疫情冲击下的株洲市地方财政形势：现状、问题与应对措施

○湖南工业大学商学院 郑贵华 陈蕾莉

面对新冠肺炎疫情的严峻形势，湖南省株洲市全面贯彻落实党中央国务院关于统筹推进疫情防控工作的相关会议和文件精神，认真落实疫情防控补助政策，强化财政资金监管，对经济秩序进行严格整顿，扎实有效地开展各项工作，对制度、资金、政策等方面提供了强有力的保障，总体来说，株洲市财政经受住了疫情冲击。

一、疫情冲击下株洲市财政收支情况

(一) 地方一般公共预算收入

近年来我国减税降费力度不断加大，地方财政收入增速持续放缓。此次疫情使得地方财政收入面临较大压力。2020年全年株洲市一般公共预算收入表现如下：

表1 2020年株洲市各区县财政收支情况

续表1

第一， 2020年株州市一般公共预算收入小幅增加，税收收入小幅下降，一般公共预算支出小幅下降，总体呈现平稳趋势。如表2所示，除市本级和石峰区一般公共预算收入为负增长，其他区县一般公共预算收入均为正增长，税收收入降幅大于一般公共预算收入增幅，一般公共预算支出有小幅下降，这表明在新冠疫情冲击之下株洲市在一定程度上减税降费，减少一般公共预算支出，在各方的共同努力下，株洲市2020年全年财政预算收支总体呈现稳中向好的趋势。

表2 2020年株洲市地方一般公共预算收入完成情况表 单位：万元

第二，2020年株洲市税收收入有小幅下降，非税收入则实现较大幅度增长。 从表2可知，地方税收收入同比下降4.04%，非税收入同比增加13.38%。

第三，2020年 株洲市全年重点税源企业税收入库有一定幅度下降，降幅为12.69%。这表明在重点税源企业的税收方2020年全年形势不容乐观。2020年株洲市部分重点税源企业税收入库情况如表3所示。

表3 2020年株洲市部分重点税源企业税收入库情况 单位：万元

(二) 地方一般公共预算支出

第一， 与疫情防控和复工复产相关公共预算支出有大幅增长。粮油物资储备和其他支出是增长重点。2020年因为新冠疫情影响，株洲市增加了粮油物资储备，因此粮油物资储备有较大幅度增加。疫情得到控制以后，各地民生支出明显增加，推进复工复产和促进居民消费成为地方财政增支重点。政府不断加大财政投入，积极做好疫情防控和复工复产工作，包括防控疫情的其他支出、灾害防治和应急管理及卫生健康支出等有明显增长。

第二， 与疫情防控和复工复产关联度不大的公共预算支出有较为明显减少趋势。受疫情影响，株洲市一般公共预算支出在城乡社区、农林水、自然资源海洋气象等方面的支出有明显降幅(见表4)，这体现株洲市对于疫情后期公共预算支出的控制和管理。

表4 2020年株洲市一般公共预算支出完成情况表 单位：万元

续表4 单位：万元

(三) 地方政府性基金收支

第一，株洲市地方政府性收入呈现负增长趋势，降幅同比上年下降4.47%，地方债券发行规模同比增幅较大。其中：国有土地使用权出让收入累计完成金额占政府性基金收入合计金额的96.55%，2020年国有土地使用权出让收入同比上年降幅为3.50%，为株洲市政府性基金收入下降的主要原因，除此之外城市基础设施配套费收入降幅为23.25%，2020年债务(转贷)收入同比上年增长286.48%，说明株洲市地方政府债券发行进程加快，发行规模同比增幅较大，以重点支持新建和在建基础设施项目建设，加快实现复工复产、拉动经济增长。

第二，株洲市地方政府性基金支出有较大幅度增加，增幅为28.42%，其中债务还本支出增幅明显，增幅达72.64%。株洲市地方政府性支出中其他支出增幅为851.60%，其他支出为推进复工复产和防控疫情的支出。文化旅游体育与传媒支出以及社会保障和就业支出、城乡社区支出、农林水支出等均有不同程度的降幅。值得注意的是，债务还本支出有72.64%的增幅，这表明株洲市政府对政府债券的需求快速增长。在加大地方政府债券发行规模的同时，如何妥善解决政府新增债券额度、解决供需矛盾且有效保证地方政府债券绩效等问题仍有待商榷[1]。

(四) 地方国有资本经营预算收支

2020年株洲市国有资本经营预算收入大幅增长，同比上年增幅为666.65%。这主要是由于产权转让收入大幅增加。产权转让收入占2020年国有资本经营预算收入总额的87.94%。利润收入同比上年下降34.90%，利润总额仅占国有资本经营预算收入总额的4.55%。因此国有资本经营预算大幅增加主要原因是产权转让收入所得。

2020年株洲市国有资本经营预算支出同比上年增长216.38%。社会保障和就业支出今年未有支出。

国有资本经营预算收入增额和增幅均大幅超过国有资本经营预算支出，株洲市地方国有资本经营预算收支未出现缺口。

二、 株洲市财政运行中存在的问题与风险

(一)地方财政收入及质量缺乏保障

此次疫情对经济社会发展的冲击远远超出社会各界的预期，且疫情仍然在全球范围内大肆蔓延，其将通过全球产业链和国际经贸关系对我国经济社会施加负面影响，使得全国财政特别是地方财政的保收提质面临严峻挑战[2]。

一是疫情导致税收收入普遍减少，株洲市地方政府财政税收难度加大。虽然国内疫情已基本可控，但全球疫情形势仍不可控，由于经济社会系统处于低速运行状态，各级财政将长期减收，税收收入更是如此[3]。全球疫情蔓延使得复产效果不佳，各行业尤其是制造业增速下降，株洲市地方财政在各级政府的指导下全面推进复工复产，但普遍面临较大税收压力。

二是受政策因素影响，地方税收收入减收趋势明显。从株洲市增值税、企业所得税、个人所得税三大税种的征收情况，以及株洲市重点税源企业的税收征收情况都可以体现国家更大规模减税降费、与疫情有关的大量稳企纾困政策等多重政策性因素的影响。在这些因素的叠加作用下，地方政府税收收入呈现持续减少趋势。2020 年政府工作报告强调，加大“六稳”工作力度，落实“六保”任务，落实积极的财政政策，实施大量的稳企纾困、惠民安民政策，而这些将使得各级政府税收收入持续减少，财政支出压力显著增大。

三是政府对非税收入依赖度提高，地方财政收入质量有所下降。受疫情影响各行各业呈现经济下滑态势，特别是制造业受到更大冲击，税收收入下降趋势较为明显。2020 年株洲市加大了对非税收入的筹集，非税收入上升，株洲市地方财政收入质量呈下降趋势。

(二) 地方财政支出及质量凸显压力

疫情冲击下，地方政府财政支出需求快速增加，而财政收入却仍有压力。因此，地方政府的财政支出压力增大，原本就普遍存在的收支矛盾进一步凸显。

疫情导致民生类支出大幅增加，地方政府支出压力显著上升。目前，我国本土疫情已基本可控，但全球疫情形势仍然严峻，经济社会发展仍然面临重大挑战。“六保”之间紧密关联、互为依托，但保居民就业和保基本民生是重中之重，它是经济社会系统正常运转的关键[4]。各级地方政府的生活补助、就业支持、失业救济等民生类支出将大幅增加，财政支出压力必然提升[5]。

(三) 疫情影响下地方财政风险加大

疫情冲击下地方财政风险凸显。值得关注的风险点为地方政府债务风险。面对财政收支矛盾加剧、经济社会复苏缓慢这一局面，扩大地方政府债券发行规模成为各级政府的共同需要。株洲市2020年债务转贷收入增幅达286.48%，债务还本支出增幅达72.64%，在地方政府存量债务规模较大的情况下，增加地方政府债券发行必将加大地方政府的还本付息压力。因此在适当增加地方政府债券发行的同时，必须强化绩效管理，尽可能避免地方政府债务风险继续增加。

三、 应对措施

疫情带来的冲击前所未有，它将在较长时间内持续制约经济体系正常运转，从而持续对地方财政施加负面影响。株洲市地方财政在更加积极发挥作用的同时，也应提高财政收入质量、积极提高财政资金使用效率，增强财政政策效能、有效规避财政风险，实现财政可持续发展。

(一)确保财政收入平稳增长，提高财政收入质量

一是稳定经济发展，扶持实体经济。疫情给经济带来的冲击和影响仍然存在，稳定经济发展才能稳住财政收入的基本盘。株洲市政府在做好疫情防控的基础上，应当继续积极推进企业复工复产，重点关注民生领域，牢牢抓住稳就业的基本盘，认真践行“大众创业、万众创新”思想，有效发挥社保基金政策的作用，大力鼓励创业、稳定就业；认真落实中央和省减税降费政策，对受疫情影响确有困难的行业和企业，在房产税、城镇土地使用税、涉企收费等方面给予减免或允许延期缴纳，多举措降低企业税费负担，扶持实体经济继续稳中向好发展，实现经济发展的良性循环。

二是依法加强税收监管，强化税源监控力度，不断优化税收收入和财政收入结构，切实提高税收占财政收入比重，确保非税收入正常增长和规范化管理，增加可用财政收入。在现有财政收入格局总体稳定的前提下，要推进现行税制的改革。推进税制改革，首先应当重点聚焦直接税制度改革，可以适当提高直接税比重，从健全地方税体系入手建立适合株洲市地方财政的税收征管体系；其次从创新税收制度设计切入。目前国内外财税研究领域的热点话题是数字经济税收。5G科技的迅猛发展已经给今天的经济生活带来了一系列的变化，数字经济成为时代发展的产物。株洲市财政应当顺应时代的发展，积极将数字经济税收纳入税收征管体系，以积极的态度应对数字经济税收带来的挑战。

(二)优化支出结构，确保财政支出有效和财政收支平衡

株洲市2020年地方财政支出相较2019年支出略有下降，这是株洲市政府在对财政支出合理严控下的成果。2021年株洲市财政应继续聚焦“六稳六保”工作，切实保障重点领域支出，重点聚焦基本民生、居民就业等领域支出。

一是调整支出结构，实行社会化监管，切实保障重点民生领域支出。可以适当压减非刚性非急需一般性支出，积极优化财政支出结构，集中有限力量解决主要矛盾和关键问题。继续全力做好“六稳六保”工作，各部门也应根据紧急程度排定优先序，合理配置经费，将每一笔经费用到刀刃上、紧要处。财政部门应适时推进全面预算绩效管理，通过绩效指挥棒引导和督促各部门大力提质增效，最大程度发挥财政资金效能。还可以积极引入第三方主体进行监督，避免主观或客观因素引致的公共资源配置扭曲，为财政提质增效保驾护航。

二是加强部门之间的合作，提高政策协同性，发挥财政引领带动作用。在实施更加积极的财政政策时，应当加强财政与各部门的合作，提高各类政策的协同性，切实发挥财政对经济社会发展的引领带动作用。株洲市政府应当综合运用财政与金融工具，更好地支持市场主体。政府应积极开展政企、政社合作，以少量财政资金引导市场和社会主体加大投入，通过建立多元化、社会化投入格局，从根本上解决财政收支矛盾。除推广应用数字消费券外，政府与企业、社会组织联合成立基金，同样可以通过强化财政杠杆效应而发挥更大的支持或促进作用，做到有效的财政收支平衡。

(三)加强系统谋划，有效防范财政风险

疫情影响下，财政收支矛盾加剧，扩大地方政府债券发行规模成为各级政府的共同需要。株洲市政府2020年也扩大了地方债务的发行规模。在适当增加地方债券规模的同时，也要尽量避免地方债务风险的增加。

一是要加强业务指导，统筹做好项目储备，有效化解株洲市地方债务风险，提高株洲市地方政府对债务风险的重视和认识程度，科学研判本地债务额度的需求。

二是在分配和下达政府债券额度时，财政应当做好专项债项目统筹管理。对于公共卫生等基本民生领域的补短板项目，着重审核项目是否脱离地方实际需求，有效规避超前投入、盲目建设等问题；对于服务市场化经营活动的产业类项目，着重审核项目是否存在地区间或区域内同质性，提前避免同质竞争导致的收益或回报不足问题，这样才能防控株洲市地方债务风险，加强株洲市地方财政风险控制，共筑株洲市经济良性发展。