新产业新业态下乡村规划用地分类研究——基于重庆市的调查

陈春谌曦刘明皓刘燕李锋周书宏

(1.重庆交通大学建筑与城市规划学院，重庆 400074；2.重庆邮电大学通信与信息工程学院，重庆 400065；3.重庆市规划与自然资源调查监测院，重庆 401121)

引言

随着乡村振兴战略的推进，乡村社会经济、产业结构开始转型，涌现了休闲农业、乡村旅游、康体养生、农村电商等一系列新产业新业态。乡村各类产业的健康发展是助推乡村振兴的重要支撑，而产业发展离不开相应的用地保障[1]。无论是推动乡村旅游的发展，还是鼓励城市资本下乡承包耕地进行农业规模化和深加工等，都需要农村建设用地[2]。然而，目前乡村的土地用途分类体系已经难以适应新产业新业态项目的用地需求[3]。完善乡村用地分类体系，优化用地政策，为乡村产业健康发展提供有力的用地保障，是推进乡村振兴的重要抓手。近年来，我国学者开始针对乡村新产业新业态用地情况进行研究，主要是对乡村产业用地保障的实现路径和政策优化进行探讨[4-7]，梳理乡村新产业用地存在的问题，总结出土地综合整治、完善乡村土地利用规划体系和科技创新等保障乡村产业发展的路径[8,9]。但这些研究多侧重于用地保障政策和土地综合整治方面，缺少对于乡村新产业新业态用地分类和用途管制与现有规划分类体系之间存在的问题研究，在规划层面缺少对于乡村新产业新业态用地需求方面的考虑。本研究旨在厘清近年来重庆市乡村新产业新业态类型及其用地现状，分析乡村在规划和落地实施中用地分类方面和用途管制方面存在的问题，并提出相应的规划分类建议，为完善用地分类、用途管制体系和规范用地行为提供一定的借鉴，以保障乡村新产业新业态的有序发展。

1 重庆市新产业新业态类型及用地特点

1.1 新产业新业态类型

当前，在乡村产业结构转型下，重庆市休闲旅游、农产品深加工、康体养生、生物农业等融合了生产、生活、生态等功能的新产业新业态项目不断涌现。本研究对重庆市江津区、荣昌区、南川区等地对乡村新产业新业态项目的基本情况进行了调研，将重庆市的新产业新业态主要分为3种类型。

1.1.1 产业链横向拓展型

近年来，乡村产业的生产、生活和生态功能不断延伸，各产业逐渐开始融合发展，休闲旅游、康体养生、农村电商、文化创意等产业链横向拓展型新产业成为了重庆市乡村新产业项目中最主要、最常见的类型。重庆市目前正试点建设的“1+3”田园综合体(忠县为国家级田园综合体试点建设县，南川、潼南、梁平为市级试点)就是以休闲旅游、文化创意相结合的模式，推动乡村各产业融合发展[11]。图1所示的重庆江津先锋镇(麻柳场)保平村的梦田农庄，是以休闲农业、休闲度假养生产业为支撑的复合型农业综合体，提供了农业体验、餐饮、会议、商务接待等服务。

图1 江津区先锋镇(麻柳场)保平村梦田农庄

1.1.2 技术创新型

生物技术和信息技术的发展使乡村农业结构发生了显著变化，出现了生物农业这一新兴产业，包含了生物农药、肥料、育种等多个领域，进入了产业化的初始阶段，衍生出了智慧农业和农业大数据应用等技术创新型新业态，具体如图2所示。如，重庆荣昌区利用大数据进行了智能化养猪，加速了现代农业的转型发展，同时也提高了养殖户的收益，推动乡村振兴。

图2 重庆荣昌创新型农业关联图

1.1.3 组织变革衍生型

乡村产业结构的转变导致社会组织变革，出现了土地入股、菜单式托管和全程托管等多种托管式经营模式，产生了订单农业、农业托管等新业态[12]。企业或厂商与农产品种植基地通过建立合作，将基地作为企业或厂商购买产品和休闲体验的场所[13]。如，重庆美村科技有限公司旗下的土地管理平台聚土网，通过整合乡村土地数据和农业厂商数据，推出了订单农业、农业托管、土地流转等服务，通过耕种收托管、订单托管、种植管理、技术托管、农资采集、金融服务等“六托管”，实现统一农资、种植、技术、物流、销售、管理等“六统一”。

1.2 用地特点

随着乡村新产业新业态的发展，乡村土地利用方式呈现出了复合性和多样性的特点[10]。农用地与建设用地、商业用地与工业用地等用地类型混合分布且类型多样，用地供应方式和土地用途也更为复杂。乡村新产业新业态项目的用地规模和面积呈现出不断扩大的趋势。如，江津区鲁能美丽乡村开发建设项目的规划面积达到了38.8km2，融合了一二三产业，包含了一系列新产业新业态。

2 新产业新业态下乡村规划用地分类面临的问题

当前重庆市乡村新产业新业态下的用地分类管理方面，主要是采用地票交易制度落实来进行综合管理。如，宅基地基础上建的农家乐、酒店等利用地票落实归为混合用地。江津区自然资源和规划局将乡村旅游建设的停车场和道路归类为公共基础设施用地；农家乐配套建的停车场如果在原有宅基地基础上建的，就归类为宅基地；产品加工方面，深加工按建设用地管理，粗加工按农用地进行管理。但在实地调研中，笔者发现乡村新产业、新业态用地具有明显的功能复合性和多样性，现行规划中的土地用途分类体系无法适应这些需求。通过对新产业新业态项目的实地调研以及资料梳理，发现重庆市新产业新业态下乡村规划用地分类方面存在以下问题。

2.1 “混合用地”分类不够明确

通过梳理用地分类体系的总体情况来看，目前的用地分类体系各有侧重，单一用途的分类较为完善，但对混合用地的分类还需进一步完善。乡村规划用地分类目前沿用的是《村庄规划用地分类指南》以及《重庆市村规划编制审批办法(试行)》中提出的村土地利用规划分类中的分类标准。通过将现行的2个村规划分类进行对比，可以发现，对村建设用地5大类的细分思路总体是一致的，内涵也大致一致，差异主要体现在混合用地，见图4。

从调研情况来看，宅基地的混合类型多样，大致包括建筑内功能混合和地块内相邻建筑混合2种情况。建筑内功能混合就是某一建筑体内布置不同性质的功能，如底层商业、开农家乐、开商店等，上层住宅。地块内相邻建筑混合是在某一地块内，功能性质不同的建筑相邻并置，如居住与行政办公、教育科研混合等。混合用地这一概念本身带有模糊性，在用地分类中容易被误用。如，乡村旅游的停车场用地，按现有分类标准中因不符合设施农用地的定义，不能作为设施农用地，应作为建设用地，但在现实可能将农村的晒坝和停车场混用，从而混淆了该地类的用地性质，见图5。

图4 村庄建设用地分类对比图

图5 宅基地晒坝与停车设施混用

2.2 存在无法进行归类的用地

在调研过程中，发现现有的用地分类非一一对应。有些新业态用地在现有的分类体系中难以找到直接对应的地类，给用地管理造成了困难，如为吸引游客在农用地上修建标志性构筑物用地，在现有分类中无法找到对应地类。调研中发现，重庆江津梦田农庄在农用地基础上建的风车目前还是作为农用地管理，见图6。按照《重庆市村规划编制审批办法》(渝规发〔2017〕64号)，该地块既可归到村产业用地中乡村旅游服务设施用地类，也可归到村公共服务用地类中。该地块不用于经营性性质，带有公共服务性质，不应归为村产业用地中乡村旅游服务设施用地类，但该地块主要为乡村旅游提供标志性吸引物，应归到村产业用地类中。一旦归为产业用地，则意味着需缴纳一定的费用用于购买“地票池”中的地票指标。

图6 重庆江津梦田农庄中的风车

2.3 用地指标匮乏，利用用地分类漏洞违规占地多

在调研中获知，重庆市规划和自然资源管理局每年给乡村一定的建设用地指标，但由于用地需求量大，指标不足，导致乡镇发展过程中的一些新产业新业态开发建设项目中出现了一些违法修建后被查处强拆的现象。一些项目用地则采用“先占后批”、“先违规后扶正”方式，在改变土地用途后，采取购买地票的方式补办相关手续。不仅凸显了乡村规划的滞后，也凸显了当前村级规划的科学性、适用性、权威性等方面的不足。

由于现行的乡村用地分类标准的通用性不佳，导致新产业新业态项目的用地标准也难以确定，给土地用途管制造成了困难。重庆市乡村大多现有的设施农用地空间布局相对分散，具体类型界定标准也较为模糊，给用地管理带来了挑战。特别是当现有设施农用地无法满足新产业项目发展需求时，出现了假借设施农用地名义违法用地的情况。如，一些新产业新业态项目开发商假借建农用大棚之名，私自占用了耕地或永久基本农田，违法违规建设了一些非农设施。

3 规划分类及用途管制方面的对策建议

3.1 加强对“混合用地”的细分

规划用地分类本身带有普适性，有些地类分类较粗，应依据实际需求，以现行的土地用途规划分类、“三调”成果为基础，对分类标准不明确的混合用地这一用地类型进一步细化，以适应“多规合一”下乡村国土空间全域覆盖、生态文明建设、新业态用地等需求。

建议加强对混合利用的土地类型进行研究，对于涵盖多种用途的用地可以归类为混合用地，结合该用地主体功能或经营性建筑面积比例细化为小类混合用地，如旅游类混合用地、康养类混合用地、教育类混合用地等。

3.2 明确地类内涵

对按照目前的分类无法准确对应的用地，建议搜集下级土地管理部门在实际工作中遇到的无法精准对应的用地案例，并通过系统进行情况说明和图件提交。市级土地管理部门进行案例的统一分析后，对原有的分类的内涵进行调整，对新产业新业态中出现的各种用地一一进行用地分类的对应，再反馈到下级土地管理部门。下级土地管理部门参照案例进行用地分类和管理，避免出现同一种用地在各区县因为理解不一致导致的分类混乱的情况。

3.3 刚性与弹性并存，减少违法用地

3.3.1 增设留白用地，预留并控制建设用地指标

建议在一级地类中增设“留白用地”，对于一时之间难以明确其具体用途的用地，可暂不明确其用地性质。在乡村振兴战略推动下的新产业新业态项目实际很难拿到用地指标，乡村规划无法准确预料实际的乡村发展方向。因此，建议预留一些弹性空间，新编乡村规划可以预留不低于10%的建设用地指标，以保障重庆市乡村新产业新业态项目的未来用地需求[15]。

村规划编制中，建议对于旅游用地、农业科技研发用地、商服配套设施用地等只对土地指标总量控制，不确定用地具体位置。可以由对乡村进行开发的企业先编制具体的用地布局规划，再上报给规划部门，经过规划部门审查后，修改完善后再进行规划建设。另外，在调研过程中，项目开发建设人员反映利用“城乡建设用地增减挂钩”政策的程序过于复杂，因此，建议可以适当简化现有“增减挂钩”的用地手续，提升项目审批的效率，推动乡村产业健康发展。

3.3.2 设施农用地应结合实际确定用地规模上限

建议在国家出台的用地分类标准和政策框架下，结合地区自身未来的新产业发展用地需求，有针对性的编制地方性用地导则和法规，完善用地保障政策。针对大棚房问题，建议可以将“设施农用地”这一地类单独列出来，针对设施农用地的标准进行进一步的研究。建议继续按照“大棚房”的整改标准，以规范和引导新产业新业态项目建设行为。2020年国家新出台的中央一号文件中的乡村产业用地政策明确指出，农业设施用地可以占用耕地或永久基本农田，但严禁非农项目占用耕地[15]。建议结合乡村实际发展情况确定设施农用地规模上限，以防止项目开发商借用发展设施农业为名，私自改变土地的用途。

4 结语

本文针对现有乡村土地用途分类体系难以适应乡村新产业新业态项目的用地需求的背景，对重庆市新产业新业态项目及其用地分类进行调查，发现乡村用地分类体系中存在的问题，提出加强对混合用地的细分、明确地类内涵、增设留白用地、预留并控制建设用地指标、结合实际对设施农用地设定用地规模上限等优化建议，为规范乡村新产业新业态项目用地提供借鉴。