峰会之后，美日印澳四国机制在忙什么

刘琳

2020年11月17日，“四方安全对话”成员国美国、印度、日本、澳大利亚在北阿拉伯海举行第二阶段海上军事演习。

在2021年3月美日印澳四国举行“四方安全对话”（QUAD）首次领导人线上会议后，近期动作频频，一方面拓展合作议题，推动对话机制进一步走实，另一方面加强与机制外国家的互动，呈现打造“四方+”架构的趋势，其发展走向及影响值得高度关注。

四国机制上紧发条

从近期事态看，“四方安全对话”呈现以下主要动向：

首先，推动首脑峰会常态化并成立工作组，机制化程度不断提高。自2017年美日印澳重启“四方安全对话”以来，起初仅在司局级层面进行交流，后在2019年提升至外长级。拜登政府上台后，美国有意强化该机制在推进“印太战略”中的支柱作用，倡议举行了首次线上峰会，会后不仅发表联合声明，四国领导人还联名在《华盛顿邮报》上发表文章，展现对“自由开放的印太”战略的“坚定承诺”及对推动“四方安全对话”持续发展的积极态度。年内四国可能再次举行首脑会晤。如果领导人会议常态化，将在工作层磋商及外长会之外，进一步增强沟通渠道，显著提高对话的机制化程度。此外，四国宣布成立疫苗专家工作组、气候工作组、关键和新兴技术工作组等三个工作组，对外展示四国可以提供实实在在的公共产品，而不是仅仅谈论“中国挑战”。

其次，议题逐渐拓展，从海上安全扩大到基础设施、疫苗合作、网络安全、气候变化等。“四方安全对话”最初主要关注海上安全，但首脑峰会讨论了新冠疫情影响、气候变化、网络安全、关键技术、反恐、高质量基础设施投资、人道主义援助和救灾等议题。四国领导人同意为印太地区启动一项疫苗合作计划，集合四国力量，以多部门合作、分步骤行动方式，在2022年之前生产至少10亿剂新冠疫苗，并加强疫苗提供及“最后一公里”疫苗发放方面的合作，重点关注东南亚和南太发展中国家，意在对抗中国的“疫苗外交”。四国在气候变化、关键技术等领域也通过成立相关工作组准备展开具体合作。

议题的拓展将进一步扩大“四方安全对话”的影响力，提升该机制的可持续性。同时，将合作拓展到敏感度较低的“软性”议题，如气候变化、人道主义救援等，也将消除部分成员国的疑虑，提高合作动力，增强机制内部黏合度。但是，四国强调在关键技术、网络安全、高质量基础设施等领域的合作，根本目的还是整合盟友伙伴的力量，在重要竞争领域联手应对中国。

第三，成员国与盟友伙伴之间互动频密，呈现快速网络化扩展态势。美日印澳四国在加强四边合作的同时，其成员国之间及成员国与伙伴之间的外交和军事互动日益频繁。4月5日至7日，美日印澳四国和法国在孟加拉湾举行“拉彼鲁斯”海上联合演习。之后，法军舰艇参加印度“瓦鲁纳”演习并前往西太平洋“巡航”，并将在5月与美日舰队会合举行联演。4月10日，美国、菲律宾两国防长通电话讨论南海局势，双方随后于12日恢复举行去年中断的“肩并肩”联合军演。日本首相菅义伟4月15日访美，意在展示日美同盟的牢固性及两国对印太地区的“承诺”。此后，他本计划前往印度和菲律宾访问，后因日本、印度国内疫情加剧临时取消。这些访问都着眼于应对中国的崛起以及与盟友伙伴国家加强在印太地区的协调。4月13日，日本和德国举行了首次外长、防长“2+2”线上会谈，讨论如何应对“中国挑战”及推进“自由开放的印太”战略问题。

双边、三边乃至四边、五边的小多边互动不仅可协调彼此行动，对“四方安全对话”机制形成重要支撑和补充，也为对话未来进一步扩员做出铺垫。四国机制正在考虑扩员的可能性，主要候选对象包括英国、法国、德国、新西兰、韩国、越南等国。

暂不会发展为正式联盟

鉴于“四方安全对话”在美日等国印太战略及对华战略中的重要性，关注及研判对话后续发展对中国的战略和国家安全利益至关重要。

短期内，“四方安全对话”尚不会发展成为正式的地区联盟，但四国完全有可能以此为核心构建灵活的“志同道合国家阵线”。尽管美日印澳合作在加强，但各国的切身利益和优先事项不同，比如，在应对中国崛起及维护“基于规则的地区秩序”方面有共同关切，但在如何处理对华关系上仍缺乏共识。此外，印度主要聚焦印度洋地区，澳大利亚、日本则更为关注南海。为此，四国强调“四方安全对话”是“志同道合”国家之间的一个“松散集团”，不设秘书处等机构，主要是通过定期会晤、信息交流、军事演习等进行沟通协调和开展联合行动。

这种松散形式为各方提供了更大灵活性，四国可能以“四边安全对话”为核心，根据议题能力和意愿随时引入不同的合作伙伴，组成多个“四方+”小圈子，来构建更大范围、更务实有效的“对华阵线”。

四国还可能分别或共同与域外国家合作，组建新的合作机制，同“四方安全对话”对接，形成复杂的网络状合作模式。例如，印度、澳大利亞、法国的三边合作日渐成型，已分别在2020年9月和2021年2月两次举行外长会谈。4月14日，三国外长在印度“瑞辛纳对话”期间再次会晤，表示计划扩大在印太地区的存在，在海上安全等领域仿效“四方安全对话”加强合作。有分析认为，法国正寻求通过法印澳三边组织，与“四方安全对话”建立更密切的关系。

随着北约、欧盟加大对印太事务的介入，其与“四方安全对话”及成员国的相应合作也会加强。英、法、德、荷等国均已提出各自的印太构想或指针，将印太作为重要战略利益区。北约也发表“北约2030”文件，考虑把“应对中国挑战”正式纳入“战略概念”。在2021年2月的慕尼黑安全会议年会上，北约秘书长斯托尔滕贝格表示，北约应当深化与澳大利亚、日本等伙伴国家的合作。4月19日，欧盟27国外长发表联合声明称，要加深与印度﹑日本、澳大利亚等国的关系往来，寻求与“志同道合的伙伴”开展合作，加强在印度洋—太平洋地区影响力。同日，欧盟理事会批准了关于欧盟在印太地区实施“合作战略”的结论，表明欧盟打算在这个地区加强战略存在和行动。

不过，“四方安全对话”虽然试图通过广泛的盟友合作，打造针对中国的网络，四国及其盟友伙伴之间的战略利益不同，政策并非铁板一块，能够合作到何种程度存在很多未知数。日、印、澳及欧洲一些国家与中国的经济关系密切，在气候变化等全球性问题上也需要中国的合作，并不愿与中国全面“脱钩”。近日，中法德三国首脑举行视频峰会，展示了共同应对气候变化的决心。4月21日，德国外长马斯在同中国国务委员兼外长王毅举行的视频磋商中表示，“脱钩”不符合任何一方利益，愿同中方就多边和国际事务保持紧密协调沟通，共同应对全球性问题和挑战。

冲击地区安全架构

“四方安全对话”无法摆脱“冷战思维”，对中国的遏制和围堵力度将进一步加大。“对话”是在各方推出“自由开放的印太”战略背景下重启的，而印太战略、特别是美国的印太战略针对中国意图明显，这就决定了作为印太战略支柱的“四方安全对话”将是美推行对华遏制围堵战略的主要工具。四国首次首脑会晤联合声明虽未点名“中国”，但其对“自由”“开放”“民主价值观”“不受胁迫”等原则的强调，以及所关注的疫苗外交、海上安全、关键技术、供应链安全、基础设施等议题，处处影射、针对中国。四国不仅要在海上安全领域反制中国，还要将这种反制扩大到关键技术等重要领域，意在整合力量全面抗衡中国日益增长的实力和影响力。通过成立专家工作组，四国已开始在几个关键领域采取实际步骤推进针对中国的措施。

美日印澳四国均为印太地区以东盟为核心的主要地区安全机制成员方，这些机制包括东盟地区论坛（ARF）、东盟防长扩大会（ADMM）、东亚峰会（10+8），等等。为了在地缘政治动荡中消除东盟成员国的疑虑，四国领导人重申支持东盟的团结和“中心地位”，但在参与和影响地区安全事务的实际操作中，偏重双边、三边、四边等小范围合作，也热衷于拉欧洲国家介入印太事务，这些做法可能搅乱现有地区安全合作架构，削弱东盟在地区事务中的“中心性”，威胁以东盟为中心的地区安全合作机制的发展沿革。此外，“四方安全对话”涉及的议题与东盟主导的地区合作机制相重叠，可能降低部分国家对东盟机制的关注与投入。“四方安全对话”还将越南等东盟成员国作为扩员目标，在一定程度上会在东盟内部形成分化压力。