治理末梢的压力与活力

叶静

压力和活力是理解中国基层运作的两个维度。不过，当用这两个维度去审视中国的治理体系时，便会生出更多值得进一步探讨的问题。比如，基层政府真正看重的任务到底有哪些？越是基层的治理主体就越承受更多的层级压力吗？从上到下的控制存在哪些问题？绩效考核是掌控下级政府的一把历久弥新的利剑吗？陶郁、刘明兴和侯麟科于去年出版的《地方治理实践：结构与效能》详细地回答了这些问题。他们基于中国科学院农业政策研究中心在二000、二00四和二00七年开展的六省连续跟踪调查数据和一些相关的案例研究，提供了一幅完整的、动态的中国基层治理图景。书中主要观察的治理主体是乡镇政府和村两委，因为二者处在中国治理体系的末梢，是政策目标得以施行和实现的重要倚仗。

从实际工作重点来看乡镇与村

在单一制的制度安排之下，中国很多政策目标都依赖于政令下发、上级指挥下级来实现。正因如此，位于治理末梢的乡镇政府和村两委一直承担了很多的职能，导致有些基层干部发出了“上面千把锤，下面一根钉”的感叹。同时，它们掌握的人力和资源又是有限的，只能选择性地执行政策以完成真正的工作重点。那么在实践中，什么才是它们真正的工作重点呢？从履行职能的角度来看，乡镇和村之间存在什么关系呢？

根据从六省调查研究获得的数据，陶郁等指出乡镇政府职能的确非常宽泛，常规工作包括了经济发展、财政财务、农业农村、政治政策和社会服务这五个方面，此外还需要应对来自上级各部门的评比检查，以及配合落实上级安排的建设项目。其中，乡镇政府在实践中最为强调的始终是发展经济，只不过相对发达的地区注重的是招商引资，而相对落后的地方重视农业的产业化。从动态来看，税费收缴、计划生育这两项任务的重要性对于乡镇政府来说在二十一世纪逐渐下降，而建设村两委组织这样的政治组织工作和维护社会稳定的社会综合治理工作越来越受到乡镇的重视。

那么村两委的职能呢？村两委的行政化程度普遍较高，乡镇和村两委的关系是否就是行政发包制中描绘的那种发包和接包的关系？事实上，两者关系并非如此线性简单。陶郁等指出，虽然村的工作同样涵盖经济发展、财政财务、农业农村、政治政策和社会服务这五大方面，但是不同于乡镇将发展经济作为首要任务，村两委总体上更强调政治政策和社会服务，尤其一些经济落后的村更不会将发展经济作为主要任务。政治地位和财政能力的差异使得乡镇和村选择了不同的工作重点。同时，中央的政策导向和专项投资也会直接作用于村两委。比如从二000至二00七年，村对基础设施建设、退耕还林等工作日益重视就是因为受到了中央专项投资和中央农村政策的影响。换句话说，一些中央积极倡导的政策，主要是由村而非乡镇来实施的。

其次，不同于乡镇的是，村两委始终把计划生育当作首要工作任务，而且在调查年份中该任务的受重视程度还在上升。陶郁等认为这是因为越来越多的乡镇将计划生育这项工作下压给了村。值得指出的是，村也可以将自己的一些职责逆向“ 压” 给乡镇。比如二十一世纪税费改革之后，村财乡管，财政自主权的丧失使得村两委弱化了其政治组织工作。在这种情况下，乡镇政府才不得不强化了这方面的职能。由此可见，以实际工作任务来看，乡镇和村既各有工作重点，还出现“相互发包”的情形，并非仅仅是上级政府将任务分解、逐级下压这么简单。看来，要更深刻地理解中国治理体系，还需要进一步的研究来厘清地方政府其他层级之间事实上的职能分工以及原因。同时，这项研究还提示，在不同的政策领域，上下级的分工安排往往是不同的，其背后的机理也值得深思。

实践中的综合目标责任制考核

与政府职能分配密切相关的制度之一就是综合目标责任制，它是联系上下级治理实体的重要纽带，也是理解中国政府治理的关键安排之一。如果说村两委和乡镇实际的工作重点有所不同，那么是否意味着两者所受的考核也有区别呢？的确如此。陶郁等指出，雖然县对乡镇的考核和乡镇对村的考核之间有着紧密的联系，乡镇也的确期望将社会综合治理、安全生产此类治理责任下派给村，但是一些治理责任无法得到（比如综合治理）或者不需要（比如招商引资）村两委配合，因此就不会成为乡镇对村的考核重点，这再次证明村并非完全是乡镇传导上级压力的工具，也说明了政策压力在跨越行政层级向下传导时会出现效力衰减。除此之外，陶郁等也指出，县对乡镇的考核和乡镇对村的考核所采取的激励有所差别，职级晋升在县对乡镇的考核中作为激励更多存在，相比而言，村干部由于考核绩效获得晋升的比例却非常低。

那么，凭借着与晋升相挂钩的综合目标责任制，县能长期管控乡镇以实施其政策目标吗？答案是否定的。因为，作为一套正式制度的综合目标责任制，会和由其衍生的非正式关系产生互动。综合目标责任制一旦“亮剑”，其作用就会衰减。陶郁等通过对一个县城长达十六年的案例追踪，总结了其中的机制：一些新上任的地方领导往往会利用综合目标责任制这样的正式制度来识别出那些支持自己施政方略的干部。当这些支持者获得晋升之后，当地就形成了一个与领导干部施政思路一致的关系网络。简而言之，在新领导执政初期，正式制度发挥了效用。但是一旦人际网络建成，就会产生自己的运行逻辑，网络中的成员可以优先获得提拔和升迁，而干部晋升和绩效考核紧密相连的制度安排就会逐渐边缘化。所以，“晋升锦标赛”只点出了故事的上半场，而忽略了故事的下半场。即一个官员在职业初期可能是通过锦标赛获得了晋升，但一旦被提拔并融入关系网之后，锦标赛对其的作用就衰减了。陶郁等指出的这个机制，对理解很多现实问题有着全新的启发。比如为什么中国的地方官员常常做不到任期满就会调任他用？为什么需要使用外来干部来做地方领导？以前一般的解释都认为是避免腐败。而陶郁等发现的非正式关系对正式制度的消磨却指向了新的解释方向：一旦正式制度被消磨，由上而下的掌控度就会式微，地方的自主性随之上升，因此需要不时地轮换来重新加强上级的掌控。

自上而下控制的限度

如果说综合目标责任制无法长期确保上级政令被下级忠实地执行，那么上级政府还有其他方式来影响下级政府吗？熟悉中国治理体系的人都会想到财政集中化这个策略。的确，二十世纪九十年代初的分税制带来了税收收入向上集中，使得中央政府有了更多的手段来掌控下级地方政府。其中，更体现中央政策和目标的专项资金规模在不断扩大。与此同时，这块资金所受的监管也在二十一世纪初日益严格，已经成为财政体制内受上级管控最严的领域。那么在使用专项资金方面，地方政府还依然具有自主性吗？通过对一个国家贫困县使用专项资金的案例分析，陶郁等发现，即便是面临着强监管的专项资金，地方政府仍然有自主性，它们仍有策略来变通资金的使用。第一种方式就是挪用专项资金，虽然这种现象随着县获得了更多的财力性转移支付后有所改善，但在那些上级不是特别重视的政策领域以及由部委主宰的专项项目中依然存在。第二种方式是跨部门转移财政负担。具体而言，就是当无法直接截留和挪用专项资金时，县级政府会向那些获得更多专项资金的单位安置更多的公职人员，并缩减其常规的预算拨款数额。这样操作之后，一定比例的专项资金相当于转化为地方政府的人员经费和行政运转费用。这证明了，即便面临着自上而下最强的监管，一些地方政府依然具有相当的自主性。

不过， 这个案例主要考察的是县一级，略微偏离了作者们一直讨论的乡镇和村一级。那么在财力集中化的趋势下，乡镇和村分别有着怎样的表现呢？陶郁等将这个问题放在农村税费改革的大背景下， 在对全国抽样数据描述和分析的基础上指出，农村税费改革之后，乡镇所拥有的自主支配空间大幅下降，县级政府对乡镇的总体控制程度不断上升。不过，乡镇政府仍然具有一些自主性：一方面可以选择性地执行县级政府传达下来的工作任务，另一方面还可以将一些政策任务推卸给村干部。再来看农村的情况。农村税费改革之后，很多地区实施了村财乡管，但是村在工作中的自主程度没有什么变化。乡镇的工作展开依然依赖于村两委的配合，这种依赖性并没有随着农村税费改革而发生变化。但随着村财力的减少，村缺乏相应的资源来落实乡镇交代的任务，这影响了政策目标的实现。总而言之，通过财力集中来控制下级政府，虽然能一定程度上加强上级掌控力，但是下级治理实体仍然有着应对的自主性，而且治理效果未必得到改善。

陶郁等这本书的意义不仅在于指出了这种自上而下控制的限度，也点出了中国改善治理的路径所在：要动员下级政府，不能仅仅依靠加强考核，而是要从根本上优化考核。在考察了浙江省杭州、临安、宁波和温州等地区的考核创新之后， 陶郁等指出，只有在考核中纳入平级干部、下级干部和社会群众的民主測评和监督机制，将自上而下和自下而上的考核有效结合，重视群众的诉求，才能提升地方治理的质量和效率。

这个政策建议无疑非常有意义。不过，值得指出的是，目前这些地方的创新，也仅是在现有约束下做出的创新。要改善中国的治理体系，可能不是优化考核方式那么简单。很多地方政府治理出现的问题，是职能和资源匹配失衡造成的。需更好地赋资源于地方政府，更合理地分配职能。陶郁等也为后续研究提供了一个台阶，他们主要展示的是基层治理的总体状态和趋势，但对地区之间的差异并没有着笔太多，而区域差异背后的机理或许能点明优化中国治理的路径。

总而言之，《地方治理实践：结构与效能》一书在学术上很有意义， 它不是根据文件和政策，而是从实际运作来审视中国治理体系中的关键安排，修正和更新了“压力型体制”“晋升锦标赛”等关于中国治理体系的既有判断，是关心中国治理体系的研究者们无法忽略的著作之一。同时，这个研究也具有极其重要的现实意义，对中国治理的改善有着直接和潜在的政策建议，值得处在中国各级治理体系中的制度设计者和政策执行者进一步研习和体味。