样就更加突出企业、政府、居家养老服务对象三者的直接关系，在降低相关冲突矛盾的同时，还促进了政府职能发展、企业的良性发展、老年人养老的全面保障。具体如图1所示。

3 企业购买社区居家养老服务中的绩效问题

企业购买社区居家养老服务概念的落实已经取得了良好成效，整体上表现出了较高的应用价值，但从绩效视角上看其依旧存在多种问题，如购买力不足、服务种类单一、绩效评估体系不完整、监督机能缺失。下文将对这四项问题的具体表现进行分析。

3.1 购买力不足

购买力不足代表区域内服务机构对养老服务的购买积极性不足，导致购买绩效发展受限，其原因有二，即资金规模不足和财政预算不足。

3.1.1 资金规模不足

虽然企业购买社区居家养老服务由政府统一划拨，但很多投入依旧依靠财政拨款，在运转过程中太依赖财政，同时也因为不同地区的经济发展水平存在差异，所以某些经济发展水平偏低的区域在政府财政收入有限的情况下，无力购买社区居家养老服务工作，由此产生资金规模不足的问题，间接降低了企业的购买力与投入，使收入本来就低的地区对居家养老的投入更加捉襟见肘。

3.1.2 财政预算不足

如果将企业购买社區居家养老服务视作一个项目的话，则该项目开展之前必须要进行财政预算，确保项目中财政运作合理，避免资金浪费与资金不足的问题。而实际上，并不是所有地区的政府机构都重视购买社区居家养老服务工作，某些地区政府缺乏相关意识，导致服务工作预算不足，间接影响了购买力。

3.2 服务种类单一

服务种类单一问题的成因在于对老年人需求的错误理解，即大部分养老机构都认为老年人的需求是一成不变的，只要满足当前需求，并一直持续下去就可以实现高质量的养老服务。但事实上，老年人的需求也是动态性的，虽然动态性频次要低于年轻人，但不能认为这就是静止不变的，因此在错误理解下，很多政府或养老机构所提供的服务种类、标准都已经不能完全满足老年人要求，这直接影响了企业购买的社区居家养老服务绩效。例如，某养老机构在养老服务工作中，一直都是给老年人提供餐食、聊天、医疗、书籍阅读等服务，但某些老年人对此已经感到“腻烦”，随之产生了其他需求，而该机构对此并不了解，依旧采用“老一套”进行服务，导致很多老年人都脱离了养老服务范畴，间接影响了企业购买的社区居家养老服务绩效。

3.3 绩效评估体系不完整

在企业购买社区居家养老服务工作中，虽然政府对参与工作的组织机构提出了质量标准，但因为相关工作是长期开展的，所以在一段时间后难免会出现质量下滑的现象，而造成这一问题的原因就包括了绩效评估体系不完整。即在基本理念上，一旦服务机构购买了社区居家养老服务权后，则机构就成为主控质量的一方。但机构在长期工作中会发现，自己提供的服务工作质量无论如何变化，都不会给自身带来影响，即质量变高没有奖励、质量变低也没有处罚。这一现象说明政府的绩效评估体系中缺乏了激励、惩罚机能，是不完整的绩效评估体系，降低了养老服务质量，影响了绩效发展。

3.4 监督机能缺失

从以上分析中可知，服务机构在一段时间后可能会出现服务质量下滑的现象，这一现象除了是因为绩效评估体系不完整以外，还涉及监督机能缺失。即具体表现在：其一，缺乏专业的行业协会进行监督督查，目前对于养老服务这方面的专业协会还没有官方的指定文件与要求，服务机构的执行标准不规范;其二，风险分摊上没有明确的分工，往往是等到事情出现了才制裁服务单位，没有提前预警机制。

4 企业购买社区居家养老服务的绩效改善措施

4.1 购买力改善措施

首先，企业在社区居家养老服务购买力角度上，要大力整合辖区内的经济资源，同时提出合理支出、利益分配合同，借助其他可以利用的资源来弥补财政上的空缺;其次，对养老服务机构进行等级评定，按照等级划拨相匹配的资金额度，不仅能提升养老机构的购买力，还能加强对养老机构的声誉传播;再次，要加大社区居家养老服务的政策落实，在扶持上给予绿色通道，给予服务工作更强力的支撑;最后，建立专项资金账号，将养老服务纳入财政预算当中，确保养老服务工作开展稳定。

4.2 深挖老年人需求，促进服务种类多样化

单一的服务种类称不上高质量服务，因此在长期视角下，现代企业购买社区居家养老服务工作必须让服务种类变得多样化，且这个过程要针对老年人需求进行，不能盲目开展。首先，养老机构工作人员应该与老年人进行更多的沟通，用言语来引导老年人说出内心真实需求，由此可确立服务种类多样化的发展方向。其次，根据老年人当前需求，通过各种手段来提供服务，实现服务种类多样化目的。此外，考虑到某些需求会导致服务经费增加的问题，养老机构在了解到需求后，需要进行整合，由政府来定夺具体服务方案。

4.3 完善绩效评估体系

针对绩效评估体系不完整现象，在企业购买社区居家养老服务改善中，首先要设立绩效激励机制，即所有对养老服务质量有帮助的行为，都应当被记录在绩效范围内，随后根据绩效来设置激励条件，如奖金等，这可以激发工作人员的工作积极性。其次必须设置惩罚机能，即设立一个最基本的质量标准，如果某工作人员在工作中未能达到标准，则要进行经济上的处罚，如果多次未改，则可以采取更严厉的手段。

4.4 监督机能设立

为了保障绩效评估中惩罚机能的实际作用，必须设立监督管理部门执行监督工作。监督部门工作内容主要包括以下三点：首先，应当要求每个养老机构对所有工作人员的工作表现进行统计，并定期上交给政府机构检查，如果发现问题则要求机构进行整改;其次，有必要随机对老年人用户进行采访，由此校验服务工作表现的真实性，发现弄虚作假的现象，必须严惩不贷;最后，对养老服务机构进行专业的认证考核，如不达标，给予警告、整改、吊销执照等处罚。

5 结语

综上所述，企业购买社区居家养老服务概念对于我国老年人晚年生活质量有所保障，因此必须得到重视。但此概念在运行中还存在绩效方面的问题，需要进一步改进。对此本文对相关问题进行了分析，并提出了改善措施，通过各项措施的应用能起到消除绩效问题、保障养老服务质量的作用。

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[基金项目]河南省政府决策项目“积极老龄化理念下河南省政府购买居家养老服务研究”（项目编号：2018B456）。

[作者简介]葛洪雨（1981—），男，河南范县人，郑州工业应用技术学院管理学院副教授，研究方向：企业管理方向、人力资源管理。