基本养老保险待遇调整问题的差异性研究

于建华, 李 强

(1.山东第一医科大学 医疗保障学院， 济南 250117；2.山东农业大学 经济管理学院，山东 泰安 271018)

一、引 言

基本养老保险待遇水平是衡量制度保障程度的重要指标，待遇发放是社会成员最能直接享受养老保险政策实惠的关键环节。调整养老保险待遇水平(以下简称调待)是确保制度保障性和实惠性得到持续体现的动态手段。改革开放和随后一系列政策措施的落实，极大促进了我国经济潜能的快速释放，经济发展水平和社会收入水平均持续上升，带动物价水平和消费水平也快速提升。为确保退休人员的基本生活水平能得到有效保障，2005年我国出台了养老保险调待政策，由中央政府出台指导性意见，各级地方政府依此制定本地区具体调待细则。截至2019年已连续15次进行调待，极大改善了退休人员的生活状况，老年群体对养老保险的满意度也持续提升，逐渐常态化的年度调待使退休人员对每年新一轮调待政策的出台充满期待。但十多年临时性的调待工作仍未能促使科学化的调待机制尽快形成，调待政策及其实施效果依然存在不确定性，各地具体实施细则差异化所带来的不同调整后果进一步加剧了各地养老金体系的不一致性。尤其现阶段提高基本养老保险统筹层次到国家层面的紧迫性愈益凸显，各地调待政策的多样化及其带来的差异性保障效果，增加了全国统筹工作推进的难度。

学界对于养老金待遇随经济发展水平的提高必须做出调整的观点比较统一，但同时认为调整具有较强的随意性给制度的可持续发展和公平兼顾带来了负面效应。叶璐和薛惠元(2013)通过对统计数据的分析发现，养老保险待遇经过多年调整之后，企业退休职工之间、企业基本养老保险与其他养老保险制度之间以及不同地区退休职工之间的待遇差距并未缩小。究其原因，主要是调待机制混乱、制度执行力较弱、养老保险制度“碎片化”、调待经费来源不同等[1]。邱玉慧等(2014)从社保大数据审计的视角，通过绩效审计评价后发现，现有的调待机制存在拉大养老金分配差距的趋势；养老金最低群体的上调金额反而最低，存在不能维持其生活水平的危险；建议在现有调待机制中增加“保底”规则[2]。谭中和(2015)指出，我国职工养老金调整工作仍存在一些突出问题：待遇调整机制没有体现多缴多得、长缴多得，反而鼓励人们早退休、提前退休；对养老保险制度形成冲击并出现退休人员待遇与在职职工工资“倒挂”现象，引起社会不满；各地具体调整政策不统一等。他提出应继续采取普调与特调相结合的机制，普调中体现应对通货膨胀、分享经济发展成果以及激励机制，特调用来协调不同人群之间的待遇差距，包括老人、中人、新人之间差距过大以及特殊群体待遇偏低等问题[3]。古钺(2016)认为养老金“正常”“合理”的调待机制尚未建立，仍存在一些突出的矛盾需要解决：调待政策具有临时性、调待政策地区间不平衡、养老金倒挂、激励机制受损以及存在基金的不可持续等。应在充分考虑经济发展、工资或居民收入水平、物价水平等三个牵引指标的基础上，兼顾基金承受能力和财政支持能力两个制约性指标，建立规则统一、节奏稳健的调待机制[4]。崔艳(2017)指出目前我国的调待政策存在养老金倒挂、公平性不足、人口老龄化未充分考虑等问题，为此应在遵循“保基本”和“求发展”原则的基础上，建立正常动态调整机制，并应同时考虑不同群体特点和不同地区差异[5]。房连泉(2018)借助于对国际案例的经验分析，认为，我国基本养老保险制度应建立与工资增长指数挂钩的“调待”机制，并将制度赡养率和财务支付能力等指标纳入养老金调整的参考基准，逐步实行自动调整机制[6]。张勇(2019)结合生命周期理论，把偿付能力作为内生变量直接引入到养老金的调整模型中，提出根据偿付能力的变化而自动调整养老金[7]。

学者的关注焦点和研究视角均基于不同时期的具体问题，提出的政策建议对我国养老保险调待政策的优化具有一定的参考价值。但时至今日，统一的调待机制仍未建立，各地的调待政策仍呈分散化，调待结果的公平性仍需考量。尤其在我国基本养老保险趋向全国统筹的进程中，研究地区之间调待政策的差异性问题及优化对策，对于减少统筹进程中的阻力和困难将起到一定的推动作用。本文旨在通过对2019年各地调待细则进行比较，并结合经济社会等外部环境的差别对调待结果进行分析，在此基础上对建立科学的调待机制提出合理化建议，以期能为我国基本养老保险统筹工作的顺利开展提供一定参考。

二、各地调待政策的比较分析

2019年3月13日人社部和财政部联合下发《关于2019年调整退休人员基本养老金的通知》(以下简称《通知》)，要求各地从2019年1月1日起调整企业和机关事业单位退休人员基本养老保险金。《通知》中规定了统一的指导性办法：采取定额调整、挂钩调整与适当倾斜相结合的办法，公平原则与激励机制相结合。在中央文件的统一指导下，各地陆续在6-7月份(1)上海市在2019年4月份出台企业退休职工的调待政策、6月份出台机关事业单位退休职工的调待政策。期间出台了待遇调整实施细则。纵观各地调待具体政策，调整办法均按照《通知》规范部署，但具体调整幅度和倾斜力度存在较大差别。

1.各地定额调整的政策比较

作为各地基本养老保险调整政策中的第一项规定，定额调整的水平和调整方式均界定得较为明确，但调整水平存在较大差别。各地2019年调整数据显示，全国30个省份(不含西藏和港澳台地区)调整水平最高为60元(广东与上海)，最低的为34元(江苏)，其他地区调整幅度均在这两者之间。其中调整幅度在55-60元之间的地区有5个，在50-54元之间的地区有10个，45-49元之间的地区有7个，40-44元之间的地区有4个，40元以下的地区有4个。定额调整水平与各地经济发展水平没有直接相关关系，其中调整水平较高的地区包含经济欠发达地区，而调整水平较低的地区也有部分经济发达地区。

2.各地挂钩调整的政策比较

各地基本养老保险挂钩调整政策的规定都较为复杂，调整细则包含两部分调整机制：缴费年限挂钩调整与养老金水平挂钩调整。缴费年限挂钩调整又可分为固定年限挂钩调整和超年限挂钩调整。固定年限挂钩调整是主要措施，是部分地区规定的满足较长缴费(或视同缴费)年限的社会成员在该年限内能够享受到每年固定数额的养老金增加权限，全国共有19个地区规定了10年或15年的固定年限(只有吉林规定25年)，其他地区则规定只要满一年即可享受养老金增加权限。各地规定的年增加养老金水平均在1-3元之间，其中规定增加3元的地区有5个，2元及以上的地区有10个，1元及以上的地区有15个。超年限挂钩调整是社会成员缴费年限超出固定年限之后的年限每年增加的养老金水平，其中与固定年限调整水平相同的地区有18个，其他地区(除山西没有外)则规定了不同的调整水平，总体调整幅度与固定年限调整幅度差别不大，均介于1.5-3元之间。养老金水平挂钩调整是在退休人员原来养老金水平的基础上增加一定比例的养老金。全国共有25个地区规定了调整比例，调整幅度从0.5%到2.56%不等，其中调整比例在2%及以上地区共有6个，在1%及以上地区共有16个，3个地区的调整比例在1%以下。另外还有5个地区没有特别规定调整比例，但这些地区的共同特点是固定年限调整水平与超年限调整水平均较高且均为3元。

3.各地老龄人群的倾斜政策比较

调整政策直接向老龄人口倾斜更能直观体现对高龄老人基本生活的关怀。总体而言，各地调整政策类同但仍有差别。具体体现在以下几个方面：

一是高龄倾斜起始年龄不同。多数地区规定的高龄倾斜起始年龄是70岁，包括天津、江西、山东、青海等25个地区，北京、河南规定65岁，重庆为75岁。而上海与浙江则对不同性别的退休人员规定了不同的倾斜起始年龄，其中上海男性65岁、女性60岁，浙江男性70岁、女性65岁。

二是高龄倾斜起始补贴资金不同。从全国来看，这个指标差别较大，从5元到140元不等。其中最高的是安徽，规定的起始资金是140元；最低的是广西和贵州，起始资金分别是5元和7元。其他地区均在10元到50元之间，其中40元及以上地区包括7个，30元及以上地区包括8个，20元及以上地区共有8个，10元及以上地区共有4个。

三是高龄倾斜分段数量不同。各地区一般会把高龄老人分为若干个年龄段，随着年龄段的提高，补贴资金水平也相应增加。从全国来看，除了内蒙古、广西和贵州规定了每增加一年增加2元和1元的养老金、山西等4个地区对所有高龄老人一视同仁(即只有一个年龄段)之外，其他地区均规定了2-6个不等的年龄段。其中河南和广东规定了6个、北京和安徽规定了4个、天津等12个地区规定了3个、辽宁等7个地区规定了2个。

四是高龄倾斜最高补贴资金不同。除内蒙古、广西和贵州是按照每年增加的方式补贴养老金外，其他地区均规定了20-500元不等的最高补贴水平。其中广东的补贴水平最高为500元，最低的是宁夏和上海均为20元。超过100元的地区有3个，分别为辽宁100元、安徽330元、四川105元；规定70元的地区有北京与天津两个直辖市、规定60元的地区有6个、规定50元的地区有2个、规定40元(包括1个45元)的地区有6个、规定30元及以上地区5个。

此外，倾斜政策中还包括针对低收入群体和军转干部群体的倾斜。其中5个地区有低收入群体的倾斜规定，针对这类人群规定更高的养老金上调比例；多数地区有军转干部群体的倾斜政策，规定未达到平均养老金水平的个人将首先提高到上年度平均水平，再按照本年度调整政策加以调整。

三、各地调待政策的实施效果分析

1.调待结果比较

无论调待政策如何落实，调待之后退休人员最终领取养老金水平及其保障能力应是评判调待政策效果的关键。尤其养老金水平与各地收入水平和消费水平之间的比较结果更能直观表达养老金制度及调待政策的效率高低。根据各地调待政策的实施细则所涉及的因素，假设养老金调整前水平(即2018年年底水平)为Pb，定额调整水平为q1，缴费年限最低限为y，退休人员总缴费年限为n，每缴费(或有些地区规定的超过最低缴费年限)满一年增加的养老金额为q2，缴费年限内固定的增加额为q3，与调整前养老金水平挂钩调整的调整比例为r，高龄老人倾斜调整的起始数额为q4，则高龄老人2019年养老金调整之后的水平Pa大致可以用公式(1)加以计算。

Pa=Pb+q1+(n-y)×q2+q3+Pb×r+q4

(1)

借助于公式(1)对各地调待之后的养老金平均水平(2)由于各地企业退休职工和机关事业退休职工的养老金调整细则存在差别，因此在此主要是以企业职工的调待细则进行计算。进行估算，估算前的原始数据如表1所示。

表1 2018年各地月平均养老金水平统计 元

估算的基本假设：一是估算的缴费年限均按35年计算；二是高龄倾斜水平均以第一档的补贴标准进行计算；三是部分地区的规定不太适用公式(1)，将按照实际调待细则另行计算。

将表1中的数据以及各地实施细则中的具体调整数据代入公式(1)中，可以计算2019年各地养老金增加额的平均水平及其全国排序与养老金占比情况，计算数据如表2所示。

表2 2019年各地在调待政策之下增加的养老金估算值及排序

续表

从全国来看，安徽省的调待幅度最大，居全国第一位，且占上年度养老金的比例也属全国最高。养老金增加额在180元以上的地区总共8个，多数属于经济发达地区；其余地区增加额均在120元以上。各地养老金增长绝对额占上年度养老金平均水平的比例均在5%左右，基本实现了政策指导水平的提升目标。

调待水平的高低直接影响养老金水平的高低。由于2019年养老金调待的基本目标是5%左右的上调幅度，所以其对各地养老金最终水平的影响幅度不是很大，关键取决于各地实施细则中的调待力度。

通过表3中各地调待前后养老金排序及其变化情况可以看出，全国总共有11个地区的养老金排序发生了变化，其中排序上升的有5个地区，下降的有6个地区。通过进一步对调待政策细则的比较可以发现，排序上升地区在各项调待细则中总有一项会远高于其他地区的调整水平，从而在总的调待水平中起到较大的提升作用。而排序下降地区则多数细则的调整水平居于偏低水平。

表3 调待前后各地养老金水平排序变化情况

2.调待后养老金水平与各地消费水平比较

养老金的功能是保障老年群体的基本生活，即能够满足老年人基本生活消费支出的需求[8]。养老金水平的调整既需要考虑经济发展成果的分享，更应该以满足当地基本生活需求为目标，并应在所有老年人之间熨平地区差异所带来的相对水平的差别。我国各地区经济发展水平存在较大差异，人们的日常消费需求及消费水平差别较大，养老金水平只有与本地区的消费水平相联系，才能判别水平的适度性与否，以及衡量出各地养老金水平的有效程度。通常衡量养老金水平高低的一个重要指标是养老金替代率，其大概有四种不同的计算方法：社会平均工资替代率(人均养老金/社会平均工资)、目标替代率(本人第一年领取的养老金/本人退休前一年的工资水平)、相对替代率(本人第一年领取的养老金/本人退休前一年的社会平均工资)和缴费工资替代率(本人第一年领取的养老金/本人退休前终生(或某一段时期)的平均工资)。这些替代率更多是从效率的角度进行的衡量和比较，存在的共同特点是：当工资水平(无论哪种工资类型)即分母较低会导致替代率比较高，掩盖了养老金的低水平事实；而当工资水平比较高，又掩盖了养老金水平的适度水平或较高水平的状况。

因此本文从消费水平的角度对养老金满足消费需求的指数进行测定[9]，来衡量养老金水平的有效性。假设养老金水平为Ps，消费水平为Lc，养老金满足消费需求的指数可以表示为：

(2)

借助公式(2)对各地养老金水平及消费水平(3)其中消费总水平数据根据《中国统计年鉴2018》分地区居民消费水平(城镇居民)推算，五项消费数据根据《中国统计年鉴2018》分地区城镇居民人均消费支出中的前五项(食物烟酒、衣着、居住、生活用品及服务和交通通信)之和推算。进行统计和对比，即可以计算出各地养老金满足消费需求的指数，并依此对区间差异进行分析，见表4。

表4 调待后养老金满足各地消费需求的指数比较

从表4中可以看出，无论是按照消费总水平还是五项消费水平之和计算的消费需求指数在地区之间均存在较大差距。呈现的规律是：越是发达地区指数水平越低，越是不发达地区指数水平反而越高。从消费总水平指数来看，全国最低的地区是江苏省仅为71，最高地区是云南达到248，是最低地区的3.49倍。其中23个地区的指数水平在100以上，且绝大多数是中等或欠发达地区，而7个指数水平在100以下的城市或地区全部是发达地区。从五项消费需求指数来看，全国最低的是重庆和浙江，分别为138和143，最高地区仍为云南达到394，是最低地区的2.8倍。

3.调待后养老金水平与各地经济发展状况比较

经济发展是基于各代社会成员不断付出的累积成果，老年群体为各地区乃至全国的经济发展均做出了自己的贡献，理应分享经济增长所带来的成果，这种分享即通过养老金调待政策的出台和落实，可为老年人提供经济发展的红利分享。我国基本养老保险地方统筹现状决定了调待资金将主要由各地方政府财政负担(4)人力资源社会保障部、财政部《关于2019年调整退休人员基本养老金的通知》(人社部发〔2019〕24号)中规定：对中西部地区、老工业基地、新疆生产建设兵团和在京中央国家机关及所属事业单位，中央财政予以适当补助。。因此养老金调待水平既需要在地方政府财政的负担能力之内，同时又要与当地经济发展水平相适应，以体现区域内的公平。在此用衡量经济发展状况的两个重要指标(财政收入和人均GDP)与调待后的养老金水平进行类比，以比较各地养老金调整政策与各地经济状况的适应性特征。

各地调待资金总量主要取决于两因素：调待水平和各地退休人数。调待水平与各地调待之前养老金水平和调待政策中调待幅度(补贴力度)相关；而退休人数则与该地区曾经的产业结构和现期经济发展水平相关。借助于前文测算数据以及《中国统计年鉴》数据计算并比较，可以从表5中发现以下现象：一是调待资金总量比较高的地区，既包括经济发达地区也包括一些中西部欠发达省份，总量超过100亿元的省市区共11个，其中最高地区(江苏)是最低地区(宁夏)的18.3倍；二是各地调待资金给当地财政带来的压力存在较大差别，其中占财政资金比重最高的省份是黑龙江，高达7.99%，是负担最轻的地区(广东)的6.2倍；三是调待资金给财政带来压力的主要决定因素还是各地的老年人口比例。退休人口占比较高的黑龙江、辽宁(均超过40%)的财政负担比例也比较高；四是比较发达地区的财政资金调待支出负担相对较轻，北京、上海、福建、广东等地均未超过财政收入的2%。

表5 各地调待资金总量占各地财政收入比重

从表6中可以看出，各地年均养老金水平与各地人均GDP比例的数值存在较大差距。基本规律与前文表5大致相同，即多数发达地区比值较低，中等发达地区次之，欠发达或落后地区占比普遍较高，个别地区养老金年均水平超过了人均GDP总量。

表6 各地年均养老金水平占人均GDP比重

续表

四、调待政策仍存在的问题

1.调待幅度差别较大

根据两部门下发的《通知》：采取定额调整、挂钩调整与适当倾斜相结合的办法。前文中无论按照定额调整和挂钩调整细则，还是按照老龄倾斜细则所进行的聚类分析，结果都表明各地调整细则统一度较低，不同地区之间的差距很大。

其大体呈现以下差别：一是定额调整水平没有体现地区因素。定额调整实则包含两方面：定额和超年限增发额。从定额角度，发达地区既有高水平调整(60元)，也有低水平调整(34元)，同样的调整状态也存在于欠发达地区；从超年限增发额角度，中东部地区参差不齐(0-3元)，而西部欠发达地区水平相当且较高(多数为2-3元)。二是挂钩调整规定或有或无。全国有5个地区没有挂钩调整规定，有规定的调整比例也差别较大，最高地区为2.56%，而最低地区为0.5%。三是高龄老年群体补贴规定差别较大。首先体现在老年群体补贴段划分上，其中有4个地区没有分段，所有70岁以上(一地区为60岁)老人一视同仁；其余地区分为2-3个补贴段的较多，河南和广东最高分为6个段。其次体现在补贴水平上，其中起始补贴水平最高为140元，最低为10元，相差14倍；最高补贴水平最高为500元，最低为20元，相差25倍。以上差别不仅造成地区之间养老金绝对额差别进一步拉大，强化了地区之间的不公平，同时也导致调待的合理性特征无从体现，影响了养老保险统一工作的开展，降低了统筹效率。

2.调待倾斜人群存在差异

从各地细则中的规定可以看出，各地根据《通知》中“适当倾斜”政策所倾斜的人群总共包含三类：高龄群体、低收入群体和军转干部。

高龄群体各地均有倾斜，但后两类群体的倾斜政策存在不同。针对低收入群体，仅有5个地区有倾斜政策，与经济发展状况无关联度，倾斜方案和倾斜力度也大不相同；针对军转干部，全国只有3个地区没有明确的军转干部倾斜政策，其余地区大多数按照当地平均养老金水平予以补足，另外有6个地区规定了军转干部养老金水平的调待绝对额以及4个地区按照有关文件执行的规定。人群倾斜政策的差异一方面导致各地特殊人员政策覆盖范围的不一致，引发地区之间同类人员心理的不平衡；另一方面进一步强化了调待政策的碎片化特征。

3.调待未兼顾地区经济差异

从前文中调待水平及调待结果(即养老金水平)与某些经济指标的对比可以发现，无论是与消费水平还是人均GDP的比较结果均存在2-3倍的差距。这种状况既有其合理的一面也有不合理之处，合理之处主要表现在宏观经济发展方面，不发达地区老年人群体的养老金水平相对较高，可以在一定程度上提升本地区经济发展的内在动力，从而起到拉升本地经济水平的作用；不合理之处会导致发达地区老年人群体的消费普遍低于在职及其他社会群体，给他们的日常生活带来一定的压力，这种相对养老金水平的降低会对于老年群体的满意感和快乐感产生显著的负面影响[10]。

4.调待负担限制了某些地区的调待能力

在不考虑《通知》中规定的中央财政适当补助的单位和地区的情况下，根据前文相关数据分析不难发现，人口老龄化和经济发展水平欠佳等因素对于部分地区的调待水平产生了一定的负面影响。由于退休人口占比较高，辽宁(38%)、吉林(41%)、黑龙江(43%)三省虽然调待资金占财政资金总量在全国处于高值水平，但调待政策下人均增加养老金水平却在全国排在20名以后。四川、内蒙古的退休人口占比紧随其后，财政调待资金比例也居于高位，但增加的养老金平均水平也居于全国后列。而广西、海南、贵州等较不发达地区，虽用于调待的资金总量不大，占当地财政资金总量的比例也不高，但很显然其养老金调待水平也基本处于全国较低或最低水平。

五、进一步完善调待机制的建议

养老金的待遇调整已成为养老保险制度实施进程中的常态，调待机制的合理性既关系到社会成员对政策的信任度，也与养老保险基金未来较长时期的可持续状态密切相关。为了体现养老金保障基本生活的功能，又能让老年人分享经济发展的成果，养老金调待机制应遵循“保基本”和“求发展”两大基本原则。

“保基本”原则的遵循需要考虑物价上涨或通货膨胀等主要因素，实现老年人绝对生活水平不降低的目的；而“求发展”需要参考在职职工的工资上涨指数以及各地人均GDP上涨幅度等因素，实现老年人相对生活水平同步提高的目的。养老保险在社会成员生活中的日益普及且重要性凸显，要实现制度的规范化发展，必须要建立公开透明科学合理的养老金待遇调整机制，这种调待机制应体现稳定性与灵活性的相对统一，从而对于掌控养老保险基金的收支水平、增加社会成员的认同感发挥重要作用。

1.兼顾工资增长与物价增长

根据国际经验，与价格相挂钩的待遇指数化调整机制更加重视控制成本和保持购买力，而与工资相挂钩的待遇指数化调整机制则更重视待遇的充足性[11]。结合两种待遇调整机制本身所体现侧重点的不同，应基于两种调整方式充分的结合并根据经济发展水平的变动情况给予不同的权重。需要借助于经济增长率、工资增长率与通货膨胀率的变化情况进行不同程度的选择，调整机制中的主要参考指标将取决于后两者水平的大小，并实现稳中有升。具体来讲，假设经济增长率为Reg，工资增长率为Rwg，通货膨胀率为Rf，假设原始养老金水平为Pb，调整后的养老金为Pa，工资增长率在调节机制中所占的权重为w(权重将根据经济增长状况进行调整)，则通货膨胀率的权重为1-w。假设制度要实现养老金水平按照实际工资增长率的确定比例增长，其比例假设为t，在不同的经济发展状况下可以按照下列公式进行养老金部分待遇的调整：

t=wRwg+(1-w)Rf(当Rwg

(3)

t=wRwg(当Rwg>Rf)

(4)

Pb=t×Pa

(5)

当经济发展水平较高且工资增长率超过通货膨胀率时，为了使老人与在职职工一样能够分享更多经济发展成果，则应按照工资增长率的一定比例进行调整；当经济发展水平较高且通货膨胀率超过工资增长率时，即实际工资出现负增长，为了维持老年人的实际购买力，需要适度增加通货膨胀率所占的比重(但不能太高，防止养老金水平超过实际工资水平)。由于工资增长率通常较为稳定而通货膨胀率的波动较大，因此每年需要对数据进行精算并调整，尤其在养老金的调整增加了通货膨胀率因素的考虑后，在工资增长率超过通货膨胀率的年份再一次调整养老金水平时，需要适度降调w和t的水平，防止累积增加的养老金水平超过工资增长率水平，出现对养老保险基金的过渡侵蚀和新老群体之间的不公平现象(5)本部分借鉴了本文作者之一于建华的博士论文《基于基金收支视角的城乡一体化基本养老保险制度研究》(学位授予单位是山东农业大学)部分内容。。

2.兼顾地区差异与人群差异

养老保险的公平性是应该遵循的第一原则，是政府为全体社会成员提供福利的重要保证，当社会成员劳动能力下降到不能自食其力时，理应能获得满足基本生活需要的养老金保障。因此无论社会成员生活在哪个地区、曾经从事的是何类职业，都应获得保障能力基本一致的养老金。从我国目前各地初始养老金细则相差较大、保障能力参差不齐的现实状况出发，在今后的待遇调节过程中应着重借助以下两个因子进行揉合：一是增加地区调节因子。地区调节因子主要考虑的因素包括各地区的消费水平、人均GDP以及本地区居民或职工收入水平变化等，依据不同地区之间的比例关系进行确定。二是增加类别调节因子。类别主要是指不同的劳动或工作性质进而形成的不同收入水平层级。由于养老保险待遇与在职期间单位和个人的缴费密切相关，会导致养老金在不同类别群体之间存在较大差异，为控制这种差异在适度的范围之内，需要增加类别调节因子。随着退休时间的延长，类别调节因子将逐步发挥作用并渐进缩小不同类别高龄老人之间的养老金差异。

3.统筹特殊群体调待补贴

从目前各地调待政策来看，特殊群体除了高龄老人各地均有倾斜政策外，还包括特定时间参加工作的退休人员、艰苦边远地区退休人员、企业退休军转干部以及养老金水平较低的一般人员等，但地区之间调待政策涉及人群并不相同。以上特殊群体均具有的基本特点之一是：养老金水平普遍较低。为保障各地对他们曾做出贡献的回报以及熨平养老金水平的相对差距，笔者认为应从以下几个方面对调待政策加以优化调待政策：首先，统一规定调待特殊群体的范围。由中央部委对范围进行统一指定，力求各地覆盖人群的一致性；其次，制定相对一致的调待水平协调机制，其中包括特殊群体调待养老金的绝对水平、地区内相对水平以及调待增长水平等；第三，明确特殊群体调待资金的来源。绝大多数的特殊群体是曾经为国家经济发展做出突出贡献的社会成员，为避免受到各地财政资金限制而降低对该类人群的调待幅度，可建立全国性的调待基金，明确中央政府和地方政府的责任，保障调待政策的顺利实施，以充分保障和体现该类人群应该享受的基本权益。