国内外核安全法规体系概述以及加强中国核安全法规宣贯的思考

■文 / 靖剑平 陶克菲

2021年的国务院政府工作报告中提出：在确保安全的前提下，积极有序发展核电。核安全法律法规是核能安全发展的基础和保障，是核安全监管工作的依据和指引，建立健全的法规体系，加强法规宣传贯彻则是满足政府报告中提到“确保安全”要求的前提。随着世界核能产业的发展，核安全监管日益成为国际社会关注的焦点，特别是福岛核事故后，中国、美国、法国、俄罗斯、日本等核电大国均结合本国情况进一步修改和完善了自身的法规体系。本文梳理了主要核电国家的法规体系，并对加强中国核安全法规宣贯提出了建议。

一、国外主要核电国家核安全法规体系概述

1.美国

美国作为世界上核电站数量最多的国家，也是核安全法律法规最为完善的国家之一，其核安全法规体系如图1所示，可以分为四个层次。

第一层次为美国国会1946年批准的 《原子能法》。该法律是世界上第一部 《原子能法》。1954年，为了推动原子能的商业应用，美国对1946年的《原子能法》进行了大幅度的修订，目前该法共22章320条，内容涉及原子能利用活动的各项规定。

第二层次为联邦法规。其中与核安全相关的要求包含在联邦法规第10（能源）部分，如10CFR50生产和应用设施的执照发放、10CFR71放射性材料的运输和包装、10CFR100反应堆选址准则等。

第三层次为美国核管会发布的管理导则。它提供了符合法规要求的指导和可行的解决办法，按照不同的内容，美国核管会将这些导则分为10个部分。

图1 美国核安全法规体系

第四层次为美国核管会组织编写的技术文件以及核电标准。技术文件分为两个部分，一个是美国核管会下设的反应堆管理局负责编制的技术文件,另一个是美国核管会委托各种研究机构完成的技术文件。核电标准是具体贯彻法规和导则的技术文件，主要包含在ASME、ANSI/ASN、ASTM、IEEE等。

2.法国

法国作为核电大国，核电依赖度长期居世界之首，但法国并没有专门的原子能法，其原子能利用及管理活动的立法包含在环境保护、公众卫生和劳动保护等一般法律中。法国的法规体系也是由四个层次构成，第一层次是法律，2006年，法国颁布了《核信息透明和核安全法》，对核安全监管和透明提出了更高的要求；第二层次是法令，伴随着《核信息透明和核安全法》，已有13个法令发布，这些法令属于强制性规定；第三层次是技术导则，涵盖了核安全的方方面面。其中，基本安全导则详细描述了核安全署认可满足相关法规所订安全目标的可行做法；第四层次是核工业规范和标准，是对基本安全导则的细化，其编制的RCC系列标准在国际核电业界有着广泛的应用。

3.俄罗斯

俄罗斯联邦宪法规定，俄联邦缔结的国际公约具有高于国内立法的最高优先权，因此，相关国际公约处于俄罗斯利用原子能领域法规体系最顶层。在俄罗斯，其利用原子能领域法规体系通常分为四个层次（图2）。

图2 俄罗斯利用原子能领域法规体系

第一层次是联邦法律。俄罗斯原子能利用领域的联邦法律主要有1995年颁布的 《俄罗斯联邦原子能利用法》、1996年颁布的 《俄联邦居民辐射安全法》和2011年颁布的 《俄罗斯联邦放射性废物管理法》。联邦法律规定了原子能利用领域各种关系的基本框架和原则，是制定其他下层法律规范的基础和依据，是核能利用的基本法。

第二层次是俄罗斯联邦总统令和俄联邦政府法令。联邦法律中的许多规定都是原则性的，并不能作为直接的执行法案。它们要求国家机构制定和批准相关法律文件，以便实施和执行联邦法律。这便是联邦总统令和联邦政府法令，法律效力仅次于联邦法律。

第三层次是核能利用的联邦法规和规章。由俄联邦自然资源与环境部发布的原子能利用领域的联邦法规涉及核设施全寿期的核与辐射安全要求，包括保障活动管理、安全论证、质量保证、选址、设计、建造、运行、退役和应急等各个方面。

第四层次是联邦环境、工业和原子能监督局认可（批准）的指导性文件。该文件主要有两种：一是监管当局执行许可证发放和监督管理的政府职能时提供方法指南的导则；二是描述可接受的满足联邦法规要求的方式和方法的安全导则。

4.日本

在日本的核安全法律法规体系中，1955年颁布的《原子能基本法》位于最高层，它确立了核能利用的基本理念，规定了日本原子能政策的基本方针。在《原子能基本法》的指导下，日本建立了原子能利用活动管理框架，每个特定的领域都制定了相应的子法，如《原子炉等规制法》《放射性同位素等辐射危害防护法》 《原子力灾害对策特别措置法》等。除上述立法外，日本核安全委员会还编制了安全审查和安全评价的导则，规定了核设施基本设计审查需要使用的技术要求。围绕具体的评价导则，日本国内还制定了相关核工业规范和标准，用以支持相关设计与运营。

二、中国核与辐射安全法规体系介绍

中国民用核与辐射安全的监督管理包括核电、研究堆、核技术利用装置、电磁辐射、伴有放射性矿产资源等多个方面，核与辐射安全法规标准建设一直备受重视并不断持续强化，目前形成了法律、行政法规、部门规章相衔接，法规要求和技术标准相补充，中央和地方相结合的法规标准体系，包含2部法律、9部行政法规、30余项部门规章、100余项核安全导则、若干项行政规范性文件和技术文件、1000余项核安全相关国家标准和行业标准。总体上，中国核与辐射安全法律体系呈金字塔形，如图3所示。

图3 中国核与辐射安全法规体系

1.法律

在核与辐射安全领域，现行有效的专门性法律共2部，即 《放射性污染防治法》 和 《核安全法》。

《放射性污染防治法》自2003年10月1日起施行，规范了在核设施选址、建造、运行、退役和核技术、铀（钍）矿、伴生放射性矿开发利用过程中发生的放射性污染的防治活动，明确了放射性污染防治监督检查制度，核设施建造、装料、运行、退役等活动的许可和审批制度，安全保卫制度，核事故应急制度，放射性废物贮存、处置的许可制度等。

《核安全法》自2018年1月1日起施行，对核设施、核材料及相关放射性废物采取充分的预防、保护、缓解和监管等安全措施，对防止由于技术原因、人为原因或者自然灾害造成核事故等进行了规范。明确了核损害赔偿制度，信息公开和公众参与制度，核设施、核材料、运输活动、核安全设备安全许可制度，应急响应制度，技术审评制度等，明确了政府、企业等各类主体的权利和责任。

2.行政法规

在核与辐射安全领域，现行有效的专门性行政法规共9部，包括《民用核设施安全监督管理条例》《核电厂核事故应急管理条例》《核材料管制条例》《民用核安全设备监督管理条例》等。这些行政法规中，分别规定了各个适用领域的基本制度、各相关主体的权利、义务和责任。

3.部门规章

部门规章规定是对上层法律法规的细化和落实，为了便于管理和使用，根据规章所规范的对象和内容，将30余项规章划分为十大系列：通用、核动力厂、研究堆、非堆核燃料循环设施、放射性废物管理、核材料管制、民用核安全设备监督管理、放射性物品运输管理、放射性同位素和射线装置监督管理、辐射环境。

4.核安全导则

核安全导则是国家核安全局制定并发布的推荐性文件，为核设施营运单位等有关主体提供落实上层法律、法规、规章要求提供技术指导。与部门规章相对应，核安全导则也依据相同的标准将其划分为十大系列。

5.核安全技术文件

核安全技术文件是国家核安全局制定并发布的参考性文件。技术文件涵盖的内容比较丰富，也更具体，近些年随着中国核工业的发展以及核安全监管能力的提升，技术文件的数量和体系在不断完善。

三、加强中国核安全法规宣传贯彻的建议

随着《中华人民共和国原子能法》立法的推进、《核安全法》的实施以及与之对应的行政法规、核安全导则、技术文件的更新完善，中国的核安全法规体系愈加健全。法规的生命力在于执行，加强宣传贯彻既是落实好法规的前提，也是降低公众恐核心理，建立业内遵纪守法良好生态的重要手段。

一是通过对核安全从业者宣传，提升中国核与辐射安全水平。在学法上，要深入贯彻习近平总书记“理性、协调、并进”的核安全观，落实核与辐射安全工作“严慎细实”的要求，认真学习核与辐射安全法规知识；在知法上，要全面、深刻知悉与其业务相关的各项法规要求；在用法上，要自觉应用法规开展相关工作；在守法上，要增强守法意识，维护核与辐射安全法规的权威和尊严。

在宣贯对象上，应强化核与辐射安全从业者法规意识，全面提升核安全文化，通过对监管部门和持证单位的宣贯，提高监管人员与持证人员的认识水平、法律素养和践行能力。

在宣贯内容上，要以法律法规为主体，明确核安全要求，包括：现行法规及主要监管法律制度，从业者的权利和义务，违反义务所应承担的法律责任等。

在宣贯方式上，要与日常行政管理工作，相互推动，相互促进。

二是通过对公众宣传，加强公众对核的认识，增强核安全信心。

在宣贯机制上，要逐步引入公众参与机制，拓展核安全法规建设公众参与深度。特别是在重要决策制定过程中，比如公众比较关注的核电建设，可以通过民意调查、座谈会、听证会等方式让公众参与其中。

在宣贯内容上，加大核安全法规宣传力度，落实宣传常态，拓宽公众了解渠道，逐步打造一个接地气、影响力强的核安全法规知识科普权威平台。推动出台一系列关于核安全科普、辐射防护基础、监管体系及其成果等科普教材，全面提升公信力。

在宣贯方式上，要注意区分不同文化背景、知识水平的人群，采用适合的公众参与方式。要促进新旧媒体平台的融合，发挥各自优势，进行互补，以满足受众的不同要求；要促进公共媒体与自媒体的融合，监管机构和核电企业在管理好各宣传平台的同时，应强化员工公众宣传的责任感和自觉意识，在不违反核安全法规和宣传口径的前提下，致力于将员工培养成公众宣传的推动者。