苏伊士运河堵塞再思考，北方海航道会是替代线路吗

赵萌

2021年3月23日，重型货轮“长赐”号在苏伊士运河搁浅，造成航道堵塞。经过连续数天救援后，搁浅货轮3月29日成功起浮脱浅。

苏伊士运河于1869年通航， 是亚洲和欧洲之间最短的海上航线，具有极其重要的战略和经济价值。3月底，重型货轮“长赐”号在运河搁浅，造成航道拥堵。堵塞事件对全球经济和贸易的影响至今还在持续。与此同时，亚欧间替代运输线路的问题再次被提上日程。而世界航运格局的改变也将影响航线临近国家和地区的政治和经济。近日，《世界知识》采访了中国社科院俄罗斯东欧中亚研究所研究员高际香和清华大学国际与地区研究院助理研究员段九州，解读堵塞事件引发的相关讨论。

运河有天然优势，其他线路难替代

世界知识：苏伊士运河对20世纪世界格局的塑造有影响，牵涉到多方势力的角逐。如何理解这种说法？

段九州：在我看来，运河对20世纪世界格局塑造的影响，至少有两方面：一是“苏伊士运河时刻”，即埃及总统纳赛尔1956年7月宣布将苏伊士运河收归国有，英法以三国以此为借口，于当年10月向埃及发动进攻。此后，在美国和苏联的支持下，埃及驱逐了英法殖民者。英法殖民帝国无法再控制其殖民地，美苏取代英法主导中东事务，这反映了传统殖民帝国的衰落以及冷战两极格局开始深刻影响世界。二是经过了第三次中东战争和第四次中东战争，埃及逐渐脱离苏联，转入西方阵营。苏伊士运河在1975年6月重新开放。其实从上世纪70年代开始，苏伊士运河的重要性逐渐凸显。美国和苏联分别支持以色列和埃及进行代理人战争的时候，以色列和埃及争夺重点也是苏伊士运河沿岸地区。比较明显的证据是，在第四次中东战争中，当埃及军队成功跨过了运河之后，埃及总统萨达特很快就命令军队停止进攻。对埃及来说，保证运河航道的通行是国家最大的利益，西奈半岛的收复则可以之后再缓缓而行。西方对苏伊士运河的重要性认知也比较清晰。随着埃及重新回到西方阵营，苏伊士运河也回到了西方自由贸易体系当中。因此，苏伊士运河对20世纪世界格局塑造的影响，首先是体现在美苏霸权替代前殖民帝国势力的历史时刻，其次是在美兴苏衰的过程中扮演了重要的角色。

世界知识：苏伊士运河对埃及到底有多重要？

段九州：苏伊士运河是埃及政府重要的外汇收入来源，每年约50多亿美元。做一个类比，苏伊士运河之于埃及有点类似于沙特阿美公司之于沙特或者埃塞俄比亚航空之于埃塞俄比亚。这些国家的机构运行整体上不太现代化或高效，但它们也有国际化和高效的机构。苏伊士运河是埃及和世界接轨的象征，苏伊士运河管理局及其团队代表的是埃及西化、精英化、现代化的存在，是其效率的代表，这也是为什么埃及政府要推动中国、美国、俄罗斯、日本等国在苏伊士运河沿岸设立自贸区的原因之一。2017年我在埃及见过苏伊士运河管理局的时任局长，当时埃及政府聘请的是一位有丰富国际商务经验的外交官来担任局长。与此同时，管理局也聚集了很多精英人士。

世界知识：塞西总统执政后，埃及政府于2014年对苏伊士运河的基础设施进行了翻新，包括在老运河东边开凿35公里与旧运河平行的河道，以及37公里原有河道的拓宽和加深。但是，这次堵塞事件发生后，舆论对上述举措的效果有些疑问。

段九州：塞西总统执政后，注重基建翻新和建设，包括高速公路、铁路、地铁以及新城区的建设，运河拓宽和新航道建设是其中一个项目。埃及扩宽航道有其自然优势，因为地中海和红海的水平线是比较接近的，不像巴拿马运河还需要船阀来调节海水的高度，埃及直接挖通就可以。但是埃及的基建能力是有限的，这与其当前工业化水平较低有关，所以这次还是出现了货轮堵塞事件。塞西政府力推的基建政策正是希望解决埃及在该领域的落后面貌，根据我在埃及的体验以及国际排名显示，埃及基础设施的质量提高得非常快，这对埃及经济产生了积极影响。

世界知识：替代苏伊士运河的另一条常用线路是货轮走好望角。不过，仍有一些替代“选项”被媒体讨论，如以色列从红海埃特拉港修建至地中海之滨阿什杜德港铁路。这条线路过去为何一直未成型？

段九州：以色列歷来对苏伊士运河垄断航路有所防范，毕竟埃以两国曾经爆发过战争。以色列的埃特拉港至阿什杜德港“红海—地中海”铁路项目是指货轮在地中海（或红海）沿岸港口卸货，然后用铁路将货物运输到红海（或地中海），这种形式和货轮经苏伊士运河直接过境不同。目前来看，以色列方面对这个铁路项目推动得比较慢。此外，在以色列境内修建联通红海和地中海的输油管道和运河的方案也曾被提出过。然而，因为以色列其实也面临基建上的挑战，之前也有报道提及，以方或引进中国的资本和技术来做这个项目。这个项目不会很快成型，美国因素在中以合作项目中发挥了一些影响。当然，目前埃及与以色列关系也比较好，所以不见得以色列有急迫的需求去挑战运河的地位。

世界知识：有观点认为，以色列和阿拉伯国家关系的缓和，为阿拉伯国家使用泛以输油管道向欧洲运油提供了可能性，如何看待这一说法？

段九州：不可否认的是，现在海湾地区化石能源最大的消费者还是欧洲和欧盟国家，美国逐渐实现能源独立，但是欧洲的能源需求确实依然存在。建设泛以石油管道是存在可能性的。目前看来，修建这一管道在技术上或者政治上的难题已有所解决，但这种输油管道难免有一些安全风险，因为这和中东局势的走向紧密相关。途径苏伊士运河的海上贸易其实不仅包括能源贸易，可以说和全球的各种贸易都有联系，但凡想要挑战这一航线的国家或组织，多少都会面临一定的国际压力。

试图打通中东的陆地、向欧洲输送油气的管道修建计划以前有很多，但风险都比较高，纷纷夭折。所以，这次堵塞事件虽然对埃及造成了声誉上的打击，但实际上也让各国再次认识到了苏伊士运河航道的重要性，埃及可能“因祸得福”。运河具有天然的优势，其他线路很难完全替代它，但是如果未来北极航道逐渐被打通，则可能是对运河最大的一个挑战。

北方海航道建设分三个阶段

世界知识：关于亚欧间货运的替代线路，媒体近来对俄罗斯北方海航道的讨论非常多。这一航道的现状如何？

高际香：北极航道包括东北航道、西北航道，途径俄罗斯的北极航道主要指东北航道（北方海航道）。2020年北方海航道货运量为3300万吨，2019年为3150万吨。其中，铁矿石占78%，散装货物占7%，纸浆类制品占5%，化肥占5%，大宗货物占2%，设备占2%，石油产品占1%。从以上数据看，目前该航道运输的货物以货值量不高的商品居多。根据俄方规划，到2024年，航道运力要达到8000万吨，2035年将达到1.6亿吨。

现在北方海航道确实存在港口老化、亟需投资的问题。2018年，俄罗斯总统普京开启第四个总统任期后，北方海航道建设被纳入国家优先项目。俄北方港口项目、北方海航道项目设立在“干线基础设施现代化与扩张综合项目”项下。北方海航道建设分三个阶段：第一阶段（到2024年）计划在北方海航道西端沿喀拉海周边港口（萨别塔港、杜丁卡港和迪克森港）地区加快开采、加工和运输原料，并实行全年作业，为此，投资资金将更多用于更新破冰船队和升级港口基础设施;第二阶段（到2030年）计划在北方海航道整个区域进行全年不间断通航;第三阶段（到2035年）建成“国际运输走廊”，能够全年提供物流服务。

世界知识：如何看待北方海航道成为“国际运输走廊”的可能性？

高际香：俄方目标实现具有较大可能性。第一，自然环境的变化。有数据显示，北极海冰覆盖范围已跌到近40年来的最低，这是未来北方海航道全年通航的一个非常重要的因素。第二，俄在破冰船建造方面处于世界领先水平。俄现在拥有全球最强大的破冰船队。破冰船的建造对北方海航道开发至关重要。第三，为了开发该航道，俄正在实施上面所提及的有关基础设施建设的国家项目。为了推进项目实施，俄除了预算投资之外，还计划以国家和私人伙伴关系机制吸引私人投资进入相关项目。未来投资可能未必能全部如期到位，但毕竟俄方已经在推动这一事宜。

世界知识：俄罗斯目前在航道建设和北极经济发展方面有何具体举措？面临哪些挑战？

高际香：2019年12月，俄罗斯政府批准《2035年前北方海航道基础设施发展规划》。文件设定了2024年前和2035年前的货运量目标。同时计划建立一支由国有船只组成的舰队，在北极海域提供运输服务。2022～2024年，将有16艘救援船和13艘水文测绘船投入运营，还将建造六艘核动力破冰船。到2035年前，将建造九艘核动力破冰船，外加四艘常规动力破冰船，届时俄北极船队将拥有至少13艘重型破冰船。目前俄罗斯正在北极地区实行特殊的、鼓励型的经济政策。从去年开始，任何在北极地区投资1000万卢布（约合13.47万美元）以上的企业都可注册为北极企业，享受税收优惠和非税收优惠。根据相关规划，2021～2024年，俄总计将划拨预算资金195亿卢布（约合2.62亿美元），用于加速俄北极地区经济发展。

面临的挑战有以下几点。一、资金问题。相关数据显示，2035年前北方海航道建设项目预计至少需要资金3500亿卢布（约合52.7亿美元），俄计划通过特殊区域政策引导启动的九个北极重大项目的总投资额约需 14.7万亿卢布（约合2217亿美元），如此规模的投资，仅靠政府预算投资肯定拉不动，那么就需要大量引进私人投资，能不能吸引到大规模投资是最大的问题。二、技术问题。乌克兰危机以来，美欧对俄实施制裁，俄能源开采以及进行基础设施建设的相关技术设备进口受到限制。此外，数字技术、信息通讯技术也是目前关系到北极航运的关键技术，俄自身在这方面不具备优势，这也是其将面临的问题。三、能源供应是必须面对的挑战。俄北极地区开发需要能源支持，俄正在试图用冰上浮动核电站解决此问题。同时有消息称，俄正在考虑利用中国的氢能技术。对于这些能源的安全可靠性或成本问题，目前有不少争论，前景如何尚待考证。

2020年10月，俄罗斯建造的世界最大的核动力破冰船“北极”（Arktika）号正式交付并投入使用。当年11月，“北极”号沿北方海航道进行了首次航行。破冰船的建造对北方海航道开发至关重要。

世界知识：中国是2020年北方海航道最大过境运输国。中国与俄罗斯在该航道开发方面是否有合作？

高际香：对于中俄在北方海航道方面的合作，俄罗斯的态度是很积极的。2017年，俄在首届“一带一路”国际合作高峰论坛上就提出，希望将北方海航道建设与“一带一路”倡议对接。《中国的北极政策》白皮书提到，“在北极航道基础设施建设和运营方面加强国际合作”。从2013年至今，中俄两国政府部门已经开展七轮北极事务对话，中俄在此领域已形成了机制性合作。每年中俄总理会晤联合公报也会提到北方海航道方面的合作。从近几年公报的表述可以看出，双方倡导的合作领域越来越广，已经在探讨推动互利的具体合作项目，也就是正向务实合作方向推进。

世界知识：北方海航道开发和建设面临哪些风险？ 

高际香：首先，北极沿岸国家中的北约诸国对俄联合围堵的风险。美国、加拿大、丹麦（包括格陵兰）、冰岛和挪威五国是北约同盟国，芬兰和瑞典为北约合作伙伴国，未来，俄想在北极有所作为的话，不管是能源开采或者航道开发，有可能陷入北約和其伙伴国的联合围堵。其次，水域归属权之争。北极国家在相邻海域划界、北冰洋大陆架归属、管辖海域确定、北极航道法律地位等根本问题上存在诸多深层次矛盾。以航道为例，俄罗斯认为东北航道的一个主航段是其国内交通线的一部分，因为历史上这里就被认定是其内部水域。加拿大认为西北航道也是它的内部水域。英美两国则认为西北航道和东北航道都属于国际海峡。再次，北极军事化趋势愈演愈烈的风险。美国于2013年发布《北极地区国家战略》。2018年，美军“杜鲁门”号航母编队驶入挪威海参加北约军事演习，这是美航母时隔27年后再次在北极圈内行动。2019年，美国防部发布新版《北极战略》报告，旨在强化“北极安全”。2020年，美空军发布《空军部北极战略》。2021年，美海军部又发布《蓝色北极——北极战略蓝图》。当然，俄也在应对。2014年俄完成“北极三叶草”军事基地建设，同时在原北方舰队基础上组建北极联合战略司令部;2018年俄成立一支专门负责北极考察的集团军;2019年在北极部署防空雷达和航空导航基站，并测试新型北极作战武器，恢复北极战略巡航;2020年，俄宣布自2021年起，将北方舰队建成“区域性跨军种战略军团”，成为第五军区。今年5月开始，俄接任北极理事会轮值主席国，正在倡导北极地区非军事化和加强国际合作。

世界知识：北方海航道若可全年通航，将如何影响俄罗斯与亚洲的能源贸易？

高际香：首先，俄北极地区天然气开采量占其总开采量的80%，石油开采量占总开采量的60%。若是全年通航，能源贸易量将增加。其次，从去年开始，俄就不断增加向亚太地区的煤炭出口。俄目前正在加大对北极地区和远东北部地区煤炭的开采力度，未来通过北方海航道将煤炭运往亚太地区将是不错的选择，从而可能使能源贸易品种扩大。第三，航道全年通航后，亚欧间通行节省了时间和距离，运输成本会下降，能源贸易成本将下降。最后，国际能源运输通道多元化，将有效提升能源通道安全水平。