龙游探索农民集聚新模式开辟小康社会新路径

浙江省龙游县农业农村局 （324400） 劳志平

（本文作者系浙江省龙游县农业农村局局长）

（本栏编辑：路 仁）

城镇化是农业农村现代化的必由之路，是新时代解决城乡发展不平衡、农业农村发展不充分等问题的关键举措。近年来，浙江省龙游县抓住新型城镇化发展趋势，加快人口内聚外迁、进城入镇，超级版美丽乡村大花园士元实验区就是一个典型。

1.对士元实验区农民集聚模式的分析与思考

龙游2018年启动超级版美丽乡村大花园士元实验区建设。计划通过“山水林田湖草路人房”一体化打造，“空间重构、山河重整、乡村重生”，打造“诗画般花园、高颜值产业、新农人社区、超级版乡村”。

（1）集聚方式上更“科学” 根据“宜工则工、宜商则商、宜农则农”的原则，按照“721”梯度安置导控体系，即农村地区迁出人口70%进入中心城区、20%进入镇区（含特色小镇）、10%进入乡镇中心村。确定三种安置方式：一是在当地迁建集中安置，新建“茶韵小镇”新农人集聚区；二是公寓式进城安置，向县开发区集聚小区和城区集聚小区安置；三是分散式安置，允许搬迁农户以“金房券”方式分散安置,自主选择到城区购买商品房。同时，创新“宅基地换养老”安置模式，对部分五保户、低保户、建房困难户通过老年公寓安置。安置对象自愿退出宅基地使用权，归村集体所有，即可无偿使用由村集体出资建造的老年公寓直至其过世。

（2）政策让利上更“优越” 为降低农民搬迁成本，士元实验区建成后，以建设成本价确定房屋安置价，调动农民进城入镇积极性。士元实验区“金房券”认定安置房基准价为：文成小区公寓按2480元/㎡，茶韵小镇公寓按1200元/㎡，茶韵小镇排屋按1480元/㎡，远低于市场价。如文成小区周边房价为12000元/m2，以100平米计算，相当于增加了95.2万元财产性收入。且集聚小区允许每户增购10㎡优惠价面积，增购基准价为：文成公寓按3600元/㎡，茶韵小镇公寓按2000元/㎡计，方便了农户选房调剂。

（3）集聚区位上更“合理” 2018年起全县共规划了“5+5”共10个农民集聚点建设，针对士元实验区，县里在城市规划区内拿出基础设施完备、公共服务配套、交通出行便利的地块建设集聚小区，将小区土地性质转为国有划拨住宅用地。基本形成“梯次合理、重点突出、特色鲜明、相互衔接”的集聚小区规划布局，农户可根据就业、就学、就近等需求选择不同的小区安置。同时，通过“一桥一路一港一枢纽”、城市跨江东进、老城区改造，加快城镇能级提升，增强对农村人口的吸附力，为促进“就地城镇化”提供条件。

（4）补助奖励上更“优厚” 士元实验区对合法产权的建筑，通过评估可享受重置成新价补偿。对“三改一拆”规定暂缓拆除的附房，同意每户40㎡的附房面积，可享受重置成新价补偿。对部分未确权登记的房屋，认定为审批限额内的，仍可享受重置成新价80%的补偿。同时，对集聚农民给予每户搬迁补助费（按2次计）、签约腾空补助150元/㎡、网格补助4000元/人、省定整村搬迁补助8400元/人等补助费。此外，每年定期给予农户临时安置费（按年度支付）。以3口之家为例，审批限额内建房仅各类补助就达7万～10万元，产权房屋补偿在40万～70万元不等，除可满足异地搬迁选房安置外，还有一定结余。

（5）户型搭配上更“灵活” 茶韵小镇规划建设160㎡、200㎡、260㎡三种户型的联排及100～260㎡的公寓，文成小区为100㎡、130㎡、160㎡公寓，可满足小户（1～2人）、中户（3～4人）、大户（5～6人）以及7人（含）以上超大户四种类型建房户的安置需求。针对人口多，有区分安置需求的大户及7人以上户，在户型及小区配置上进行科学调配。其可选择文成公寓160㎡和人均65㎡的茶韵小镇公寓，也可选择茶韵小镇大户联排280㎡+（n-5）*65㎡、公寓或中户型联排220㎡+（n-4）*65㎡、公寓（n为人口数）。如果选择小于160㎡的文成公寓，剩余安置面积则按2倍标准选择茶韵小镇公寓。此外，如果父母及子女均有合法独立宅基地，父母还可按原合法住宅对等面积选择文成小区、茶韵小镇公寓或茶韵小镇小户联排（需原住宅合法建筑占地面积符合一定条件）。

（6）权益保障上更“充分” 搬迁集聚政策中不论农民是否有合法产权房屋，只要有建房资格都享有安置权益，包括长期无建房能力的低收入农户。此外，集聚签约后，对新产生的建房户（指新生子女及嫁娶导致的建房户增加）依然可按大中小户（需扣除本次已安置建房人口核定），仍可享受公寓型“金房券”安置，对新增建房人口使建房户型变大或大户建房人数增加的，补足茶韵小镇公寓安置面积。同时，围绕“市民权益可享受、农民权益可保留”的政策导向，保留了集聚农民承包地收益权，创新承包地“粮票化”、粮票货币化的租金支付模式，推进土地向产业集聚、向优质企业和特色产业流转，农民搬迁集聚后仍可定期收取土地租金，实现迁得出、转得了、稳得住、能致富的目标。

2.存在的现实问题

士元实验区首轮签约率高达97.23%，腾空交接率81.36%，刷新了龙游历史上体量最大的搬迁“签约”“腾空”双记录，但也存在一些问题。

（1）城镇能级低吸引力小 经调查，第一批签约的农户中有1187户选择在茶韵小镇安置，只有435户选择在文成小区安置，选择在经济开发区龙岗小区的寥寥无几。可见，城市空间拓展缓慢，公共服务水平不高，对农民转移吸引力不足。开发区虽有地缘优势，但公共服务配套不全，空气、水质等环境不佳，优势产业不明显，务工收入低，直接影响农户入驻积极性。

（2）农民进城入镇适应性不强 农民集聚首先应解决就业问题。被调查的112名农户中，表示进城最担心的是就业的有98人，高达87.54%。据统计，士元实验区总人口4614人，人口结构呈“驼峰”状，其中50岁以上1840人，占39.9%；70岁以上426人，占9.23%；90岁的20人。这部分人受教育程度低、对外接触少，技能单一，有“靠山吃山”的守成观念和“小富即安”的思想。

（3）劳动力外流问题突出 经调查，士元实验区19～30岁的青年农民有566人，其中在外就业就学的368人，占65%，在城镇及开发区就近就业的不足20%。主要是城镇及开发区产业体量偏小、创新要素缺乏，对年轻人和外来人口特别是高端人才吸引力不足。多数年轻人选择到大中城市就业生活，回龙游发展的少。此外，30～50岁的农户有1391人，其中在外地务工的占51.97%，在本地务工的不足30%，劳动力外流突出。

（4）农户需求存在差异性 随机抽取112户调查，95%的农户表示支持士元实验区建设，但有2.7%的农户坚决反对。部分反对的认为，其住房多为新建，倾注了一生或几代人的心血，迁居对他们从经济上和精神上都是不小的损失。另外一部分为愿搬又不具备条件的农户，这类农户大多为70岁以上的“老弱病残”，常年靠土地“自给自足”，认为城镇生活成本高，进城无生活来源。少部分为低旧矮房的农户，产权评估及各类补偿金不符合其重新安置选房的要求，出现“想搬却搬不起”的窘境。

（5）财政支持能力不足 士元实验区建设除了茶韵小镇、文成小区等集聚小区外，还包括全域土地整治、公共服务设施配套等，预计总投资30亿元以上。而全县2018年财政总收入仅27.5亿元，财政压力巨大。加上集聚安置点用地指标短缺，直接影响了重点推进的“5+5”县级安置点的项目进度。

3.集聚模式的对策建议

要以“农民集聚”为主抓手，统筹农村人口集聚与新型城镇化、大花园建设、美丽县城、小城镇环境综合整治等重大战略，推动乡村振兴战略落地见效。

（1）提升城镇吸引力“能聚人” 通过城东新区开发和大南门老区“双修更新”，稳步实施老城区改造。以特色小镇、未来社区和综合体建设为载体，科学布局智慧城市和新经济，完善城镇、茶韵小镇公共服务功能，重点加强集聚区水、电、路、气、通信、环卫等基础设施和教育、医疗、养老、劳务中介、社区服务等公共设施建设，不断完善集聚区服务功能，提高小区建设品位。逐步把进城落户农民纳入城镇住房保障体系。优化学校布局，将农民随迁子女义务教育纳人城镇教育发展规划，有效解决入学难问题。实施健康乡村建设行动，强化农村公共卫生服务，推动优质医疗卫生资源下沉，加快“医联体”“医共体”建设，提高基层医疗机构服务能力。巩固城乡居民大病保险制度，加快社区养老服务照料中心建设，建立起城乡一体、覆盖全民的社会保障体系，全面提升城镇吸引力。

（2）强化保障体系“能融入” 完善“居住社区化、就业职业化、保障社会化、受益多元化、待遇市民化”等五化保障体系，着力保障搬迁农民“失地不失权、失地不失业、失地不失教、失地不失利”。加快农村三权确权、赋权、活权，稳步提高养老保险、合作医疗、最低生活保障等标准，进一步缩小搬迁农民与市民在社会保障、公共服务标准上的差距，让搬迁农户“农民权益全保留、市民权益可享受”，特别是要努力构建搬迁农民就业服务体系，在安置小区附近建设农民创业园，吸纳部分剩余劳动力。开展就业技能培训，鼓励搬迁农民从事餐饮、娱乐、休闲等服务业。对无劳动能力的及时纳入低保，由社会保障兜底。真正实现迁得出、转得了、稳得住、能留下、能致富。

（3）推进人才扶持“能留住” 完善人才引进政策，吸引更多返乡人员创业兴家。在财政每年专项投入的基础上，多渠道、多元化筹措扶持资金，并统筹安排涉农资金、技术和项目，扶持一批对乡村振兴贡献大、引领作用突出、带动能力强的农村优秀实用人才。鼓励农村实用人才组建专业合作组织和技术协会，引导其投身农产品生产、加工和销售等各环节，不断提高农民组织化程度。同时，坚持事业留人，依托示范园区、培训基地等平台，大力建设育才基地，完善孵化功能，努力培育出一批新型职业农民；出台高层次人才保障政策，创新农村实用人才的选拔任用、激励保障等机制，营造“人尽其才、才尽其用”的良好环境。

（4）融合政策资源“能搬出” 出台“金宅地”“金房券”实施细则，充分发挥“两金”政策优势，进一步优化政策补偿标准，激发农民集聚的动力。各部门要为集聚小区建设广开绿色通道，对有关规费能减则减、能免则免、能缓则缓，降低小区建设成本和搬迁农户的购房成本。同时，尊重群众主体意愿，不搞一刀切，激发人民群众支持和参与改革的积极性，避免“赶农民进城”。

（5）集中优势力量“能办事” 创新财政支农方式，通过政府与社会资本合作、购买服务、以奖代补、风险补偿等，发挥财政引导和杠杆作用，撬动金融资本和社会资本投入农业农村。完善招商政策，吸引工商资本、经营主体入驻，发展“美丽+智慧”幸福产业。在士元实验区重点依托正大集团，利用社会资本全面推进全域土地整治，开发经营智慧农业、数字农业和体验农业，建设有机茶高标准示范基地、精品果蔬基地和农产品展示营销平台，不断拓展产业链和增值渠道，让农业、农旅、农宿、农文、农耕、农乐融合发展，充分释放生态富民红利，努力构筑“千亿量级、万亩空间”的幸福产业大平台。