以内部审计高质量发展 助推“十四五”规划和2035年远景目标实现

2021年全国两会审议并批准了政府工作报告，审查和批准了国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要（以下简称“十四五”规划纲要），明确了2021年我国经济社会发展的目标任务和重点工作，为我国未来5年及15年國民经济和社会发展擘画了宏伟蓝图。为了更好地学习宣传贯彻全国两会精神，做好2021年内部审计和内审协会工作，为“十四五”开好局、起好步，并着眼“十四五”规划纲要，推动内部审计的长远发展，中国内部审计协会策划了“内审人谈两会”专题宣传活动，邀请了十余位财经审计领域的两会代表委员以及内部审计领域的专家、学者和实务工作者，结合参加两会或学习两会精神的体会，为推动内部审计与时俱进、创新发展发表观点、建言献策，现将主要观点综述如下。

一、坚持党的领导，建立健全内部审计制度体系

“十四五”规划纲要要求，贯彻党把方向、谋大局、定政策、促改革的要求;把党的领导贯穿到规划实施的各领域和全过程，确保党中央重大决策部署贯彻落实。同时在完善党和国家监督体系方面，要求以党内监督为主导、推动各类监督贯通协调，形成常态长效的监督合力，使监督体系更好融入国家治理体系。审计监督是党和国家监督体系的重要组成部分，而内部审计则是审计监督的一支重要力量，要与其他监督力量形成合力，肩负起推进全面实现“十四五”时期经济社会发展目标任务的神圣职责和使命。

（一）完善党对内部审计的领导体制

中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，“十四五”时期经济社会发展必须遵循的首要原则就是坚持党的全面领导。不言而喻，内部审计也必须加强党的领导，建立健全党领导内部审计的体制机制。

全国政协委员，北京国家会计学院院长、党委副书记，中国内部审计协会副会长秦荣生认为，国有企业的党组织应设立审计委员会，加强党组织对内部审计的全面领导。内部审计在党组织的坚强领导下，从组织形式、职能定位、决策程序等方面优化内部审计效能，为国有企业的稳定、健康、可持续发展提供有力支撑，保障国有企业的事业兴旺发达和长治久安。在党组织下设立审计委员会，在董事会下设审计委员会，两个审计委员会统筹协调领导内部审计工作。目前，一些国有企业已探索建立了党领导内部审计工作的新机制。中国海洋石油集团有限公司总审计师兼集团审计部总经理蒋鹏俊介绍称，中国海油已建立了党组审计委员会，6家核心二级单位成立了党委审计委员会。“十四五”期间还需不断加强党对审计监督工作的领导，促进集团统一管控的审计管理体制更加成熟。中国建筑集团有限公司审计部总经理李丽娜介绍称，中建集团对审计管理体制进行了改革，组建成立了集团党组领导下由集团董事长担任组长，总经理和总会计师担任副组长的审计工作领导小组，有力加强了党对审计工作的领导。当前各子企业也在积极贯彻、强化各级党组织对审计工作的领导，强化统筹协调和督促落实，推动审计工作在促进企业改革创新发展事业中发挥更大作用。

（二）构建协同高效的监督体系

“十四五”规划纲要提出要健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系。习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上也强调要努力构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，提出要调动内部审计和社会审计的力量，增强审计监督合力。这就要求内部审计必须自觉融入党和国家的监督体系之中，发挥好内部审计的优势作用，各单位要建立起统一高效的内部审计管理体制和工作机制，同时还要做好与其他监督力量的协同。

秦荣生认为，构建以党内监督为主导的监督体系，要建立和健全在党的领导下的纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督，落实全面从严治党的监督责任;要充分发挥财会监督的基础性监督作用、生产技术安全部门的安全监督、法规部门的法律监督和国家审计的外部监督力量;要优化内部审计的专业监督和再监督职责，坚持有重点、有步骤、有深度、有成效地推进内部审计全覆盖，把有限的审计资源聚焦于重大决策、重大部署、重大事项上来。在构建集中统一的审计监督体系方面，国家电网有限公司审计部主任丁勇认为，要注重发挥集团总部的引领及管控职能，建立审计计划统一安排、审计项目统一实施、审计资源统一调配、审计质量统一管控、审计整改统一推进的工作机制。对于管理范围广、所属单位多的企业，可设立区域审计中心或审计中心。中国五矿集团有限公司审计部部长赵晓红认为，要在着力增强央企内审闭环管理的基础上，加强内审监督与纪检监察监督、巡查监督、安全环保监督、其他各职能线条监管和追责问责等工作的融会贯通，充分发挥“一审多项、一项多果、一果多用”的大监督整体效能，形成常态长效监督合力。中国内部审计协会副会长肖伟强调，内部审计一定要与国家审计紧密结合：国家审计要加强对单位内部审计工作的指导与监督，强化审计条线的系统管理;内部审计计划和审计情况要与国家审计对接和共享，实现审计资源的有效配置和审计成果的充分利用。

（三）加快建立实施总审计师制度

2018年1月，审计署发布了新修订的《审计署关于内部审计工作的规定》，明确规定国有企业应当按照有关规定建立总审计师制度。2020年9月，国务院国资委印发《关于深化中央企业内部审计监督工作的实施意见》，要求加快建立总审计师制度。

今年全国两会上，作为全国人大代表的江苏省审计厅厅长侯学元以及作为全国政协委员的秦荣生均提出了推动国有企业总审计师制度建设的建议和提案。审计署内部审计指导监督司司长李凤雏强调，建立健全国有企业总审计师制度是贯彻落实审计法及其实施条例、《审计署关于内部审计工作的规定》，推动国有企业完善中国特色现代企业制度，强化国有企业内部审计监督，推动内部审计高质量发展的重要举措，应以此次两位代表、委员的建议和提案为契机，进一步加快推进该项制度的落实落细落地。中核集团审计与法务部主任、中国内部审计协会核工业分会会长李长梅指出，中核集团在持续推进总审计师制度建设方面进行了有益的尝试。集团目前已在总部及7家二级单位设立了总审计师，力争到“十四五”末期设立总审计师的成员单位不少于20家，切实发挥总审计师的专业桥梁作用。

二、聚焦重点业务，促进内部审计高效履职尽责

“十四五”规划纲要对我国经济社会发展进行了全面部署，也为我国审计事业的发展和内部审计在国家监督体系中发挥重要作用提供了更广阔空间。内部审计要融入时代发展的大背景，以“十四五”規划纲要为指南，乘势而上，聚焦重点业务，找准审计监督与服务的结合点，促进内部审计高效履职尽责，促进所在组织高质量发展。

（一）强化重大政策落实跟踪审计

为了推动“十四五”规划纲要提出的各项目标任务和决策部署在各单位贯彻执行、落地见效，开展党和国家重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计，成为内部审计的一项重要职责。这也是一项全新的审计工作，需要内部审计进一步提高认识，不断探索新的审计思路和方法，不断总结经验，提高质量，发挥好内部审计应有的作用。

中国中铁股份有限公司审计部部长王新华认为，加大重大政策措施跟踪审计力度要紧扣党和国家改革发展大局，履行政策措施落实“督察员”职责，促进本单位本系统发展规划全面对接“十四五”发展规划，督促本单位本系统“十四五”规划重点任务的落实。中国铁建股份有限公司总审计师、监事（兼）审计监事部总经理刘正昶建议，要把推动规划纲要的目标任务、习近平总书记关于国有企业工作的重要指示批示精神、党中央和国务院重大决策部署、国企改革三年行动，以及组织战略规划目标的落地见效作为审计的首要任务，做到应审尽审、全面覆盖。关于政策跟踪审计应把握的重点内容，赵晓红提出，要聚焦国有经济职责与使命，重点关注实施制造强国战略、打赢三大攻坚战、畅通国内大循环、共建“一带一路”、建设数字中国和落实国企改革三年行动方案等大政方针，积极推动企业贯彻落实党中央重大政策措施和决策部署。南京审计大学党委书记、中国内部审计协会副会长晏维龙提出，以政策跟踪审计为纲领，发挥内部审计确保国家重大政策措施落地的“推进器”作用。2021年，各单位内部审计应领会两会精神，把政策跟踪审计作为主责主业，围绕本单位发展规划、战略决策、重大措施及年度计划，对国家出台的重大政策措施，尤其是“六稳”“六保”、扩大内需等方面的政策措施，强化监督和检查，解难点，促落实，增强组织对社会的责任担当，实现国家发展的目标。李长梅介绍称，中核集团党组、董事会要求把监督党中央和国务院重大决策部署的贯彻落实作为审计第一要务。加强对重大军工项目执行情况及核电安全高效运行情况的审计，加强对提质增效措施精准性、有效性的审计，加强对科技资金投入及效益情况的审计等。就如何发挥好政策跟踪审计的成效，中国民生银行股份有限公司首席审计官张月波提出，要通过对政策执行中各环节的动态持续监督，挖掘问题背后存在的体制机制和履职管理等深层次原因，并为政策措施的制定、调整提供前瞻性或参考性信息，发挥内部审计在完善公司治理中的作用，破除重大体制障碍、制度性缺陷，促进深化改革。

（二）深入开展经济责任审计

领导干部经济责任审计制度是审计监督与干部监督相结合的一项创新性制度安排，是中国特色社会主义审计监督制度的重要组成部分，受到党和国家的高度重视。通过经济责任审计，促进领导干部履职担当、规范用权、廉洁用权，提高领导干部适应新时代新要求抓改革、促发展、保稳定的政治能力和专业化水平，能够更有力地保障“十四五”规划纲要的贯彻落实。

晏维龙建议，以经济责任审计为重点，发挥内部审计担当国家经济利益“守护者”的作用。应围绕“十四五”时期主要目标任务，以公共资金、国有资产、国有资源的管理为基础，以权力使用和责任履行情况为主线，以维护国家经济利益为目标，贯彻“三个区分开来”要求，揭露舞弊和腐败现象，曝光不作为和乱作为问题，促进领导干部履职尽责、担当作为。肖伟认为，经济责任审计的重点是“责任”，而且这个责任是针对单位内部各级主要领导干部的责任，是对单位内部“少数关键人”在落实党和国家重大政策措施的责任监督。在发挥经济责任审计的反腐倡廉作用方面，张月波认为，必须加强对领导干部廉洁从业和廉洁自律情况的审计，以“人”为核心，以“责任”为主线，做到应审尽审、凡审必严、严肃问责，促进领导干部履职尽责，认真落实党风廉政建设主体责任，严厉整治各种顶风违纪行为。在完善经济责任审计的方式方法方面，中国投资有限责任公司内审部总监厉萍认为，要建立任中审计与离任审计相结合的工作模式，对重要岗位人员制订任中审计计划，及早监督、预防和纠正各种不讲规矩的乱作为和逃避责任的不作为。应聚焦经济责任，规范履职评价，既要强化对权力运行的监督制约，又须贯彻“三个区分开来”要求。

（三）推动组织完善治理，提高绩效

“十四五”规划纲要提出推动国有企业完善中国特色现代企业制度，坚持党对国有企业的全面领导，促进加强党的领导和完善公司治理相统一，加快建立权责法定、权责透明、协调运转、有效制衡的公司治理机制。秦荣生认为，内部审计与公司治理存在内在的联系，是公司治理的基石和重要保障。内部审计参与公司治理的广度和深度，是衡量内部审计基石作用的标准和尺度。内部审计承担着对公司治理体系中相关主体实施监督和制约的职责，是公司治理体系中相互制衡的一项制度安排。

中国东方航空集团有限公司党组成员、副总经理兼总审计师，中国内部审计协会副会长席晟指出，国企内部审计工作要在服务企业发展战略、提升公司治理水平和风险防范能力、助力企业加快转型升级、推动做强做优做大上，发挥更加重要的作用，确保企业发展行稳致远。丁勇建议，将推动企业治理体系和治理能力现代化作为内部审计重要职责。紧扣发展质量与效益，聚焦企业主责主业，监督评价公司治理结构的适当性、治理活动的有效性，当好“透视公司治理的窗口”;重点关注内部控制、风险管理建设和执行中的问题和缺陷，提出改进完善措施，扮演好“治理变革促导者”角色。王新华提出，要聚焦建立现代化企业制度，披露公司治理中存在的问题，推动审计发现问题的整改，规范经营管理行为，促进健全企业治理体系，提高企业治理能力。

完善治理的根本目的在于促进提高企业经营管理绩效，推动企业高质量发展。晏维龙提出，要以绩效审计为抓手，发挥内部审计促进经济高质量发展的“助燃剂”作用。内部审计必须立足于为本组织服务这一基准点，围绕影响组织战略目标实现的主要业务、关键环节和重点难点，强化绩效审计，全面评价组织战略目标实现的过程和结果，关注组织发展的经济性、效率性和效果性，促进组织改善管理，提高资源利用效益，进而推动经济高质量发展。

（四）聚焦统筹发展和安全

“十四五”规划纲要提出“统筹发展和安全，建设更高水平的平安中国”，要求必须坚持统筹发展和安全，增强风险意识，树立底线思维。准确把握发展与安全的辩证统一关系，推动组织更安全的发展。

晏维龙指出，内部审计是对内部控制其他环节的再控制，要以内部控制审计为基础，发挥内部审计防范和化解重大风险的“防火墙”作用。一方面“治已病”，加大风险揭示力度，增强风险预警能力，为风险的化解提供可操作性的建议;另一方面“防未病”，及时发现阻碍目标实现的体制性障碍、机制性缺陷和制度性漏洞，促进内部控制的持续改进，不断增强组织的抗风险能力。李凤雏认为，内部审计要助力组织安全发展，把防范化解重大风险等摆在更加突出的位置，在财政财务收支合法合规与内部控制健全有效相结合、推动金融服务实体经济与守住不发生系统性风险这条底线相统一、国有资本做强做优做大与有效防止国有资产流失相同步、自然资源资产管理和生态环境保护政策落实与深入打好污染防治攻坚战相对应等方面着力，不断提高内部审计工作成效。席晟提出，要发挥防范化解重大风险的“预警器”作用。加强风险研判，健全预警机制，促进企业对安全生产风险、经营财务风险、常态化疫情风险、涉外风险、网络安全风险等进行全面有效管控，严守不发生重大风险的底线。厉萍结合中投公司实践指出，要围绕主责主业、重要资金和关键环节，对部分高风险行业、领域、业务和单位开展专项审计，促进压实防范化解重大风险主体责任，保障重点领域的业务发展和风险防控，确保金融安全战略落实落地。

统筹发展和安全，要求防范风险与促进发展相统一，深圳顺丰泰森控股（集团）有限公司首席审计官刘国华认为，要树立正确的风险观，不要视所有风险为洪水猛兽。风险有可能给企业带来损失，也可能给企业带来新的机会和收益。当今世界充满了诸多不确定性，市场复杂多变，市场机会往往也需要“富贵险中求”，不加分析地一味控制，很可能使企业失去新的发展机会。

（五）抓实审计整改与责任追究

审计整改工作是内部审计价值得以体现的重要载体，审计整改的成效直接影响了内部审计职能的发挥和审计工作价值的体现。

刘正昶指出，只有彻底整改审计发现的问题，有效避免审而不改、屡审屡犯现象，才能推进各项规划目标落细落实。要坚持系统整改、依法整改、综合整改和源头整改的指导思想，聚力制度整改、分类整改、跟踪整改、协同整改、问责整改和文化整改。建立完善审计整改制度办法，明确整改责任和整改督导责任，全面执行审计和业务部门双审核销号制。李长梅建议，着力健全并用好违规经营投资责任追究工作体系，发挥“查办一案警示一片”的震慑作用;通过建立整改台账及“销号”管理制度、开展整改“回头看”等措施，压实整改责任，提升整改成效。李丽娜介绍称，中建集团党组每年两次专题听取审计系统发现问题及整改情况汇报;集团党组书记、董事长要求把审计发现问题整改纳入巡视整改，通过集团“六专行动”强化整改落地;集团总经理对审计发现问题整改提出具体要求，特别强调重点压实“六方责任”，严格按照“三不放过”原则，实行销项管理。

三、坚持创新驱动，推动内部审计转型升级

“十四五”规划纲要提出，坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，在新发展阶段要实现内部审计的高质量发展，就必须贯彻新发展理念，推进内部审计工作理念创新、技术创新、制度创新和人才创新。

（一）积极推进内部审计转型升级

内部审计要通过转型升级，使思想认识、工作方法、体制机制、人才队伍等都能够适应构建新发展格局、推动高质量发展的要求。

李凤雏认为，要始终坚持新发展理念，把新发展理念完整、准确、全面贯穿于内部审计高质量发展的全过程，从侧重于“有没有”转向“好不好”“优不优”发展，从查错纠弊的传统职能向推动单位治理体系和治理能力现代化发展，从单一的内部监督力量向与国家审计、社会审计形成监督合力发展。要坚持系统观念，加快构建高质量的内部审计工作运行机制。制订内部审计计划要注重围绕党和国家工作大局、本单位重点业务工作和发展规划找准着力点，揭示和反映问题要注重抓住主要矛盾及根源，解决问题要注重服务改革发展稳定成效，着力揭示问题、完善治理、服务发展、维护安全。席晟认为，内部审计工作必须主动适应新形势、新要求、新变化，加快自身转型升级，深入探索内部审计工作的新思路和新方法，聚焦企业数字化转型中催生的新业态、新技术、新模式带来的管理理念、生产模式、运行效率的变革。

（二）大力提升数字化审计能力

“十四五”规划纲要提出要加快建设数字经济、数字社会、数字政府，以数字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式变革。内部审计要坚持科技强审，向信息化要资源，向大数据要效率，大力提升审计工作信息化、数字化和智能化水平。同时助力组织实现数字化转型发展。

要加强数字化审计的思想文化建设。秦荣生强调，审计人员要解放思想，形成数据导向审计思维，同时建议提升审计监督专业性、持续性和穿透性，推进内部审计实现审计方式和审计内容的自动化、实时化、智能化。蒋鹏俊提出，要进一步加大数字化审计建设和应用力度，厚植数字化审计生态，以数据“倍增效应”为审计智慧赋能。他还介绍了中国海油“十四五”期间审计信息化建设的目标：在已建成智慧审计平台一期的基础上，不断完善审计大数据平台，完成审计数智化转型，形成“总体分析、发现疑点、分散核实、系统研究”的审计监督新模式，使审计数字化、智能化水平力争进入央企第一阵营。

要加快推进数字化审计新模式、新技术、新方法。肖伟建议，通过大数据查找线索、差异、疑点，通过科技创新实现非现场实时跟踪，确保审计监督的有效性和时效性。刘国华结合顺丰集团审计实践指出，要深化内审模式变革，利用数字技术创新内审技术、方法和工具，构建基于大数据的风险导向型敏捷审计模式，可为开展持续审计及审计全覆盖奠定坚实的基础，体现新时代内审发展新优势。内部审计因其独立性定位，应当更有机会协助企业推进业务模式及管理模式的数字化转型升级。张月波认为，要快速抓住疑似和苗头性问题，以多维视角分析审计资料数据，利用互联网、IT等手段查出“冰山一角”，充分沟通挖掘有价值信息，为现场审计提供线索，让数字化审计成为审计价值持续增值的源动力。

（三）充分发挥人才第一资源作用

人才是提升发展质量和效益的关键因素。“十四五”规划纲要提出，深化人才发展体制机制改革，全方位培养、引进、用好人才，充分发挥人才第一资源的作用。履行新時期内部审计的职责使命，对审计人员的道德、知识和能力提出更高的要求。高素质的审计人才同样是内部审计高质量发展的第一资源。

要加强审计干部人才队伍建设的制度机制建设。蒋鹏俊介绍说，中国海油深入实施培养青年人才、领军人才和国际化人才的干部人才队伍建设“3+1”工程，健全完善审计干部人才队伍建设机制和考核激励机制，使队伍年龄结构和业务结构更加优化，综合素质和专业能力显著提升。

要通过审计实践和教育培训提升审计人员的素质能力。李凤雏指出，要践行“审计实践是成长第一跑道”的理念，推动内部审计职业化建设，不断提升内部审计人员的职业素养和业务能力，努力打造一支信念坚定、业务精通、作风务实、清正廉洁的高素质专业化内部审计队伍。丁勇认为，应坚持人才兴审，遴选优秀人员建设柔性专家团队，强化重点工作支撑，引领示范加强审计队伍的政治能力、专业能力、政策研究能力和数字化审计能力建设。