宅基地资源价值评判两点论观点下的闲置宅基地概念与分类研究

王磊 安蕾

(西安工业大学建筑工程学院，陕西 西安 710021)

农村宅基地作为农村土地资源的基本构成，作用十分重要，与耕地一道成为保障乡村基本生存与发展的2个关键支撑，与亿万乡村百姓的切身利益密切相关。

伴随改革开放以来我国工业化、城镇化高速推进和农业现代化进程的加快，农村大量富余劳动力和农村居民进入城镇择业、务工、学习，成为城镇常住人口以至成为具有城镇户籍的城市居民，在大量农村人口转变职业、身份、生活方式的过程中，也意味着其居住地点从农村到城市的空间位置变化，随着迁移人群数量逐年累积，加之农村局部发展活力不足、农村宅基地法律政策制度等因素影响的叠加，闲置宅基地问题在农村广袤大地上逐渐显现、扩大，并发展成为国家、各级政府制定乡村发展有关政策、决策，乡村规划建设管理等学界领域研究必须思考、解决的热点问题和难点问题之一。

水有源，树有根。农村闲置宅基地问题要得到根本有效破解，还需从问题本源入手，从研究逻辑顺序角度来说，问题认识从概念明晰开始，进而达到解释说清问题的目的，为解决问题打下基础。所以需要厘清完善宅基地、闲置宅基地、(乡村)闲置住宅、空心村概念界定和闲置宅基地分类等最基本的问题，形成研究再认识，助推形成新共识，为闲置宅基地解决和研究工作的持续深入提供有力的基础研究支撑。

1 闲置宅基地概念界定问题

闲置宅基地作为宅基地概念的一种扩展，是对其一种特殊情况和现象的描述。所以界定其概念需从源头起点——宅基地概念的明晰开始，现从法律政策、学术研究、现实认识3个角度予以阐释。

1.1 宅基地

从宅基地字面本意来看，宅为住宅，住所，房子；基地是开展某种活动的基础性地点。其出现是以法律名词出现，是为土地制度和管理所用。

1.1.1 法律角度

与农村宅基地相关的《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《物权法》等均未明确单列宅基地的定义。

我国2019年新修订的《土地管理法》第九条规定：“农村宅基地属于农民集体所有。”第六十二条进一步规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”第十二条规定：“土地的所有权和使用权的登记，依照有关不动产登记的法律、行政法规执行。”

2014年7月修正版《土地管理法实施条例》第4条规定：农民集体所有的土地，由土地所有者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地所有权证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权。

2007年《物权法》关于宅基地，也是主要体现其权益，第158条规定：“宅基地使用权人依法享有对集体所有的土地占有和使用的权利，有权自主利用该土地建造住房及其附属设施。”

综合以上各法律法规条文来看，宅基地虽无单列定义，但根据《土地管理法》等法律立意，应该能够明确的是宅基地其物质属性是土地。从土地分类上来说，属集体性质土地、属建设用地、属村庄居民点用地，所有权归村集体。其设立目的是提供给村民专门用于建造以居住为主要用途的房屋及附属设施。使用者无偿获得的只是该土地的无限期使用权。

至此，从法律意义上，宅基地概念的核心关注由所有权转为了宅基地使用权。

1.1.2 学术研究角度

文献查阅，农村宅基地概念目前学界尚无统一定论。

学界代表性观点可归纳为认为宅基地是指已建房屋、建过房屋或者决定用于建造房屋的土地，包括建了房屋的土地、建过房屋但已无上盖物不能居住的土地以及准备建房用的规划地3种类型[1]。其实质是将宅基地原本单一土地概念思考，依据其实际空间构成和使用特点，演变为了宅基地产复合概念思考。

此外，具有学术参照意义的国家标准，《土地基本术语》(GB17 19231- 2003)也无宅基地定义，但条文6.5.2.3规定了宅基地使用权：“经依法审批，由农村集体经济组织分配给其成员用于建筑住宅及其它有关附着物的、无使用期限限制的集体土地建设用地使用权。”

1.1.3 现实角度

老百姓普遍认为宅、地均归自己所有所用。

因为宅基地是分配给家庭个体用来建筑住宅的，所以百姓的普遍看法是将宅基地与其之上自建房屋视为一个整体，只要有房子，房子和地都应属于自己所有，对于宅基地、住宅的所有权和使用权不再区分，形成对所有权和使用权事实上的认知捆绑。

1.1.4 分歧梳理与宅基地概念明晰

综合3个角度来看，各自对宅基地的表述和关注点是有所差异的，法律关注的是土地制度构建和土地法律权属权益；学术研究更多的是关注宅基地本身的空间实际构成和使用状态；现实层面则倾向于(使用主体)权益的最大化。各方理解最大的分歧点在于：如何考虑所有权与使用权“结合”之后地与宅的关系问题，是强调地、宅一体，还是地、宅分离的权益与空间构成关系。

2018年中央一号文件提出，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”[2]。2018年1月，《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出：“要以完善产权制度和要素市场化配置为重点。扎实推进房地一体的农村集体建设用地和宅基地使用权确权登记颁证。完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。”明确指出了土地制度发展方向和宅基地地与房的权威解读。

整合以上各维度分析，结合我国土地制度改革方向，尝试给出宅基地基本概念：依法提供给村集体成员专门用于建造居住用途房屋及附属设施的集体所有制建设用地。合法使用者依法获得该土地无限期的使用居住权及其上自建房屋的所有权、使用权、财产权等法定权益。宅基地具有使用身份限定性、福利保障性、功能指定性、财产性、权益公私关联性、制度变迁性[3]等特点。

即法定的宅基地所有权和村集体成员申请宅基地的资格权、公民拥有的土地使用权、其上自建房屋的所有权、财产权这些权益本是分离单列关系；考虑“房地产”的密切关联性、一体性，公民依法继承或获得房屋，宅基地的使用权也就随着房屋而转移给新的所有人，所谓“地随房走”[4]，其属于宅基地权益操作层面的问题。《土地管理法》第62条“农村村民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准。”《物权法》第152条“建设用地使用权人将建设用地使用权转让、互换、出资或者赠与的，附着于该土地上的建筑物、构筑物及其附属设施一并处分。”第153条“建筑物、构筑物及其附属设施的所有权人将建筑物、构筑物及其附属设施转让、互换、出资或者赠与的，建设用地使用权一并处分。”说明了这一点。

1.1.5 宅基地概念图解

以上宅基地概念认识形成可用图1予以小结。

图1 宅基地概念形成流程框图

1.2 闲置宅基地

1.2.1 现实背景——概念界定亟待明确

搜索相关文献，现行法律法规也尚未对闲置宅基地作出明确界定。但国家最新修订的《土地管理法》、中央政府相关政策及文件中已明确使用了闲置宅基地和闲置住宅(闲置农房)的名词。

2019年新修订的《土地管理法》第62条规定：“农村村民建住宅，应当符合乡(镇)土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。”

国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。

同时，现行《确定土地所有权和使用权的若干规定》第52条规定：“空置或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已确定使用权的，由村集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，使用权收归集体[5]。”

以上说明长期闲置宅基地为我国法律所禁止[6]。而闲置宅基地和闲置住宅在法律上是2个名词概念。

1.2.2 学界研究现状——概念并不统一，仍存分歧

从学界目前研究看，定义较多，经比较，观点有一定的差异，没有统一。其中有一定代表性的包括：将闲置宅基地定义为农民居住的住宅用地空置、未做任何用途或实际利用过程中没有充分利用的宅基地，包括批而未建、建成闲置及拆后闲置3种形态[7]；将闲置宅基地分为狭义的和广义的闲置，狭义的宅基地闲置指宅基地空置，未做任何用途，广义的宅基地闲置不仅包括宅基地空置、废弃，还包括由于宅基地上面建筑物的闲置而造成宅基地的闲置[1]。

此外还形成了以下观点：有学者认为其是指效能无法体现，在一定时间内未充分发挥功效的宅基地；还有学者认为其包括宅基地及其上面的构筑物和附属物的空置、荒废和废弃的现象[8,9]。

当前学界研究还存在一些问题。名称的统一规范问题。已有研究文献中有农村闲置宅基地、闲置农村宅基地、农村宅基地闲置；宅基地闲置；闲置宅基地等多种名称称谓，不利于文献检索及研究的规范，更不利于用于法定意义的确定。从相关已有定义的关注点看，最大差异之处仍是对于闲置宅基地闲置对象包含范围界定的问题。是地，还是地与房，是房地分离还是房地一体，如本文前述中所提，其产生根源在于学术界对宅基地概念没有厘清分歧的延续。即将闲置土地和闲置房屋是否能予以“混合”没有统一认识。

此外，已有闲置宅基地定义的差异还体现在关于闲置的理解，包括闲置的类型、闲置时间、闲置程度和功能用途评判等角度。

1.2.3 寻求新视角——应用“资源价值评判两点论”定义解读闲置宅基地

基于对闲置宅基地定义已有研究如上的分析，本文对闲置宅基地进一步做如下全新解读和思考。

宅基地作为乡村土地资源的重要构成，其闲置应从其资源价值本身特点入手，具体来说应涵盖其作为农村居民点建设用地最基本的法定意义，体现其用途功能价值点和使用产出价值点，将之命名为“宅基地资源价值评判两点论”。即评判作为法定住宅用地有没有按要求实现建设住房的用途功能；宅基地有无因建设好的住房及附着物而被正常使用，发挥其应有的使用价值和保障效益。对是否是闲置宅基地，可依此2点价值予以评判。

从这一全新角度出发，现实中闲置宅基地可分为2类情况。土地单一闲置。即已明确为宅基地属性的乡村土地空置，其上无可用居住用房及附属设施的附着物，导致土地资源法定用途功能价值与使用产出价值均未兑现，土地成为单一闲置主体；特点是“占而不用”[10]。宅、地的双重闲置。宅基地如已依法建设居住用房及附属设施，表明其法定用途功能目标已实现，土地空间已被占用，此时如闲置，则闲置主体成为房屋，同时因房屋与宅基地此时的一体性，导致土地资源法定的用途功能价值已用但使用产出价值未兑现，形成宅基地隐性闲置[9]，或不完全闲置，并事实上形成宅、地双重闲置；特点是“建而不住”[10]。

据此认识，遵从宅基地法律性特点，并考虑可操作性，将闲置宅基地定义为，乡村内依法划定为宅基地属性的土地，且其上在规定建设时限内无建成可用居住用房及附属设施附着物的完全空置地；或因宅基地上已建居住用房及附属设施超过一定时长无人使用，导致土地资源法定的用途功能价值已占用但使用产出价值未兑现，形成的不完全闲置土地。这里的规定建设时限，是指申请人获批宅基地之后，必须在规定时间内完成住宅建设的功能和使用要求。

1.2.4 避免混淆——相关概念闲置住宅的界定

因闲置宅基地不等同于闲置住宅，所以有必要同时界定(乡村)闲置住宅概念：宅基地上超过一定时长，无人正常使用，导致处于空置状态，无作用发挥的已建居住用房及附属设施。乡村闲置住宅的命名与《土地管理法》保持一致，需说明的是相关最新政策中还出现了闲置农房名称，该名称与乡村闲置住宅相关，但包含范围更广，还应涉及乡村非住宅类房屋建筑。经鉴定的危房住宅空置，以及因房屋建筑文化价值等因素被保护导致的空置，应属特殊闲置住宅。

1.3 闲置宅基地的群体性影响——空心村

因村庄居民点用地包含宅基地，宅基地是村庄居民点建设用地的重要组成，是其建设物质空间的基本类型，是村民(农户)居住生活的基本载体。所以当村庄中闲置宅基地达到一定比例，就形成了空心村。其实质包含了村庄空间构成“人的空心化”和住宅建设“用地的空心化”，闲置比例是其概念可操作性的关键点。空心村成为反映村庄居民点(乡村)土地利用率低下和常住人口流失现象严重程度的形象化提法和概念名词。两者是一对因果关系，是共性个体问题叠加导致整体问题的关系。

2 闲置宅基地分类问题

闲置宅基地的分类，可以看作是在概念基础上对其内涵及成因构成的进一步细分，按其状态呈现特点差异进行的区别研究，对实际操作中进行闲置宅基地的统计认定和管理有着积极意义和帮助。

2.1 闲置宅基地分类已有研究简述

从已有研究文献查阅汇总来看，关于闲置宅基地分类问题不同学者形成了如下一些代表性认识，也存在较大差异。

有学者认为闲置宅基地类型包括批而未建、建成闲置及拆后闲置3种形态[7]。有学者将其分为长期闲置，季节性闲置[11]。有学者将闲置宅基地划分为6种类型：一户多宅的，且实际占用面积超过规定的面积；批而未建的宅基地；建新不拆旧的；长期荒废、废弃且无主的宅基地；空置或灭失2a以上未使用的宅基地(灭失是指标的物由于不可抗力和其它事故而不再存在,或占有人对其失去控制的状态，通常由自然灾害等原因造成)；法律法规规定的其它情形[8]。有学者将其划分为建新不拆旧闲置型、老宅基地过剩闲置型、继承宅基地闲置型、迁出地宅基地闲置型[12]。有学者根据宅基地闲置和利用情况划分为显性闲置和隐性闲置2种类型[9]。

筛选提炼其划分依据和角度，可以看出主要涉及以下分类要素：闲置情形，占用超标，使用频率，用地效率，权属主体，闲置原因等。

2.2 以闲置宅基地新概念为参照的闲置宅基地分类构成

从分类的本意出发，应将闲置宅基地的各种表现形式予以覆盖，归纳和区分其共性与差异性，便于实际操作，才有指导意义。据此认识，结合前述宅基地和闲置宅基地概念，衔接已有研究，将闲置宅基地分类体系构建如图2所示。

图2 闲置宅基地分类体系

违占未建闲置类，是指非法获取及私下买卖转让等形式占有宅基地，但超过一定时长未进行房屋建设的空置宅基地。批而未建闲置类，是指手续合规，但未在规定时间内开展建设住宅，予以使用。拆后未建类，是指宅基地上原住房设施因各种原因已拆除，并未重新建设投入使用的。继承性闲置，是指宅基地使用人亦即其上住宅所有人已过世，其后代合法继承住宅所有权，但未使用而空置的情况。迁出性闲置，是指宅基地使用人，亦即其上住宅所有人因户籍变动等原因举家外迁，导致原宅基房、地事实上的闲置不用。超标型闲置类，是指一户一宅，其宅基地占用面积超越规定标准的，以及常说的一户多宅、建新不拆旧，新旧并存等。无主型闲置类，是指宅基地使用人亦即其上住宅原所有人已过世，且无合法继承人导致房、地空置的情况。低效性闲置类，是指以年为单位，因使用人出外流动性较强，只间隔性的偶尔使用，经常性闲置宅基地情况。安全缺失闲置类，是指因房地所处环境存在自然安全隐患，未予解除；或房屋已认定属危房，且长期不予维修加固，因安全原因使居住使用功能丧失导致的闲置。保护性闲置类是指被定为文物或未被列为文物，但属有一定历史文化、建筑价值，有特殊意义的民居，被保护性空置，暂未被开发利用的情况。安全缺失闲置类和保护性闲置类，其房地权益性质未发生改变或调整。违占违建闲置类，是指因主体资格、申请建设程序等方面不符合法律规定，私自违占违建宅基地并闲置的情况。

不可抗力灭失的宅基地已不存在实体，不符合本文所述闲置宅基地界定的共性、特性，仅存在法律层面上的意义，故不应属于闲置分类之列。

同时从闲置时间角度看，闲置宅基地现实中可分为长期闲置、间隔性闲置、临时短期闲置3种。从地、房价值点出发，宅基地闲置时间只有达到一定时长才有实际盘活开发利用意义。所以只有长期闲置类、间隔性闲置更具研究意义。

3 结语

我国农村闲置宅基地问题是由国情和一定经济发展水平决定的，是城市化进程中的必然现象[1]，并日益突显。伴随国家完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”土地改革探索的开启和持续推进，闲置宅基地基础性问题研究支撑就显得更为迫切。

厘清宅基地、闲置宅基地现有多元认知差异的本质，明晰闲置宅基地与乡村闲置住宅、空心村的关系，在“宅基地资源价值评判两点论”全新视角下，形成对闲置宅基地内涵及其分类体系的新思考是本研究的核心。突出探索性，体现法律性、政策性、权益性聚合特点，强化实用性、操作性、兼容性是本研究的立足点，推进对宅基地、闲置宅基地概念及其分类问题的统一认识，期待更多的理论思想碰撞是研究的最终愿望。