浅谈新形势下如何开展财政资金绩效审计

于淇

重视财政资金绩效是我国经济高质量发展的必然要求，开展财政资金绩效审计是新形势下发挥国家审计监督职能的必然选择。这就要求审计机关开展财政资金审计时除了对其真实性、合法性进行监督外，还要注重监督各级政府及部门是否尽职尽责，财政资金使用后是否达到了预期的经济效益和社会效益，是否改善了民生，促进了社会的发展，分析存在的问题，提出合理建议，从而有助于提高财政资金配置效率，促进政府决策科学化，推动国家治理体系和治理能力现代化。笔者结合多年工作经验，分析目前财政资金绩效审计还存在的问题，并结合存在的问题谈谈新形势下如何开展财政资金绩效审计。

一、前言

习近平总书记在中央审计委员会第一次会议中强调，要拓展审计监督广度和深度，消除监督盲区，加大对党中央重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计力度，加大对经济社会运行中各类风险隐患揭示力度，加大对重点民生资金和项目审计力度。财政资金承担着促进经济发展和发挥政府服务职能的作用，注重财政资金绩效是我国经济向高质量发展的必然要求，而审计监督作为党和国家监督体系的重要组成部分，应该聚焦促进提升发展效益和发展质量的绩效审计。

二、财政资金绩效审计的概念及内容

狭义的财政资金绩效审计概念是对财政資金的经济性、效率性、效果性进行的审计监督和评价。结合我国国情，我们可以将财政资金绩效审计界定为，围绕党委、政府的中心工作，运用绩效审计思维，对财政收入的质量、财政资金的使用效益、财政资源的配置效率、政策执行的效果等进行的审计评价和审计监督。

财政资金绩效审计的内容。一是财政资金的管理。主要审查财政资金预算的真实性、合法性及预算执行情况，审查财政资金风险控制点的建立及运行状况，审查财政资金制度的健全有效情况。审查财政部门在资金划拨、分配过程中是否执行财政和预算相关法律法规及政策，各项监督措施是否及时到位，有无监督缺乏、支出失控等情况，财政资金有无脱离财政预算监管。二是财政资金的收入。除了对财政收入真实性、合法性进行审查外，还应进一步审查财政收入结构是否合理，财源配置是否均衡，税收收入和各种收费的比重是否正常，财政收入增长与国民经济增长是否协调，财政收入增长与支出增长是否同步。三是财政资金的支出。重点审查财政支出的真实性、合规性、经济性、效率性和效果性。财政资金的分配是财政支出的源头，需要审查资金的分配是否按市场经济和公共财政的要求安排资金，是否存在人为因素导致分配不均或财政资金损失浪费等行为;审查各类专项资金的预算安排是否符合重要性原则，资金的使用、管理是否存在截留、挪用和浪费现象;对于投资建设项目的绩效审计要提前介入，尽早发现问题，科学分析原因，提出改进意见，以保障合理投资，规范管理。建设项目的绩效审计，是对项目决策、设计、概算、预算编制等全过程进行的审计，审计时要审查项目立项是否科学、程序是否规范、操作是否透明，从而减少决策失误造成的资金损失浪费现象。四是财政预算管理各个环节。预算编制环节，关注对于新出台的重大政策、项目是否开展了事前绩效评估，并将评估结果作为申请预算的条件。在预算执行环节，关注是否对预算执行和绩效目标都进行了监控。决算环节，结合财政资金使用和单位工作任务完成情况，审查评价结果是否真实，预算绩效目标设定是否合理。

三、财政资金绩效审计还存在的问题

近年来，审计机关对财政资金绩效审计的关注有所提高，开展财政资金绩效审计的项目数量有所增加，在一定程度上取得的一些成绩，但是从总体上来看仍然存在一些问题。

一是审计范围有限。现在审计机关的财政资金绩效审计，大多都是对某个单项财政资金进行审计，对财政资金的审计覆盖面及资金的全方位审计监督都较为欠缺，且已开展的财政资金绩效审计大多都是对资金使用后的审计监督与评价，对于资金使用过程中是否及时跟踪监督，事前事中绩效情况的监督较少能涉及到，无法对财政资金整体使用效益作出全面反映。

二是审计方法单一。大多数审计机开展财政资金绩效审计时，使用的审计方法还是传统的审阅财务资料，按照资金流向进行审计监督，只有少部分审计机关采用大数据审计技术和方法。传统的审计方法只能反映出财政资金下达不及时、资金长期闲置等问题，不能全面、宏观反映出财政资金的经济性、效益性和效率性。

三是评价标准尚不完善。目前对财政资金的绩效评价指标，大都是关于资金的投入、管理等方面的评价指标，却忽视了资金产生的生态效益和社会效益，所以单靠对财务指标进行评价，很难真实全面地反映出财政资金的使用效益。

四是审计结果运用效果不佳。财政资金审计报告未得到充分利用，这与绩效审计大多是事后审计有一定的关系，从而导致有些项目效益并不高，但是财政仍在安排财政资金的情况存在，并且未形成有效的问责机制，整改流于形式。另外绩效审计报告对存在的问题，原因分析不透彻，提出的审计建议可操作性不强，也是导致绩效审计结果运用不佳的原因。

五是审计人员在绩效审计方面的业务素质还有待提高。当前有部分审计人员在思想上仍片面的认为，财政资金绩效审计就是单纯的对财政资金的管理和使用效果进行审计，从而忽视了对财政资金使用后所产生的社会效益、生态效益及可持续发展进行评价。导致产生这方面问题的原因就是，审计人员的综合素质尚存在欠缺，掌握的知识面还无法满足开展绩效审计的要求。

四、开展财政资金绩效审计的途径和方法

（一）实施全覆盖、全方位、全过程的财政资金绩效审计。审计机关应该扩大审计范围，拓宽审计领域，对各类型的资金及项目周期，进行全覆盖、全方位、全过程的绩效审计。一是实施全覆盖的财政资金绩效审计。国家审计机关应贯彻落实审计全覆盖的要求，将一般公共预算和其他政府预算的财政资金全部纳入审计范围，并且转变过去仅仅以财政资金为主线的绩效审计，向政策、项目、管理等多方面的综合性绩效情况进行延伸审计;二是实施全方位的财政绩效审计，应提高站位，树立大局观念，关注政府预算、政策及项目的整体绩效。查看财政资金的分配是否结合部门单位和经济发展的实际，是否符合党和国家的政策导向，合理高效地进行了分配，资金的投入是否使项目得到高效运转，取得了最大的经济效益和社会效益;三是实施全方位的财政资金绩效审计。将绩效审计贯穿于项目和政策实施的事前、事中和事后，关注事前绩效评估机制，绩效运行监控，绩效评价结果运用。

（二）综合运用多种审计方法和手段。开展财政资金绩效审计，不能局限于单纯的使用传统的审计方法，仅靠审阅财务资料，应该综合运用多种审计方法和手段，可科学利用大数据审计方法，提高审计效率和质量。一是建立财政数据库，定期统一采集数据。定期向财政部门采集财务数据及部门预算执行单位相关业务数据等，及时更新数据及进行数据标准化处理;二是通过对财务数据进行分析，扩大财政资金绩效审计的广度。从资金分配、支付进行全过程监督，筛选出长期未分配、使用的资金数据;三是结合外部数据，加强财政资金绩效审计的深度。可利用数据关联的方法，充分利用收集到的外部数据，如税务、发改、环保、统计等方面数据，分析未完成项目及项目不达标等问题。

（三）建立、健全和完善绩效审计评价指标体系。被审计单位财政资金使用效益、效果和效率如何，必须要依靠可量化的、操作性强的绩效审计评价指标和标准来衡量。可以从以下三个方面完善财政资金绩效评价指标和方法，一是财政资金对应的政策执行的评价指标，主要是从资金的设立进行评价，包括资金的立项依据、效益目标的设定等，例如立项依据是否充分、效益目标是否可行、科學等;二是财政资金使用的评价指标，主要从财政资金的分配下达、管理使用等方面进行评价，例如资金拨付下达是否及时、资金的管理使用是否合规、经济等;三是项目发挥绩效的评价指标，主要从项目的效果性、效益性、规范性进行评价，例如项目产生的经济效益、社会效益、生态效益、可持续发展性等。

（四）强化绩效审计成果运用，提升绩效审计价值。一是审计机关应当加大对审计成果的开发，从经济社会发展的全局出发，通过开展财政资金绩效审计，查找出体制机制存在的问题，分析深层次原因，提出合理有效的审计建议，挖掘出财政资金绩效审计的深层次价值;二是实施绩效审计结果公开制度，自觉接受公众的监督;深化查出问题的整改工作，持续跟踪问题整改情况，真正做到“治已病”、“防未病”;三是将审计监督结果运用到全面实施预算绩效管理中，将审计结果和整改情况作为预算安排、政策调整的重要依据，优先保障绩效效果好的项目和政策，提升绩效管理水平和质量;四是建立问责机制，对不重视绩效工作，造成财政资金闲置浪费及损失的，按规定启动问责机制。

（五）提升财政资金绩效审计人员的业务能力。绩效审计对审计人员的业务能力和素质提出了更高的要求，培养具有综合分析能力的复合型人才，打造一支素质高、专业化队伍势在必行。目前各审计机关财务专业审计人员占大多数，管理学、环保学、统计学等专业人才缺乏。除了增加相关专业审计人员以外，还可以强化对现有审计人员的培训学习，通过以干代训、学习统计学、管理学、大数据分析技术等专业的学习，培养具有多种专业知识结构的复合型人才。也可以借助外部专家力量，完善资源整合，形成监督和服务力量的合作，使审计效率事半功倍。另外改变审计人员思维固化，停留在传统审计思维层面的现状，培养审计人员在财政资金绩效审计过程中，从绩效的角度思考问题、发现问题、解决问题，打造拥有创新审计思维、高素质、专业强的审计队伍，为深化财政资金绩效审计提供人才保障。

（作者单位：山东省胶州市审计局）