职务犯罪案件适用认罪认罚从宽制度问题研究

吴成杰

引 言

反腐必须治权，治权必靠法治。依法治国的“治”，主要是指“管理”“治理”“规制”以及必要的“奖励”和“惩罚”“整治”，决不能把“治”直接等同于惩罚和整治。①参见李林：《习近平全面依法治国思想的理论逻辑与创新发展》，载《法学研究》2016年第2期。而认罪认罚从宽制度作为我国刑事诉讼制度现代化变革的重要内容，必将成为推进反腐败法治建设的一大利器。从当前反腐败斗争看，职务犯罪案件的调查，已经逐步呈现从原来靠行为人被检举揭发或因犯罪线索暴露而被动接受调查为主，转向因反腐倡廉的警示效应得到充分发挥，行为人畏惧反腐强压态势而选择主动投案逐渐增多的良性态势，很多纪检监察机关也表态，要对主动投案者依规依纪依法给予宽大处理。①数据显示，党的十九大以来至2018年底，全国共有5000余名党员干部主动投案，越来越多“问题干部”主动投案，被舆论称为“主动投案潮”。参见《中国纪检监察报》2019年5月31日，第4版。同时，为正确施行2018年修正的《刑事诉讼法》规定的认罪认罚从宽制度②《中华人民共和国刑事诉讼法》第15条规定：“犯罪嫌疑人、被告人自愿如实供述自己的罪行，承认指控的犯罪事实，愿意接受处罚的，可以依法从宽处理。”，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部于2019年10月24日联合出台了《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》，明确包括职务犯罪在内的所有刑事案件均可以适用认罪认罚从宽制度。遗憾的是，职务犯罪领域认罪认罚工作的推进相对缓慢，通过检索中国裁判文书网发现，在监察调查阶段适用认罪认罚从宽程序的案件少之又少，但根据中央纪委监委网站报道，随着国家监察体制改革的推进和《刑事诉讼法》的修改，认罪认罚从宽制度在监察程序与刑事诉讼程序间的衔接适用已成为职务犯罪案件办理的新常态。鉴于此，进一步探索完善职务犯罪案件适用认罪认罚从宽制度的工作机制，推动形成正向的法律引导和激励机制，既是回应当前反腐败工作出现上述新情况新特点的必然要求，也符合上述依法治国的“治”的“奖惩结合”的精神要求，更顺应全面从严治党和司法体制、监察体制改革的时代背景，具有实体与程序、理论与实践的双重意义，有助于确保职务犯罪案件处理取得政治效果、法律效果和社会效果的高度统一。

一、刑事侦查与监察调查适用认罪认罚从宽制度比较分析

从刑事诉讼角度，2018年修正的《刑事诉讼法》将认罪认罚从宽制度通过立法的形式固定下来，为司法机关进一步有效开展该项工作提供了法律保障。实践表明，在侦查阶段适用认罪认罚从宽制度，有助于巩固业已查明的犯罪事实，稳定侦查方向和证据链条，间接地节省侦查资源。③参见游鹏、李尧：《侦查阶段适用认罪认罚从宽制度若干重要问题论略》，载《犯罪研究》2018年第1期。然而，囿于反腐败斗争的特殊性，在办案程序上，监察程序与刑事诉讼程序是二元独立的，在这个意义上，监察机关办案不直接适用刑事诉讼法的程序规定。④参见李勇：《〈监察法〉与〈刑事诉讼法〉衔接问题研究——“程序二元、证据一体”理论模型之提出》，载《证据科学》2018年第5期。为此，要解决职务犯罪案件适用认罪认罚从宽制度难题，首先应比较分析监察调查与刑事侦查在适用认罪认罚从宽制度上的区别（见图1），有助于更好了解当前职务犯罪案件适用该制度的基本现状。

图1 刑事侦查与监察调查在适用认罪认罚从宽制度上的区别

（一）刑事侦查法律规定与实践操作

根据《刑事诉讼法》的规定，侦查人员讯问时，应当告知认罪认罚的法律规定和如实供述可以从宽处理，同时记录在案、随案移送，并在起诉意见书中写明有关情况。实际上，在开展刑事案件适用认罪认罚从宽制度试点工作期间，一些地区已经在刑事侦查实践中形成了一些得到普遍认可和推广的经验做法。比如，通过公布量刑标准，实现量刑透明化，大幅提高侦查机关的办案效率与犯罪嫌疑人对刑罚的接受程度；在侦诉衔接上，侦查机关应当将权利义务告知书等一并附卷，提请逮捕时列明是否存在自愿认罪认罚情况，作为批捕参考因素；在探索建立分层次从宽量刑机制上，细化区分认罪和认罚情节的量刑模式，根据认罪认罚的主动性、阶段以及对侦破案件的作用等方面因素，区分从宽幅度。而完善侦查阶段的认罪认罚工作，其因加重了侦查的重要性和责任而更加符合以审判为中心的实质要求，有助于让犯罪嫌疑人充分认识到该制度在权利保障和量刑从宽等方面的优势，自觉配合侦查工作，确保取证更加到位，特别是对于一些犯罪手段隐蔽难以认定的案件，可以有效减少、防止“定放两难”情形的发生。而总结归纳上述有关经验做法，特别是职务犯罪案件侦查权原先由检察机关行使期间的有益探索，对于完善监察机关调查职务犯罪案件适用认罪认罚从宽制度具有重要的启发和借鉴意义。

（二）监察调查法律规定及存在的问题

与刑事诉讼法规定的认罪认罚的适用及程序推进不同，监察机关办理案件虽然也规定了认罪认罚的内容，但其侧重从认罪认罚的正向适用性视角加以规制，①参见王戬：《检察机关审查起诉与监察委调查案件的程序对接问题》，载《国家检察官学院学报》2018年第6期。在适用条件和具体适用程序等方面与刑事诉讼认罪认罚从宽制度有较大的差异，即在被调查人主动认罪认罚的情况下，《监察法》在实体上明确提出从宽处罚建议需要符合法定条件，即认罪认罚+一般自首/余罪自首/退赃/重大立功/国家重大利益，程序上须经监察

机关领导人员集体研究+上一级监察机关批准。从立法本意来看，职务犯罪案件的处理关系到反腐败工作大局，为了从严把握，准确适用，所以《监察法》规定了较为严格的审查报批程序，这也是同侦查阶段开展认罪认罚从宽工作的主要区别之一，即无论是实体还是程序，《监察法》规定的认罪认罚从宽制度比《刑事诉讼法》及最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》的相关规定严苛很多，使得监察调查活动与后续审查起诉和审判程序难以形成有效衔接，特别是监察机关对于“从宽”的把握较高较严，容易限制检察机关、审判机关的认定与判断。实践亦表明，鉴于职务犯罪案件具有隐蔽性、取证难、证明难、证据结构独特、高智商群体文化水平高、犯罪的智能化、现代水平高、反调查能力的方式多样等特点，监察机关办案人员对适用认罪认罚制度调查案件有很高的期待，正如有学者所言：“只要是自愿、真实的认罪认罚，当然是越早越好。因为越早，犯罪事实发现得就早，挽回或减少犯罪危害后果的机会就大，侦查破案、收集证据的难度、阻力就小。”①顾永忠：《关于‘完善认罪认罚从宽制度’的几个理论问题》，载《当代法学》2016年第6期。但这在职务犯罪领域的实践应用却不容乐观。究其原因，一方面，因报批程序严格，监察机关办案人员往往选择审慎适用，同时被调查人基于趋利避害心理及担心不具备认罪认罚实体要件，在调查阶段不配合调查或者不如实供述，而选择在审查起诉或者审判阶段认罪认罚。另一方面，因缺乏一套规范的量刑从宽机制，导致作为承担主要发起者角色的监察机关办案人员，他们对提出从宽处罚的幅度不好把握。而且，“提出从宽处罚的建议”的内涵与外延是什么，是类似“量刑建议书”应当包括具体的从宽幅度，还是类似以往由纪委出具的到案经过说明，仅载明被调查人是否具有自首、立功、赃款追缴、认罪认罚等量刑情节的信息，并不需要就从宽幅度提出建议，《监察法》对此并未明确。需要强调的是，证据是确保《监察法》与《刑事诉讼法》有序衔接的核心，目前监察机关证据收集工作还存在对证据的补强和综合分析不规范、对证据的收集及固定不规范等两大类问题，而检察院可能在退回案件方面尚未形成比较清晰的标准和操作规程。②参见马怀德：《再论国家监察立法的主要问题》，载《行政法学研究》2018年第1期。此外，正如有学者指出，强化当事人的权利保障，尤其是强化被刑事追诉之人的权利保障，是特别应当重视的基本目标和基本背景。③参见王敏远：《认罪认罚从宽制度疑难问题研究》，载《中国法学》2017年第1期。而保障被追诉人的自主选择权，是刑事诉讼进程中被追诉主体平等地位的体现，是程序正义的内在要求。④参见彭俊磊、郑红军：《审判中心视域下的认罪认罚从宽制度改革完善思考》，载《法律适用》2018年第15期。从《监察法》的规定内容来看，监察机关调查职务犯罪案件时具有较强的封闭性和秘密性，在被调查人主动认罪认罚的情况下，如何保障其法律帮助权，同样值得探讨。

二、认罪认罚从宽制度对监察证据适用提出的规范要求

监察调查是我国反腐败斗争的一项制度创新，是办理职务犯罪案件的第一道程序，而司法审判作为反腐败工作的重要组成部分，是依法惩治腐败的最后一道程序，惩治腐败很大程度上要通过法院的定罪量刑来实现。但是，由于《刑事诉讼法》和《监察法》在认罪认罚从宽制度的法律文本上存在不同表述，导致监察程序与刑事诉讼程序中认罪认罚从宽的制度规范存在较大差异，①参见詹建红：《认罪认罚从宽制度在职务犯罪案件中的适用困境及其化解》，载《四川大学学报（哲学社会科学版）》2019年第2期。造成一定的衔接难题。比较而言，监察法与刑事诉讼法衔接的关键是证据适用问题，②参见陈卫东、聂友伦：《职务犯罪监察证据若干问题研究——以〈监察法〉第33条为中心》，载《中国人民大学学报》2018年第4期。因为证据证明标准问题关系到认罪认罚案件的定案质量，涉及如何保障准确定罪、防止冤假错案的关键性问题。③参见陈光中、肖沛权：《刑事诉讼法修正草案：完善刑事诉讼制度的新成就和新期待》，载《中国刑事法杂志》2018年第3期。因此，深入剖析监察调查与司法审判之间证据标准的内在逻辑，对监察证据的合法性与合理性进行审查，既是腐败犯罪求刑权实现的重要保障，④参见夏伟、刘艳红：《程序正义视野下监察证据规则的审查》，载《南京师大学报》2019年第1期。更涉及整个监察体制改革与以审判为中心诉讼制度改革的法治轨道构建，对法治反腐成效的认知与巩固都具有决定性意义。⑤参见刘艳红：《职务犯罪案件非法证据的审查与排除——以〈监察法〉与〈刑事诉讼法〉之衔接为背景》，载《法学评论》2019年第1期。

（一）监察机关收集证据材料的规范要求和标准

监察体制改革对既有的证据规则产生较大影响，甚至创设出了一些新的证据规则和证据形态。⑥参见秦前红、刘怡达：《国家监察体制改革的法学关照：回顾与展望》，载《比较法研究》2019年第3期。从证据规则角度，《监察法》第33条和第40条两个条文分别规定了监察机关依法搜集的证据类型、监察证据的基本要求、非法证据排除规则以及证明标准4项内容，构成监察机关审查腐败犯罪证据的主要依据。⑦参见夏伟、刘艳红：《程序正义视野下监察证据的审查》，载《南京师大学报》2019年第1期。其中核心条款是第33条第2款的规定，即“监察机关在收集、固定、审查、运用证据时，应当与刑事审判关于证据的要求和标准相一致”。换言之，其是用刑事审判证据规则来统合监察证据规则，建立监察证据与刑事审判证据规则的同一化机制。⑧参见高通：《论监察机关收集和运用证据的要求与标准——基于〈监察法〉第三十条第二款的分析》，载《政法学刊》2019年第1期。《〈中华人民共和国监察法〉释义》进一步明确：“刑事审判关于证据的要求和标准，《中华人民共和国刑事诉讼法》总则第五章和最高人民法院2012年公布的《关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第四章，作了详细的规定，比如证据的种类、收集证据的程序、各类证据审查与认定的具体要求等。”中央纪委监委出台的《监察机关监督执法工作规定》和《关于加强和改进案件审理工作的意见》等相关文件，对监察机关调查取证和证据审查的标准再次作了进一步强调和明确。可见，为了有效实现监察法与刑事诉讼法的衔接，刑事诉讼法同样应是监察调查之取证程序所遵循的规范。①参见陈卫东、聂友伦：《职务犯罪监察证据若干问题研究——以〈监察法〉第33条为中心》，载《中国人民大学学报》2018年第4期。然而，由于《监察法》第33条第2款的法意表达不明，加上监察程序是作为一种有别于刑事诉讼程序的独立监察程序而存在，导致监察调查适用刑事诉讼法规范的依据不足，造成监察人员在办案中主动适用刑事诉讼法规定的法律意识不强。

实际上，监察证据最终能否成为定案依据，尚需审判机关经证据能力与证明力两个方面的审查。就证据能力而言，《刑事诉讼法》及其司法解释和最高人民法院、最高人民检察院、公安部等部门联合出台的诸多规范性法律文件中，有相当多涉及取证的操作规范内容，特别是2020年3月27日最高人民检察院、公安部联合印发的《关于加强和规范补充侦查工作的指导意见》，相关规定既是保障证据可采性的最低操作标准，也是司法实践经验的高度总结，完全可以供监察机关在规范取证程序时加以借鉴。②参见纵博：《监察体制改革中的证据制度问题探讨》，载《法学》2018年第2期。因此，为了避免监察法有关规定过于抽象概括而在实践中有时候可能无所遵循，给取证和证据审查活动带来困扰，有必要通过制定监察法配套立法，对相关证据的收集、固定和审查标准进一步细化，并注意与《刑事诉讼法》相关规定的内容保持协调一致，或者规定不明的情况下，可以参照适用刑诉法的相关规范。

当下，有必要指导各地市监察机关与法院、检察院通过出台证据指引的方式，从犯罪主体、主观方面、客观方面、量刑情节等要素，统一设定各罪的证明框架，分解各个证明要素需收集、固定的证据种类，证据种类项下各个证据需满足的相关要求等，通过总框架下层层细分的方式方法，构建各罪的证明体系，推动监察机关在证据指引下做到收集、审查证据的全面性、完整性、细致性。值得强调的是，监察机关在收集证据材料时，仍应当坚持重调查研究，不轻信口供的原则，注重运用技术手段，调取客观证据等方式对言词证据的真实性进行审查确认，重点就赃款赃物的收受时间、地点、现金的数量和来源等关键事实进行证据固定，避免出现言词证据与客观性证据不符等取证不够充分、不够到位的情形，确保收集的证据材料达到证据确实、充分的刑事证明标准。否则，一旦出现翻供情形，将在一定程度上造成证明犯罪事实的困难。

（二）刑事审判对监察证据的规范要求和标准

党的十八届四中全会提出了“推进以审判为中心的诉讼制度改革”，要求刑事诉讼“以证据为核心而展开”，审判机关更加有权力和有义务对证据进行实质审查。从现有规定来看，《监察法》仅仅选择性地吸收了《刑事诉讼法》的部分证据规定，其证据规则塑造未必能够达到“法法衔接”以及法治反腐所要求的程度。①参见夏伟、刘艳红：《程序正义视野下监察证据规则的审查》，载《南京师大学报》2019年第1期。因此，结合实践中存在部分职务犯罪案件的被调查人在监察阶段认罪认罚，但此后开始翻供并提出调取调查阶段的录音录像、要求办案人员出庭作证等实际情况，为推动审判权与监察权的有效配合与制衡，确保监察调查收集证据规则与刑事审判的证据审查采用同一标准，需要重点规范以下三个方面的证据适用问题：

1.关于监察机关录音录像调取的审查规则

在职务犯罪认定中，口供始终是证据体系中的“证据之王”，案卷中犯罪嫌疑人多次翻供、“时翻时供”、反复自白比较常见。②参见刘艳红：《职务犯罪案件非法证据的审查与排除——以〈监察法〉与〈刑事诉讼法〉之衔接为背景》，载《法学评论》2019年第1期。在此情况下，对于翻供案件，被调查人接受讯问时的录音录像往往成为审查“口供”能够作为定案依据的一个重要支撑。虽然《〈中华人民共和国监察法〉释义》指出调查讯问的同步录音录像不随案移送，但人民法院应当有权调取并加以审查，对于不能提供或者提供的录音录像存在严重瑕疵而不能补正或作出合理说明的，监察机关要承担证据被排除的法律后果。换言之，对于当事人申请调取或查阅调查阶段的同步录音录像，应当结合以审判为中心改革的大背景进行判断，明确据以定案的证据均经庭审举证质证并加以审查认定，即如果有关申请有合法理由的，监察机关应当提供，存在特殊原因的（如涉调查机密、国家安全等因素），应允许法、检相关人员进行查阅，必要时可以进行证据转换或出具说明。实际上，录音录像“留存备查”在刑事诉讼中的目的就在于证明取证过程的合法性，当法庭认为需要以播放录音录像的方式调查证据是否合法时，作为国家机关的监察机关理应配合。③参见陈卫东、聂友伦：《职务犯罪监察证据若干问题研究——以〈监察法〉第33条为中心》，载《中国人民大学学报》2018年第4期。从长期的司法实践来看，通过当庭播放同步录音录像，是对被告人及其辩护人以刑讯逼供为由提出非法证据排除的最好回应，当事人大多表示信服，庭审效果较好，同时有助于倒逼监察机关的调查讯问程序更加规范合法。

2.关于监察机关调查人员出庭作证的采信规则

对贪腐案件的审理过程，要以审判为中心，就是以证据为中心。④参见王晓东：《新时代背景下惩治贪腐犯罪若干问题的思考——基于审判贪腐案件的实践展开》，载《法治研究》2018年第6期。实践中，对于非法证据的排除往往与调查人员出庭作证有关，而监察法对非法证据排除规则的确立，较刑事诉讼法更概括，亦无出台相关可操作性的规范标准。⑤参见刘艳红：《职务犯罪案件非法证据的审查与排除——以〈监察法〉与〈刑事诉讼法〉之衔接为背景》，载《法学评论》2019年第1期。因此，自国家监察体制改革试点以来，对于监察机关调查人员出庭作证的问题，一直争议较大，实践中各地做法亦不尽一致，《监察法》对此亦没有作出明确规定。从各地的实践情况看，福建省出台了《监察机关与审判机关办理职务犯罪案件协作配合办法（试行）》，其中第8条规定：“对于被告人及其辩护人申请法庭通知监察人员出庭说明情况的，审判机关经审查，对证据收集的合法性有疑问的，可以先请监察机关出具书面情况说明，再依法视情作出是否通知监察人员出庭的决定。”明确了监察人员的出庭义务，同时确立了法庭在决定监察人员是否出庭问题上的主体作用，其内容精神是符合诉讼规律和目前诉讼制度改革方向的，值得肯定和借鉴。甚至有学者指出，基于监察调查程序具有高度封闭性、秘密性等特征，监察人员之外的其他人员是很难介入到监察调查过程中的，所以监察人员比侦查人员更应当出庭作证。①参见高通：《论监察机关收集和运用证据的要求与标准——基于〈监察法〉第三十条第二款的分析》，载《政法学刊》2019年第1期。出于对监察人员的人身安全考虑，出庭作证过程中可以采取遮蔽容貌、改变声音等方式处理。

3.关于监察机关初核材料的证据效力认定

证据既是司法人员认定案件事实的要素，也是司法人员审查判断证据的基本内容。②参见何家弘、徐月笛：《刑事错案中证据短缺现象的实证分析》，载《武汉科技大学学报》2017年第2期。这就要求监察机关在初核时就应当注意在证据形式上与刑事诉讼的要求保持一致。对于初核材料在刑事诉讼中的效力问题，应当区别对待。首先，对初核阶段取得的物证、书证、鉴定意见等证据材料，可以在刑事诉讼中使用，并作为定案的依据。其次，关于言辞证据，虽然初核阶段所获言辞证据材料在形式上与立案后的同类材料有所区别，但在调查主体、作证主体、证明内容上具有一致性，这种区别不应当对证据的效力形成实质性影响。且从必要性来看，有的案件在立案后无法找到相关证人或证言发生变化，检察机关有必要使用立案前的证言以证实犯罪。③参见龙宗智：《取证主体合法性若干问题》，载《法学研究》2007年第3期。有论者指出，就理论层面而言，证据的证据能力为其本身所具有的关联性、合法性以及可靠性所决定，不受取证时间阶段之影响；在实践的现实需求上，证据的内部转化既浪费程序资源，也将影响调查效率。④参见纵博：《监察体制改革中的证据制度问题探讨》，载《法学》2018年第2期。不过，可以作为审判阶段的证据的言辞证据，仍应当在证据要件上对其进行审查，如果取证程序出现严重瑕疵，如未告知认罚后果所取得的口供等，则不能作为诉讼证据。最后，对于在初核过程中通过查封、扣押、冻结等强制性措施所获取的证据材料应当严格适用。因为这些强制性调查措施往往涉及对当事人重大权利的处分，法律规定了更为严格的程序，如尚未立案即实施查扣行为，缺少监察法上的依据，不符合法定程序，所获证据不具有法律效力。如此认定，既兼顾事实真相与程序正义的价值追求，也符合监察证据无需再转换的改革初衷。

综上，监察调查与刑事诉讼之间的证据标准，不是对立关系而是存在内在的逻辑统一。而确立司法审判对有关证据材料的审查规则，即采取强制排除、裁量排除与瑕疵证据补正相结合的证据排除模式，①参见程衍：《中国特色独立监察程序下非法证据排除规则的制度构建》，载《南京大学学报》2019年第2期。目的在于警示监察机关在适用认罪认罚从宽制度进行调查案件时，不能只强调遵循《监察法》，而忽略《刑事诉讼法》的要求，②参见王戬：《检察机关审查起诉与监察委调查案件的程序对接问题》，载《国家检察官学院学报》2018年第6期。要做到监察机关的收集证据规则与审判机关对证据的审查采用“同一”标准，③参见刘艳红：《职务犯罪案件非法证据的审查与排除——以〈监察法〉与〈刑事诉讼法〉之衔接为背景》，载《法学评论》2019年第1期。更不可因为被调查人认罪认罚，而放松收集证据的要求和标准，避免有些案件本来证据链很好，结果后来适用后变成证据不足，甚至一旦出现翻供或申请“排非”，将给认罪认罚从宽制度带来一定的冲击，相关功能定位和法律价值发挥不到应有的作用。当然，对于在审查起诉、审理阶段发现证据需要补查的，监察机关和检察机关应当配合做好有关取证工作，检察机关对监察权运用应当保持谦抑和尊重的态度，④参见马怀德：《中华人民共和国监察法理解与适用》，中国法制出版社2018年版，第182页。对于案件确需退回监察委补充调查的，基于“证据一体”理论，监察机关只能按照《刑事诉讼法》的要求补充完善证据。

三、监察机关提出从宽处罚建议的规则设计

实践证明，认罪认罚从宽制度有助于推动反腐败斗争的深入开展，但《监察法》却以可以适用的方式进行“条件式”规范，体现的是严格适用的立法思路，导致该项法律制度，在职务犯罪案件查处中尚未充分发挥积极作用。因此，有必要就监察机关提出从宽处罚建议的规则设计加以细化完善。

（一）规范提出从宽处罚建议的内涵、外延及办案流程

无论是立法设计的初衷，还是实践应用的需要，监察法将认罪认罚从宽制度以立法形式固定下来，对于监察机关有效开展职务犯罪案件调查工作的意义重大。但正如前文所述，《监察法》中规定的认罪认罚从宽标准、程序与《刑事诉讼法》并不完全一致，其中“提出从宽处罚的建议”的内涵外延不明且报批程序严格，缺乏具体的操作规范，这是导致监察体制改革以来，即便被调查人主动认罪认罚，但监察人员仍审慎甚至不愿启动认罪认罚从宽制度的最表象原因。而如果其中的疑难问题不能得到妥善解决，完善认罪认罚从宽制度这样的好事，很有可能办砸，不仅积极意义未能实现，甚至因此走向异化，有损公平正义。⑤参见王敏远：《认罪认罚从宽制度疑难问题研究》，载《中国法学》2017年第1期。可见，为推动和实现《监察法》和《刑事诉讼法》顺利衔接，职务犯罪案件中认罪认罚从宽制度应该统一认罪认罚的认定与适用标准，将《刑事诉讼法》确立的认罪认罚的认定标准和从宽处罚的适用标准，作为监察机关、检察机关和审判机关办理案件时的共同适用规范。明确监察程序中的“认罚”只应强调被调查人主动承认犯罪事实，愿意接受刑事处罚即可，而不应涉及刑罚的具体种类和量刑幅度。在此原则下，建议在制定监察法配套立法时，进一步明确“提出从宽处罚的建议”应当包括量刑情节、实体上是否减轻处罚乃至免予刑事处罚、程序上是否适用羁押性强制措施等，并对提出从宽处罚建议的报批程序作出细化规定。例如，由承办人提出从宽处罚的初步建议，经部门领导审批，移送审理室审查并提交领导人集体研究，再报上一级监察机关的审理室批准，形成科学规范、运行有效的内部审批流程。“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。”为防止调查人员因程序复杂而对提出从宽处罚建议的积极性不高，并提升认罪认罚从宽制度的实用价值和法律权威，建议进一步明确监察机关应当出具从宽处罚建议的情形及对后续诉讼阶段的约束力，确保认罪认罚的被调查人能够真正获得制度意义上予以肯定的量刑优惠等从宽处置。同时，明确监察机关的从宽处罚建议在移送审查起诉时与起诉意见书及相关证据材料一并移送同级人民检察院。

当下，为推动认罪认罚从宽制度在监委调查案件中得到实践应用，鉴于量刑建议的主导权、量刑的裁判权分别在检、法两家，且被调查人认罪认罚主要目的也是希望从中换取量刑上的从宽，有必要在实际操作时参照S市纪委监委会同市检察院、市中级人民法院、市司法局联合制定的《关于涉嫌职务犯罪的被调查人认罪认罚从宽制度适用问题的会议纪要》的有关规定执行（见图2），即不再拘泥于监察机关是否“提出从宽处罚的建议”这一形式要件，只要“被调查人自愿认罪认罚的，应当记录在案，随案移送并在起诉意见书中写明相关情况”即可，如此不仅符合认罪认罚从宽的相关原理，亦能够与《刑事诉讼法》有效衔接，①参见汪海燕：《职务犯案件认罪认罚从宽制度研究》，载《环球法律评论》2020年第2期。确保被调查人在监察阶段认罪认罚的，即便监察机关未提出从宽处罚的建议，从宽后果同样应当在审查起诉阶段或者审判阶段予以体现。

图2 S市探索职务犯罪案件适用认罪认罚从宽制度的办案流程图

（二）规范从宽量刑情节法律认定

从制度定位讲，认罪认罚从宽制度是对坦白从宽刑事政策的制度化和深化发展。②参见最高人民法院刑一庭课题组：《刑事诉讼中认罪认罚从宽制度的适用》，载《人民司法》2018年第34期。在实体认定上，《监察法》第31条、第32条作出更加细化的规定，其实质是在坚持宽严相济刑事理念的基础上，将认罪认罚的要求与刑法中的自首、立功等相关规定的糅合，此等犯罪后行为，是决定刑罚轻重的根据之一，若不厘清有关法律适用争议，将导致监察人员难以提出客观准确的从宽处罚建议。

1.关于“自首”和“坦白”审查认定

从《监察法》第31条规定的自动投案、积极配合调查工作的条文规定来看，与刑法有关自首和坦白的规定具有相似的结构和内容，只是更加着重强调态度问题。其中，关于自首情节的认定，为统一标准，应当结合有关司法解释或规范性文件③参见最高法1998年《关于处理自首和立功具体应用法律若干问题的解释》第1-4条，最高法2004年《关于被告人对行为性质的辩解是否影响自首成立问题的批复》，“两高”2009年《关于办理职务犯罪案件认定自首、立功等量刑情节若干问题的意见》第1条、第3条，最高法2010年《关于处理自首和立功若干具体问题的意见》第1-8条，“两高一部”2011年《关于敦促在逃犯罪人员投案自首的通告》。进行评判认定。从各地市的实践情况来看，辽宁省朝阳市出台的《纪检监察机关鼓励主动交代问题和自动投案的实施办法（试行）》第5条、第6条，对“应当认定为或视为主动交代问题和自动投案”和“不能视为主动交代问题和自动投案”的情形作出了明确的规定，值得肯定和借鉴。关于坦白的认定，应综合考量犯罪的严重程度、案件侦破的难易程度、被调查人供述作为证据对破案的意义等相关因素，以确定如实供述是否构成坦白。④参见王敏远：《认罪认罚从宽制度疑难问题研究》，载《中国法学》2017年第1期。比如，如果被调查人对自己行为的性质进行辩解，或者在供述中对有些情节或者细节确实说不清楚的，不宜认定属于不积极配合调查工作的行为。如果被调查人避重就轻或供述一部分，还保留一部分，企图蒙混过关，就不能认为是积极配合调查工作。

值得一提的是，从长期司法实践来看，涉嫌职务犯罪的被调查人选择主动投案或被采取调查措施后，从到案到如实供述主要犯罪事实，基本上都会存在一个逐步如实供述犯罪事实的时间过程，如有的是到案初就如实交代全部犯罪事实，有的是到案后经办案人员思想教育才如实供述主要犯罪事实，甚至有的是经过一段时间的考虑才逐步分次的供述主要犯罪事实。比如，X市法院审理的被告人王某某受贿一案，王某某经纪委电话通知到案，过了一段时间才开始交代已被组织掌握其收受他人财物的事实，并如实交代了组织尚未掌握的其他受贿事实，并表示自愿认罪认罚。该案移送检察机关审查起诉后，王某某发现纪委出具的到案经过未认定其构成自首，便对其中一起低价购房的定性提出辩解，进而影响后续认罪认罚的诉讼开展。可以看出，涉嫌违纪违法人员到案后过了一段时间才如实供述犯罪事实，是办案实践中经常遇到的一种常态，是否能够认定其具有自首或者坦白情节，一直是困扰职务犯罪侦办实践的一个难题，建议在制定出台监察法配套规定时，对如实供述时点的把握作出明确规定，统一“认罪”与“认罚”的认定标准，强化职务犯罪案件适用认罪认罚从宽制度的可操作性。

2.关于“立功”的审查认定

根据《监察法》第32条的规定，不论被调查人是否认罪认罚，监察机关可以提出从宽处罚建议的另一种法定情形是：职务违法犯罪的涉案人员揭发有关被调查人职务违法犯罪行为，查证属实的，或者提供重要线索，有助于调查其他案件的。其主要目的是鼓励职务违法犯罪的涉案人员积极配合监察机关的调查工作，将功折罪争取宽大处理，也为监察机关顺利查清案件提供有利条件，节省人力物力，提高反腐败工作的效率。①参见中央纪委、国家监委法规室编：《〈中华人民共和国监察法〉释义》，中国方正出版社2018年版，第117页。结合司法实践，对于存在检举揭发情节的职务犯罪案件，被告人大多存在认罪认罚的情形，因此有必要将该法定情形置放到认罪认罚从宽制度里面进行分析。从该条文的规定内容看，与《刑法》第68条有关立功的规定，即“犯罪分子有揭发他人犯罪行为，查证属实的，或者提供重要线索，从而得以侦破其他案件等立功表现的”，具有相似的结构和内容，但又有所区别，而且条文的理解适用上存在一定的争议。首先，检举揭发的只能是他人的职务违法犯罪行为。其次，“职务违法犯罪的涉案人员”与“有关被调查人”的用词上存在逻辑重复，前者应该也是属于“被调查人”，否则就没有必要对其提出从宽处罚的建议。而“有关被调查人职务违法犯罪行为”是指已经正在被调查的犯罪行为，还是指尚未被调查的犯罪行为，是否包括其他共犯的共同犯罪事实，均有待明确。再次，在“提供重要线索，有助于调查其他案件的”的理解上，与《刑法》第68条规定的“从而得以侦破其他案件”存在较大区别，因为“侦破”表明犯罪分子提供的重要线索已经查证属实，而“有助于调查其他案件”却没有一个明确的判断标准，应当要求同样需达到“经查证属实”的程度。正如有学者指出，被告人的自首、坦白、积极退赔退赃以及对被害人赔礼道歉、经济赔偿等犯罪后行为，均反映了其再犯罪危险性的大小，是决定刑罚轻重的根据之一。①参见张明楷：《新刑法与并合主义》，载《中国社会科学》2010年第1期。因此，若不对上述问题加以厘清，将导致调查人员很难根据调查情况提出客观准确的从宽处罚建议。

（三）规范提出从宽处罚建议的量刑从宽机制

职务犯罪案件的政治敏感性较强，社会关注度较高，而在认罪认罚从宽制度的适用上，监察法主要关注“从宽”的实体认定和程序规范，忽略了“从宽”的具体标准和幅度范围，导致提出从宽处罚幅度的尺度不好把握，成为推广适用该制度的一大痛点。实际上，正是缺乏一套成熟、透明、公开的量刑从宽机制，一方面，监察人员因担心提出从宽处罚的建议不符合法律和政策规定而审慎选择适用；另一方面，如果从宽不可预期，被调查人自愿认罪认罚的动力就大打折扣，甚至容易导致供述不稳定。因此，鉴于量刑从宽步骤和过程的专业性、复杂性，有必要就职务犯罪案件的处理出台量刑规范化意见，细化各罪名的量刑要素、刑罚幅度、调整比例等，并通过大数据技术、人工智能提供从宽幅度参考和辅助，充分调动监察人员适用认罪认罚从宽制度的积极性。当然，提出从宽处罚的幅度是否须精准，即是笼统表述从宽处罚，还是明确可以从轻处罚或减轻处罚直到免予刑事处罚，可以根据案件复杂程度有所区别。

为充分发挥认罪认罚从宽制度的价值引导作用，在从宽幅度的机制设计上，可参照全国推行的“321”阶梯式从宽量刑模式，坚持“认罪越早，从宽越多”的量刑指导思想，通过“量刑尺度的公开、具体”“阶梯式从宽量刑”“量刑幅度的科学递减”，引导激励被调查人自愿认罪、尽早认罪。对于监察机关来讲，要在坚持以事实为根据、以法律为准绳原则的基础上，综合评估被调查人的犯罪事实、性质、情节和对于社会的危害程度，以及认罪悔罪态度和表现，再结合量刑规范化的规定，即便不作重复评价，也要特别注意把认罪认罚作为自首、坦白、认罪之外的一个新的独立量刑情节，②最高法院研究室副主任周加海在“2018年刑事诉讼法颁行高端论坛上”提出的观点。对不同情形的认罪认罚案件提出有别的从宽幅度建议。但必须明确的是，监察机关提出从宽处罚的建议并不等同于检察机关提出的量刑建议，只有监察机关和检察机关各司其职，这样才符合认罪认罚从宽制度创设的立法初衷和实践规则。换言之，监察机关办案人员只能告知被调查人认罪认罚可能产生的法律后果，如自首、坦白、退赃、立功等法定酌定情节的从宽调整比例有多少，让被调查人对量刑从宽情形有个基本认知即可，不得作出具体的从宽幅度承诺，更不得在提出从宽处罚建议中明确具体的量刑建议，否则容易引发“诱供”行为，影响监察机关调查的权威性。

（四）完善被调查人法律帮助权

当前反腐败行动在发现真实和保障人权两大价值取向方面，更侧重于发现实质真实，新监察制度仍然以便于查清案情为主要价值取向。①参见张建伟：《法律正当程序视野下的新监察制度》，载《环球法律评论》2017年第2期。《监察法》对于认罪认罚的被调查人的权利保障并未作出特别规定。而从《刑事诉讼法》的规定来看，其对于认罪认罚的当事人的权利保障给予了必要关注，包括获得告知权、意见表达和律师帮助权等。②参见詹建红：《认罪认罚从宽制度在职务犯罪案件中的适用困境及其化解》，载《四川大学学报》2019年第2期。放眼域外，可能判处3年以上有期徒刑的被追诉人有权获得法律援助辩护是世界法治国家刑事司法的底线要求。③参见陈光中、肖沛权：《刑事诉讼法修正草案：完善刑事诉讼制度的新成就和新期待》，载《中国刑事法杂志》2018年第3期。因此，为充分保障被调查人的诉讼权利，在监察机关调查案件适用认罪认罚从宽制度时需要考虑完善以下两方面的内容：一方面，从内在办案机制来看，保障被调查人认罪认罚自愿性是现代刑事诉讼的基本要求，监察机关要制定标准化的《认罪认罚从宽制度告知书》，除了告知享有的法律权利外，还可以载明类似“321量刑机制”等通俗易懂的从宽模式，尊重和提升被调查人法律主体地位、丰富其自主选择的权利。另一方面，从外在提供法律帮助来看，考虑到监察机关在行使监察权时，还涉及调查违纪违法等其他行为，与监察体制改革前的职务犯罪侦查模式不同，故《监察法》未明确规定律师是否可以介入。而要实现依法治国与依规治党有机统一的前提，就是处理好党内法规同国家法律的关系，实现二者之间的有效衔接和协调。④参见王圭宇：《新时代党内法规同国家法律衔接和协调的实现路径》，载《学习论坛》2019年第5期。为此，在不影响监察机关开展调查取证工作的情况下，是否允许第三方介入为被调查人提供法律帮助，应该是存在一定的探讨余地。比如，在不介入案件实体问题的情况下，通过由法律援助机构的公职律师见证权利告知、解答类似“321”量刑机制的具体内容等方式，见证被调查人认罪的自愿性，进一步保障被调查人的合法权益，以体现程序法治之价值。

结 语

随着我国监察体制改革的深入和刑事诉讼制度的完善，监察机关在适用认罪认罚从宽制度对职务犯罪案件进行调查时，应当贯彻宽严相济刑事政策、遵循罪责刑相适应原则、坚持证据裁判原则和履行告知程序义务，做到被调查人认罪认罚不能降低证据和证明标准，并遵循自愿原则，确保被调查人认罪认罚的自愿性、真实性、合法性。同时，明确监察机关应当在起诉意见书中对被调查人具有自愿认罪认罚情节加以表述，再由检、法两家确认被调查人已在监察调查阶段认罪认罚并按照“认罪越早，从宽越多”的原则形成阶梯式量刑从宽，即根据职务犯罪的事实、性质、情节、对于社会的危害程度，以及被调查人的认罪认罚情况，结合量刑规范化规定，依法提出量刑建议和作出从宽处罚。由此，理论上有助于破解认罪认罚从宽制度在监察程序和刑事诉讼程序之间的衔接难题，更符合落实宽严相济、推进繁简分流和优化资源配置、促进公平正义的改革精神；实践上积极回应我国当前反腐败工作出现一股“问题干部主动投案潮”或大多数被调查人认罪悔罪引发的法律需求迫切性，有力破解监察机关囿于程序严格且从宽幅度不好掌握而不宜提出从宽处罚建议的窘境，切实推动认罪认罚从宽制度在职务犯罪案件中的实践应用。长远来看，规范“监察机关提出从宽处罚的建议”势在必行，监察机关的内部审批流程应当具有可操作性且提出从宽处罚建议的内容应当规范。总之，完善职务犯罪案件适用认罪认罚从宽制度，对于推动职务犯罪案件办理实现公正和效率双提升，具有重大的法律价值和时代意义。正如习近平总书记指出：“在法治下推进改革，在改革中完善法治，这就是我们说的改革和法治是两个轮子的含义。”①中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第52页。