优化第一书记制度 助力乡村振兴战略

杨守云

2021年中央一号文件指出，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，设立衔接过渡期，保持现有主要帮扶政策总体稳定，持续巩固拓展脱贫攻坚成果，健全防止返貧动态监测和帮扶机制，持续推进脱贫地区乡村振兴。驻村第一书记制度作为帮扶机制的一部分，既是脱贫攻坚背景下国家力量下沉到农村基层的重要制度性安排，也是促进农村基层治理体系治理能力现代化、实施乡村振兴战略的长效机制。充分了解第一书记帮扶的作用和实践困境，并在制度上进行优化调整，对于巩固拓展脱贫攻坚成果、推进乡村振兴战略实施具有重要的意义。

第一书记驻村帮扶的作用及实践困境

农村基层是乡村振兴的第一线，国家、省、市、县和乡镇等不同层级政府的任务最终会落实到第一书记身上，后者在承接国家资源与落实上级任务的基础上，会对农村基层产生重要影响。一是作为从县级以上各机关选派的优秀党员干部，第一书记通过开展集体学习、严格落实“四议两公开”工作法、发展吸纳年轻党员来解决村党组织软弱涣散、党员老龄化等问题，推动了基层党组织建设。二是作为外来的嵌入型政治力量，第一书记通过有效的社会动员可以打破基层原有治理结构的束缚，在村务决策方面加强村民参与的协商力度，提升村民组织程度，有利于促成村“两委”主导、村民参与的民主合作型村庄治理格局。三是作为帮扶资源的协调者，第一书记带领驻村工作队，依托国家政策、派出单位的社会资本、个人资源去协调帮扶资金和项目，整合村庄自有的优势资源，加强基础设施建设，发展壮大村级集体经济，实现贫困治理和产业发展绩效最大化。

目前，要将第一书记制度和经验推广到乡村振兴过程中，仍然存在着第一书记的实践困境急需破解。

一是第一书记面临着角色定位的冲突。上级文件规定第一书记承担建强基层组织、推动精准扶贫、为民办事服务、提升治理水平四项主要职责;规定第一书记带领的驻村工作队承担开展精准扶贫、发展壮大村集体经济、指导制定村规民约等十项主要职责。在具体实践中，第一书记的工作涉及了农村事务的方方面面，导致角色定位与村“两委”职责存在着重合的地方。另外，第一书记对村庄的帮扶成效很大程度上取决于其派出单位，派出单位行政级别高的第一书记能带来大量的帮扶资源，而级别较低的派出单位则因为所能利用的帮扶资源有限，在一定程度上限制了第一书记开展工作的积极性。

二是第一书记面临着本土利益和文化的排斥。一方面，第一书记作为乡村社会以外的嵌入力量，必然会对以村干部为主的本土乡村精英的利益造成一定的冲击。比如，在集体利益与村民个人利益面前，第一书记基于公平、公正的立场，可能对村干部优亲厚友、植入私人利益等行为进行干预，导致二者之间关系不融洽。另一方面，第一书记还面临着熟人社会中的“不得罪人”现象。比如，在面对精准扶贫过程中个别村民争当贫困户和低保户、人居环境整治过程中拆除废旧房屋、调解上访村民纠纷等问题的时候，个别村干部害怕得罪人，策略性地将各种难题推给第一书记，导致双方在村务治理上合作不足，加剧治理乱象。

三是第一书记还面临着乡村治理环境的制约。当前，受市场化和城镇化影响，农村人口流动加快，部分村屯呈现出了空心化和老龄化的趋势，基层组织干部年龄偏大、文化素质偏低、治理能力偏弱、参与公共治理的意愿不强，无法为第一书记提供有力的支持。虽然第一书记可以在短期内提升村庄的治理水平，但从长远来看，老龄化和空心化的发展困局会进一步强化村干部和村民对外部资源的依赖，当第一书记撤出时，村庄的内生发展能力可能会下降。

对优化第一书记制度助力乡村振兴战略的思考

一是合理设置权责边界，优化第一书记与帮扶村的匹配度。解决第一书记角色定位冲突的关键是如何以制度化的形式规范第一书记所拥有的权力和责任，使其拥有一定的治理权威和资源监督分配权力，并承担相应的责任，做到权责对等。在国家出台第一书记相关政策之后，各级地方政府要根据地方实际情况及时制定配套政策并细化相关帮扶制度，明确第一书记在乡村振兴过程中的权力范围和工作职责，实现权力下沉。同时，要明确乡村振兴过程中的责任主体、责任事项和责任认定方式，完善相关追责和监督考核体系。另外，还要完善帮扶单位、第一书记和帮扶村庄之间的匹配机制。除项目资金外，产业技术、市场拓展、职业技能培训、党组织后备力量培养、综合治理等因素也对乡村的发展有着重要的影响。第一书记派出单位虽然因为级别不同会影响到相关资源的分配，但是在自身业务方面却有特有的资源优势。因此，在选派第一书记的时候，要做到派出单位资源优势、第一书记能力水平同村庄的短板和需求相结合，实现精准选派。

二是协调好第一书记与村干部之间的合作关系，实现二者的优势互补和共同治理。打破乡村本土利益和文化排斥的关键在于探索建立第一书记同村干部之间的信任和合作机制。第一书记在农村开展工作需要村干部的支持和配合，村干部也存在着自身政治和资金资源有限的短板，需要第一书记协调相关资源给予扶持。因此，在选派之前要加强对第一书记的岗前培训，使其了解村情和民情及村内相关利益关系，做好准备工作。到岗后，坚持深入群众，做好基本的调研工作，坚持“指导不领导、参与不干预、支持不包办”的原则，与村干部密切合作，尽力达成共识。同时，上级党委和政府也要加强对村干部的教育培训力度，普及第一书记驻村帮扶政策。只有村干部了解自己的行政角色和第一书记的帮扶影响，同第一书记建立信任关系并实现优势互补，才能促进乡村的有效治理。此外，考虑到政策影响的滞后性，第一书记入村之后会有一个磨合期，可以考虑适当延长驻村时间，并制定相关激励措施，促进第一书记与村干部之间的有效互动。

三是完善乡村治理结构，为第一书记发挥作用提供保障。地方党委和政府要以村“两委”换届选举为契机，强化村干部队伍建设，出台相关政策和制度鼓励、引导乡镇机关干部、返乡创业人才和大学生村务岗工作人员到村任职，选优配强村班子，着力提升村干部综合素质，积极鼓励和吸引广大村民参与村务治理，完善对村级组织的监督和制约机制。在此基础上，第一书记主导制定村规民约，激发村民对本土文化的认同感和自信，重塑村庄凝聚力，提升内生发展动力，为第一书记发挥人力资本优势奠定基础。

责任编辑/赵    鹏