收费公路PPP项目最低需求分析

李燕鸿，邢丽文，寇吉汉

(四川省川交公路工程咨询有限公司，成都 610041)

0 引言

近年来，随着国家投资和财税体制改革的推进，交通运输部在收费公路领域推广PPP模式，即社会资本按照市场化原则出资，独资或与政府指定机构共同成立项目公司，通过特许经营等方式，参与收费公路的投资、建设、运营和维护。

收费公路PPP项目的回报机制主要有“使用者付费”和“可行性缺口补助”两种方式。使用者付费模式下，社会资本的回报主要来源于收费收入，政府不承担运营补贴支出责任，适用于财务效益较好的收费公路项目；可行性缺口补助模式下，政府承担部分运营补贴支出责任，通过授予特许经营权、合理定价、财政补贴等事先约定的收益规则，使社会资本方获得合理回报，适用于财务效益相对较差的收费公路项目[1]。

1 最低需求的提出

收费公路主要包括高速公路和一级公路，以高速公路为主体，提供高效快捷的运输服务。经过多年的建设，收费公路骨架体系已基本形成，为全国社会、经济形态合理布局提供了支撑，但仍存在部分区域覆盖不完善，部分通道通行能力不足等问题。随着《交通强国建设纲要》的印发，建设人民满意、保障有力、世界前列的交通强国目标的提出，各省市相应调整了交通规划或高速公路网规划，快速网、干线网、基础网里程均有不同程度的增加，从而导致收费公路规划里程有所提高。

早期通车的收费公路，由于主要连通大中城市、主要经济区、重要的交通枢纽，工程造价较低，因此财务效益普遍较好，具有较强的投资吸引力。而后期规划建设的收费公路，多从路网加密、提高路网覆盖能力、重要道路扩容等方面进行考虑，加之征拆费用、人工及材料等单价的普遍提高，导致工程造价大幅度增加，财务效益相对较差。对于财务效益相对较差的收费公路项目，使社会资本方获得合理回报，即社会资本出资的资本金内部收益率达到合理值，是加快项目落地、保证基础设施有效供给的关键所在,而使资本金内部收益率达到合理值对应的最低回报即为最低需求。

2 最低需求的表现形式

收费公路PPP项目最低需求主要有两种表现形式，即最低需求对应的最低需求收入和最低需求交通量，本文从四个方面对两种表现形式进行对比分析。

2.1 数值的直观性

收入直接决定项目财务效益。采用最低需求收入表示最低需求较为直观，其值等于财政补贴与预测收费收入(其他收入较小，暂不考虑)之和；采用最低需求交通量，则需要乘以收费里程、收费交通量比例、收费天数得到收费收入。

2.2 计量的准确性

招商阶段的交通量预测，是根据《公路工程技术标准》(JTG B01-2014)，按载质量确定车型分类及确定折算系数，即客车划分为小客、大客，货车划分为小货、中货、大货和特大货。而实际的收费公路客车划分为一至四类，货车按轴数划分为二轴至六轴及以上。招商阶段预测的小客车对应收费车型的一、二类客车，大客车对应三、四类客车。小货、中货、大货及特大货与收费车型分类轴数无一一对应关系。

由交通量预测值推算出各种收费车型的绝对数，是招商阶段预测收费收入的关键。通常将交通量折算数(pcu/d)转换成交通量绝对数(veh/d)，再根据各收费车型所占比例得到各种收费车型的绝对数，以计算收费收入。各收费车型所占比例主要参考调查车辆额定座位或载质量、区域收费公路车型比例统计数据确定，预测的收费车型比例与实际收费车型比例有一定的偏差。

交通量预测车型分类与实际收费车型分类的不一致性，导致即使在预测交通量与实际交通量数值相同的情况下，预测收费收入与实际收费收入仍存在差异。因此，最低需求收入计量更为准确。

2.3 影响因素涵盖的全面性

根据《收费公路管理条例(修订草案征求意见稿)》，收费公路可以根据车辆类型、通行路段、通行时段、支付方式、路况水平、服务质量、交通流量等因素实行差异化收费，鼓励建立收费公路收费标准动态评估调整机制。

收费公路的收费期最长可达30年，存在收费标准调整的可能性，最低需求交通量未考虑此项因素。若收费标准提高，而最低需求交通量不变，则项目的实际盈利能力远大于招商阶段测算的合理利润，给政府财政带来隐形风险。

2.4 时间价值体现的充分性

招商阶段招标文件中关于工程规模、投资总额、财务盈利分析等资料，来源于批复(或核准)后的可行性研究报告(或项目申请报告)。由于交通量预测、投资估算、收费标准受多方面因素的影响，收费收入和项目财务效益具有不确定性，与项目实际运营情况存在差异[2]。为减小收费期财务核算工作量，可每5年或10年进行一次中期评估，在核算时采用适当的折现率对最低需求收入进行折算，以充分体现资金的时间价值。

与最低需求交通量相比，最低需求收入具有直观性、准确性、影响因素涵盖全面性、时间价值体现充分性等优点，建议采用最低需求收入作为最低需求计算的载体。

3 最低需求风险

运营期财政补贴=最低需求-预测收费收入。最低需求的大小决定了是否需要财政补贴，以及财政补贴的多少，财政补贴确定时需兼顾地方政府的财政承受能力。在项目运营过程中，当实际收费收入小于预测收入时，加大政府补贴。

原则上，最低需求风险由政府承担，但加大了政府财政支出风险[3]。在政府和社会资本间合理地分配风险，是PPP项目顺利落地和实施的必要条件。为有效降低政府的最低需求风险，在采购社会资本时，可采用最低需求投标价法。同时考虑到收费收入受多方面因素的影响，实际收费收入有可能高于最低需求，应建立超额收益分配机制[4]。

4 最低需求测算

4.1 技术路线

(1)收集资料。

(2)计算无政府补贴的情况下社会资本的资本金内部收益率。

(3)对于经济效益相对较差的收费公路项目，确定社会资本的资本金合理内部收益率[5]。

(4)以合理的内部收益率为基础，反推运营期补贴，从而得到最低需求。

4.2 工程实例

4.2.1 工程概况及参数取值

某高速公路收费公路项目，建设里程120km，投资估算180亿元，其中资本金占25%，银行贷款占75%；建设工期4年，收费年限30年；通车年运营养护费用10万元/km；大修费用400万元/km，每10年进行1次大修；运营管理费用15万元/km；按2.5%的增长率增长；平均年限法计提摊销；按简易征收税率3%计取增值税，增值税附加为增值税的12%；企业所得税税率为25%；长期借款测算采用等比本金、利息照付方式、25年还本付息。采用6%作为社会资本的资本金财务基准内部收益率。

4.2.2 无政府补贴情况下财务盈利能力测算

本项目政府补助前资本金财务内部收益率为4.32%，低于财务基准收益率6%，对投资人的吸引力较弱。

4.2.3 运营期补贴测算

为使资本金内部收益率达到6%，进行运营期政府补贴测算，假定当年的政府补贴较上年的变化率与各年度收费收入的变化率相同。

经计算，项目运营期第1年需要补贴4 931万元，第30年需要补贴41 960万元，30年共需补贴664 152万元，计算过程见表1。

表1 运营期补贴测算

4.2.4 最低需求测算

最低需求=预测收费收入+运营期政府补贴。参照银行长期贷款利率，选用4.9%作为折现率计算最低需求和运营期政府补贴现值。

通过计算，项目运营期第1年最低需求为45 556万元，第30年最低需求为387 666万元，计算过程见表2。

表2 最低需求测算

4.2.5 最低需求风险分配

通过最低需求投标价法和建立超额收益分配机制等两种方式，合理分配最低需求风险。

社会资本预期最低需求=测算的最低需求×社会资本投标报价比例(最高100%)

当实际收费收入低于社会资本预期最低需求时,政府进行补贴，即社会资本和政府均承担一定的最低需求风险。

政府取得的超额收益=(项目实际收费收入-测算的最低需求)×超额收益比例(最高100%)

当实际收费收入高于测算的最低需求,政府对超过部分享有取得超额收益的权利。

5 结语

收费公路PPP项目在一定程度上缓解了建设资金不足的压力，增加了基础设施的有效供给，但后期规划建设的收费公路PPP项目财务效益普遍较差，因此最低需求的测算、最低需求风险的分配对项目落地至关重要，在可行性研究报告、“两评一案”、社会资本招标文件的编制工作中应给予充分的重视。