我国船舶碳排放监管现状及监管体系构建研究

李雯 孙晓伟 李海波

摘 要：本文在分析我国船舶碳排放监管现状的基础上，研究提出系统构建适用于国内船舶运输的全国船舶碳排放监管体系的框架和关键内容，包括覆盖船舶全生命周期的碳排放监管制度体系、技术支撑体系和组织保障体系。

关键词：船舶碳排放;监管体系

中图分类号：[U6-9]          文献标识码：A            文章编号：1006—7973（2021）03-0122-04

我国作为世界上温室气体排放第一大国承受着巨大的国际减排压力。2020年12月12日，国家主席习近平在气候雄心峰会上发表重要讲话，郑重承诺“到2030年，中国单位国内生产总值二氧化碳排放将比2005年下降65%以上，非化石能源占一次能源消费比重将达到25%左右”。全球即将步入碳中和时代，各国都要为应对气候变化做出自己应有的贡献，我国彰显大国担当，承担了艰巨的减排任务，为完成减排承诺，各行各业均需全力推进减排工作。

航运业承担着全球80%贸易的运输任务，航运碳减排已成为全球航运业发展的必然趋势。欧盟推进的船舶二氧化碳排放监测、报告、核查（MRV）法案及IMO推行的船舶燃油消耗數据收集系统（DCS）均已进入实质性实施阶段。我国90%以上的外贸货物需通过海上运输完成，航运业碳减排的进程，不仅关乎国际公约的履约责任，且直接影响全国CO2减排目标的实现。相比国际航运碳排放已有国际公约、法案的约束，国内船舶运输（包括沿海船舶运输和内河船舶运输）碳排放监管相对空缺，现有的监管手段尚未形成体系。

1我国船舶碳排放监管现状

1.1国际航运碳排放监管履约情况

为协助船东和公司同时满足欧盟法规和IMO的相关要求，提高我国国际航运碳排放监管的履约能力，中国船级社（CCS）开展了我国水上运输碳排放核查关键技术研究与示范等课题研究，发布了《船舶二氧化碳排放监测、报告和验证实施指南》。该指南为建议性指导性文件，可指导船东或公司按欧盟MRV法规以及MARPOL公约附则VI修正案要求编制和实施船舶CO2排放监测和燃油消耗数据采集计划，统计年度CO2排放报告和燃油消耗报告，并为计划审批和报告验证提供指导。中国船级社作为船旗国授权组织，为适用MARPOL附则VI修正案的船舶提供《船舶燃油消耗数据收集计划》审批和《船舶燃油消耗报告》验证服务。CCS于2017年3月15日正式发布实施了《水运企业船舶碳排放核查技术规范》，该规范适用于CCS对水运企业船舶的碳排放进行的外部核查。CCS还研发了船舶CO2排放监测、评估和报告通用管理系统，便于船方采集单船航次数据，评估数据质量，统计和报送航次和年度报告，便于船公司对船队航次数据的采集、管理，提高报送数据质量和管理效率。为保证监测和报告的数据真实、合理，减少和避免不实陈述的发生，CCS对现有船舶能效管理系统进行整体升级，增加了MRV监控、报告和核查功能。

欧盟MRV法规及IMO船舶燃油消耗数据收集和报告规定正式生效以来，我国航运公司履约的重要记事如下：

2017年7月18日，“中远葡萄牙”轮获得了中国船级社上海分社签发的MRV监测计划符合证明，这是中国船级社签发的首张MRV监测计划符合证明。

2017年10月，浙江省海运集团公司的“浙海1”“浙海2”两艘船舶获得了中国船级社颁发的同时符合欧盟航运二氧化碳监测报告和验证法规（EU-MRV）和国际海事组织船舶能效管理计划第二部分（IMO SEEMPⅡ）的《监测计划》符合性确认书，这是中国船级社颁发的首张同时符合EU-MRV法规和IMO SEEMPⅡ的MRV证书。

2019年1月11日，中远海运集装箱运输有限公司“中远海运人马座”轮获得了中国船级社颁发的排放报告符合证明，这是中国船级社颁发的首张满足欧盟MRV法规的排放报告符合证明。

1.2国内航运碳排放监管情况

船舶碳排放清单方面。发展改革委发布的24个行业企业温室气体排放核算方法与报告指南中未包括航运企业。CO2在我国并未认定为大气污染物，环保部发布的《非道路移动源大气污染物排放清单编制技术指南（试行）》也不适用于船舶碳排放清单编制。交通运输部组织开展了以省级交通运输主管部门为报告主体的水路运输温室气体排放清单编制指南研究，但目前尚未发布实施。

船舶碳排放限额方面。我国发布了行业标准《营运船舶CO2排放限值及验证方法》（JT/T 827-2012），从船舶设计角度对营运船舶的CO2排放，提出了规定及验证程序，建立了拟投入营运船舶的市场准入机制，对提高营运船舶整体能效水平，促进水运行业节能减排具有重要意义，但该标准为推荐性标准，目前仅内河标准船型强制执行。

船舶碳排放等级评定方面。交通运输部已组织开展了营运船舶能效和二氧化碳排放强度等级及评定方法研究，课题已完成验收，相关标准尚未公开发布。

船舶碳排放监测、报告、核查方面。目前行业尚未有对内河船舶、沿海船舶碳排放的监测、报告、核查要求，但在船舶能耗统计监测方面具有一定工作基础。2018年11月，中国海事局印发了《船舶能耗数据收集管理办法》，要求进出我国港口的400总吨及以上或者主推进动力装置750千瓦及以上的船舶填报能耗数据。船舶应当通过海事信息平台报告相关数据，海船按航次填报船舶能耗数据，内河船按年度填报能耗数据。另统计局系统要求航运企业依据《运输邮电业统计报表制度》和《能源统计报表制度》填报能耗数据。水运行业的主管部门交通运输部制定《交通运输能耗监测统计报表制度》，要求重点监测水路货运企业按月度上报内河货运船舶、海洋货运船舶运输及能耗调查表。

1.3我国船舶碳排放监管存在的主要问题

监管法律法规不健全。目前，我国船舶碳排放监管的法律法规尚不健全。二氧化碳未列入法定大气污染物，且无碳减排的专门法律。碳排放控制的相关立法多以提高能源使用效率、发展清洁能源、推进碳排放权交易等方式间接达到控制碳排放总量的目的。然而，《节约能源法》《可再生能源法》等相关法律关于降低二氧化碳排放的内容较为宽泛，且略显陈旧。

监管工作系统性不强。我国已在船舶碳排放清单，船舶碳排放限额，船舶碳排放等级评定，船舶碳排放监测、报告、核查等方面具有一定工作和研究基础，但尚未形成完善的船舶碳排放监管体系。监管时间范围上未覆盖船舶入市、营运管理到退市的全生命周期，監管内容范围上未全面覆盖碳排放监测、报告、核查，监管手段也较为单一，监管工作总体上看系统性不强。

对在用船舶排放缺乏有效监管。我国对船舶碳排放及大气污染控制仅局限于新建造船舶，并未针对在用船舶提出降碳及大气污染控制的限额要求。目前船舶检验主要为安全检验，除远洋船舶需要满足国际公约的排放要求外，内河及沿海船舶尚未开展碳排放及大气污染物排放检验。

监管分工协作不明确。我国的政府监管通常是根据管理对象进行划分的。针对某一特定行业，一个监管部门往往集中了所有权力，对管理对象实现全面的管理。这就存在管理部门之间管辖权的重叠，形成一些管理空白。船舶碳排放既与装备制造水平相关，又与船舶运输管理相关。因而，船舶碳排放监管势必涉及到工信、交通、海事、船检等部门。目前，各部门在船舶碳排放监管方面的分工尚不明确，也未建立起协作管理机制。

标准规范不健全。为加强绿色交通标准化工作的统筹规划，交通运输部发布了《绿色交通标准体系》。其中，规划了船舶大气污染物排放清单编制技术指南、船舶二氧化碳排放核算方法技术规范、交通运输行业温室气体排放清单编制技术要求等船舶碳排放清单编制，船舶CO2排放监测、报告、核查等相关的标准规范。但目前尚未发布实施，行业自我管理及监管仍缺乏标准规范依据。

监管技术手段缺乏。对于监管工作，要将技术手段与行政监管并重，好的技术手段需要依托行政监管落地，行政制度也需要技术手段支撑。在如今信息技术高速发展的时代，通过互联网技术实现监管的信息化是更经济、高效的方式。

2我国船舶碳排放监管体系构建研究

船舶碳排放的特征不同于工业、生活排放源等，需创新监管理念、监管制度和监管方式，建立健全贯穿船舶全生命周期，衔接事前、事中、事后全监管环节的新型监管机制，不断提升船舶碳排放监管能力和水平。本研究提出按照“组织保障体系+监管制度体系+技术支撑体系”的思路构建我国船舶碳排放监管体系。监管体系以健全的组织保障体系为基础，落实监管责任，核心是覆盖船舶全生命周期、系统的船舶碳排放监管制度体系，技术支撑体系是支撑船舶碳排放监管制度落实的技术保障。

2.1组织保障体系

梳理国家、省级层面船舶碳排放监管的职权划分，研究建立以事权主管部门为监管主体，航运企业为落实主体，相关咨询机构提供技术支撑的组织保障。依据《大气污染防治法》、《节约能源法》等国家法律法规及行业管理规定对船舶能耗及排放工作事权的规定，交通运输主管部门负责对营运船舶能耗及碳排放的监督管理，国家海事管理机构具体负责监督管理全国船舶能耗及碳排放数据汇总和信息管理工作，各级海事管理机构负责本辖区船舶能耗及碳排放数据收集、报告管理和现场监督检查工作。航运企业是船舶碳排放管理，采取碳减排措施的具体落实主体。船舶碳排放监管体系的运行也离不开相关技术支撑单位的专业服务，如航运公司碳排放监测计划和排放报告的核查、船舶CO2排放等级评定、船舶CO2排放在线监测系统建设等。

2.2监管制度体系

从船舶全生命周期考虑，研究提出船舶碳排放监管制度清单，见表1所示。

在船舶建造阶段，基于EEDI及我国行业标准《营运船舶CO2排放限值及验证方法》（JT/T 827-2012），提出船舶CO2排放准入制度。对船舶在进入正式运营阶段前所必备的条件和需要达到的要求进行规范，从而实现船舶源头进行CO2排放监管。主要对象为新建船舶、从国际市场购置的二手船舶、以光船租赁条件租赁的外国籍船舶、国内市场其他用途转为营运的船舶等。

在船舶营运阶段，建立船舶CO2排放监测、报告、核查机制，提出监测计划要求、规定合规的监测方式、提出报告指南及程序要求、明确核查机构及方式。通过掌握船舶碳排放基础数据，促进航运碳减排措施有的放矢，为可能采取的市场减排措施奠定数据基础;考虑船舶碳排放MRV工作基础情况，适时推进航运业纳入全国碳排放交易市场。研究制定航运业纳入碳排放交易体系的管理制度，明确航运企业温室气体排放核算方法与报告要点、碳排放总量分配方案、碳定价机制、交易方案、航运企业碳排放交易监督管理措施等;提出营运船舶CO2排放等级评定制度，规定等级评定机构、等级评定依据、评定结果应用等。交通运输部已组织开展了营运船舶能效和二氧化碳排放强度等级及评定方法研究，课题已完成验收，虽相关标准暂未公开发布，但已具备开展国内营运船舶CO2排放等级评定工作的技术条件;建设船舶CO2排放监测平台建设，一方面对上报的船舶能效及碳排放数据进行信息化管理，形成船舶碳排放清单数据库。另一方面，以重点区域、重点航段为主开展船舶CO2排放在线监测，监测数据可与排放达标情况检查工作相结合，加强船舶营运期的监管;船舶大气污染物排放控制区制度落实情况监管，提出船舶CO2排放达标情况检查制度，明确检查机关、检查依据、相关要求及检查方式。

在船舶退市阶段，基于我国行业标准《营运船舶CO2排放限值及验证方法》（JT/T 827-2012）及机动车排放市场推出机制经验，提出船舶CO2排放退出制度，明确管理机构、退市标准及程序等。

2.3技术支撑体系

为支撑船舶碳排放监管制度的落实，提出建议研究制定的标准规范及需突破的关键技术清单，见表2所示。

3建议

建立稳健的船舶碳排放监管体系，可准确掌握船舶活动CO2排放数据，把好市场准入、运营管理、市场退出关，且可为实施排放标准、采取有针对性的减排技术措施及市场措施等提供坚实的基础。航运碳排放监管的国际形势已是步步紧逼，为兑现减排承诺，各行业减排压力大增，为加强对航运碳减排工作的监管，增强减排措施的针对性、有效性，需加快建立我国船舶碳排放监管体系。

参考文献：

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