日本红十字会制度规范研究

于浩

[摘要]作为欧美地区以外第一批成立的红十字会之一，日本红十字会较早地走上了规范化、法制化的道路，日本红十字会相关制度规范与我国红十字会在红十字会法人类型、独立性、红十字标志保护、法律责任、政府资助性质等多个方面的规定都有较大区别。通过对比，我国红十字会应当进一步完善公示制度，提高违法成本，限制管理费用，着力打造我国慈善组织标杆。

[关键词]慈善法比较法制度规范红十字会日本赤十字社

[中图分类号]D73[文献标识码]A[文章编号]10019596（2021）040022-08

一、概述

红十字会在日文中称作“赤十字社”，其前身为“博爱社”，创始人为佐野常民和大给恒。1877年2月，日本爆发了西南战争，明治政府军与萨摩军展开激战，出现了大量伤亡。两位创始人痛心于此，因而着手创立与当时欧洲既有的红十字会相类似的救助组织，于当年向太政官右大臣岩仓具视请愿，希望准许成立救助团体博爱社并到前线救助双方伤患。佐野常民和大给恒提交《致太政官设立博爱社申请书》，“恳请派遣社员赴前线依海陆军军医长调度救助受伤官兵”[1]，但遭到政府军方面的反对[2]，于是佐野常民决定直接向征讨总督有栖川宫炽仁亲王呈递关于设立博爱社的意见书，终获批准。随着日本政府于1886年加入日内瓦条约，博爱社于1887年更名为“日本赤十字社”，是国际红十字和红新月国际联合会的五个红十字会之一[3]，已经成为在世界范围内有较高公信力的人道组织。

中日之间红十字会的交往由来已久。1911年11月26日，日本法学博士有贺长雄应邀赴沪帮助中国红十字会修订章程;12月26日，日本红十字会致函国际红会联合会称中国红十字会“组织完全，办理合法”，并“愿具保结”，介绍中国红十字会加入国际红会联合会[4]。新中国成立后，“中日两国红十字会组织为发展两国和两国人民间的友谊做了大量工作”[5]，两国红十字会之间的系列来往也为邦交正常化增添了润滑。日本的制度规范和实践经验能够为我国提供一些参考。

二、中国、日本红十字会制度规范差异

（一）红十字会的法律地位

日本红十字会曾属于特殊法人和认可法人之列，同样带有公法人属性，但随着《日本红十字会法》的出台以及特殊法人和认可法人的改革，日本红十字会既脱离了官方背景，也没有落入独立行政法人序列，成为一种非类型化法人。这既是因为日本红十字会本身具有特殊性，也是日本法上对法人分类采取开放态度的结果。虽然随着社会发展进步，公民结社权不断充实和扩张，社会活动主体也日益多样，法人类型是否有必要由法律事先固定成为一个值得讨论的问题，“但以结社自由和鼓励创新的名义去排除法人类型化和法人法定主义，只能是一种过于理想化的愿景”[7]。归属于类型化法人的优点之一在于法律主体适用规则时的和谐。日本红十字会依据其行为不同，适用的法律法规各不相同：在登记时适用《特殊法人等法人登记令》，在从事《社会福利法》规定的社会福利事业而适用该法第七章规则、第十二章相关罚则和《独立行政法人福利医疗机构法》时视为社会福利法人（第35条第2款），在代表人行为致害时又适用《一般法人法》。XUEHUI学会2021年第4期2021年第4期日本红十字会制度规范研究XUEHUI

我國的法人类型较为完整和系统，我国红十字会在法人类型归属上十分清晰，《中国红十字会法》第10条已经明确其在实证法上属于社会团体法人，在理论法上依不同的分类标准分别属于公益法人、社团法人，在法律规则的适用上也较日本更加统一。有学者表示，“应该坚持现行法上的法人概念，稍作调整就可以适应社会经济发展的需要”[8]。而这种调整的关键应当在于将红十字会所属的社会团体法人中所容纳的具有公共属性的单位、组织和机构作进一步分类和调整。实际上，我国的法人体系也存在以列举法存在的特别法人，而红十字会单独归入此类则能实现其法人资格和主体独立的两全。

（二）红十字会的独立性

在规范层面，《日本红十字会法》规定了厚生劳动大臣有权认可和拒绝日本红十字会章程的变更（第7条第2款），在一定情况下选任临时理事（第17条之二），必要时派员检查账簿和资料（第36条），对红十字会进行监督处分（第37条），建议红十字会解除违规管理人员的职务（第38条）。我国红十字会在法律上受到政府的约束则较少，但这不意味着事实上更独立于政府。

关于我国红十字会与政府的关系，在历史上有一个转变过程。清末时期，上海万国红十字会“既为中外合办，又兼具官民合办的性质”[9]，大清红十字会会长的任职和罢免都是由清廷决定的;民国时期，红十字会会长的产生除了通过选举，也都依惯例在形式上由政府任命，而在战时则完全由军委会任命。

新中国成立后，“我国的慈善组织在很大程度上是从政府内部生长出来的，而不是纯粹的体制外产物”[10]。1950年《中国红十字会会章》第2条规定：“本会为中央人民政府领导下的人民卫生救护团体”[11]。1951年《关于中国红十字会总会及中国人民救济总会属于政务院政法委员会领导的通报》指出，“该两人民团体，在总的业务方针方面，由本委领导，一般日常业务行政，委托内务部领导”[11]。此类由政府或部委领导红十字会的规定在1961年、1979年和1985年的中国红十字会章程中依旧存在。中国红十字会附属于政府的情况不仅体现在组织领导上，还体现在人员编制方面。1964年《关于中国红十字会人员编制和经费问题的几项规定》指出，“各级红十字会专职工作人员的编制，均应包括在各地行政编制以内”[11]，1978年《关于各地红十字会人员编制和经费问题的通知》对此进行了重申。

中国红十字会的这一情况与国际红十字运动的独立性原则具有内在的抵触性[12]。按照国际红十字和红新月运动的要求，各国红十字会应当是政府的人道主义助手但独立于政府，这也是被国际红会联合会认可的条件之一。中国红十字会于1988年向国务院体制改革委员会办公室提交了《关于中国红十字会体制改革设想》，提到“红十字会的地位是政府的助手而不是某一个政府部门的下属机构”，但又建议红十字会总会“直接隶属于国务院”。自相矛盾的背后是对行政级别的执着。直至1993年首部红十字会法出台及1994年章程随之修改，这种情况才有所转变。“支持”“资助”“保障”和“监督”取代了“领导”，中国红十字会会长从此不再由卫生部部长担任[13]。自此又经过30余年的发展，目前我国至少立法者已经表现出完全认可红十字会独立性的姿态，不再把红十字会作为政府序列下的组成部门或机构写进法律。例如，我国2020年6月1日生效的《基本医疗卫生与健康促进法》第27条第2款规定，就采取了“卫生健康主管部门、红十字会等有关部门、组织”这种更加妥当切合的表述。不过，中国红十字会本身就仍然作为“中央编办管理机构编制的群众团体机关”[14]。

（三）法律责任有关内容

《日本红十字会法》中的第6章罚则只有两条，分别是对拒绝报告、虚假报告或抗拒检查的管理人员和工作人员，以及怠于登记或作不实登记的管理人员处以1万日元以下罚款。这样的规定与我国红十字会法在责任事由、责任主体、责任形式方面都存在区别。

责任主体上，《日本红十字会法》规定局限于红十字会内部，且仅为自然人，红十字会本身并不担责，而我国的规定较日本更为宽泛，红十字会及其工作人员，红十字会以外的自然人、法人和其他组织，以及政府部门的责任人员都有可能作为责任主体。

责任事由上，日本采取的是由多部法律分散规定的方式，仅就红十字会法而言，对承担法律责任的情形规定较少，而我国红十字会法将红十字会活动中易发生的违规行为、受损行为以及有关部门的失职渎职行为都进行了统括规定。

责任形式上，《日本红十字会法》规定十分单一而明确，而我国则宽泛得多，包括责令改正、民事责任、治安管理处罚以及对责任人的处分。不过，我国对责任形式的规定大多属于对其他法律规定的重申和整合，然而整合的范围并不全面，而且没有做出特别规定，处罚措施也不够明确。

（四）政府资助的性质

中国、日本红十字会法都对政府资助红十字会作出了规定，但二者规定的内容却有很大区别，相应规定对政府是否构成强制性义务也不一而足。

从规范层面来看，《日本红十字会法》规定国家或地方认为必要时可以对日本红十字会拨付补助金、提供低于一般条件的贷款或转让、出借其他财产（第39条）。我国《红十字会法》第5条规定：“各级人民政府对红十字会给予支持和资助，保障红十字会依法履行职责，并对其活动进行监督。”从条文来看，关于政府资助的规定，在日本属于授权性规范，政府可以对红十字会进行资助;在我国属于命令性规范，政府应当对红十字会进行资助。

从实践层面来看，中国红十字会总会和各省分会历年均会收到中央和地方本级政府的财政拨款。以总会为例，根据其年度预算和决算报告显示，近5年的政府拨款总额预计超过25亿元，虽然2018年起有所回落，但5年年均增长率基本在6%以上，且回落原因是政府性基金拨款减少，一般公共预算财政拨款仍在持续增长，5年年均涨幅达7%。

日本方面，除了前面提到的红十字会法第39条外，第33条的规定也涉及国家和地方对红十字会进行的财力支持。总的来说，可以由国库拨付红十字会的款项有三类：委托费用、救灾补助和专项补助。

然而，上述日本红十字会三类款项虽然由国库支出，但与我国的财政拨款有以下三点区别：①委托费用只能用于政府委托事项相关的开支，专款专用;②救灾补助只有在发生较大灾害且日本红十字会因此产生大额支出时才会产生，并非定例拨款;③专项补助也是专款专用，不过与委托费用不同的是，该款项使用的对象为红十字会本身活动或其内部由于历史原因而身份特殊的成员。

经过对比可以知道，中、日两国红十字会法在政府资助方面的规定存在强制性和任意性的差异，这种差异也反映在实践中。日本政府对红十字会的资助不仅用途有限制（其中委托費用更类似于购买服务而非财政支持），而且历年拨款总额仅仅为我国同期的22%～42%。

（五）捐赠款物相关管理费

日本红十字会虽然没有受到法令和章程等规范层面上应当按照捐赠人意愿处分捐赠款物的约束，但是在实践层面上设置了不同的捐赠类型，供捐赠人按照自己的意愿选择捐赠用途。日本红十字会的捐赠类型一共有三种：活动资金、国内义援金和海外救援金。其中，国内义援金和海外救援金在交付过程中都不会产生管理费。活动资金来源有两个：一是会员的会费;二是非会员的捐助。该部分资金用于三个方面：一是面向受灾人群提供的医疗救援、医用物资和复建等活动;二是面向非受灾人群（如非受灾地区的儿童）的防灾教育、应急处置知识能力普及等活动;三是因接收义援金发生的事务性费用。

日本国内义援金全部来源自个人和单位的捐赠，该部分资金全部交由受灾县（相当于我国的省）的义援金派发委员会，最终由受灾市町村派发委员会全额以现金形式转交给受灾人群，并不用于日本红十字会的救灾活动，也不用于政府主导的重建和振兴工程。

海外救援金也全部来源自个人和单位的捐赠，该部分资金通过日本以外其他受灾国的红十字会或红新月会援助受灾人群。

我国红十字会虽然也设置了多个捐赠项目，但并没有声明管理费用的使用问题。而民政部、财政部、国家税务总局根据我国慈善法第60条授权印发的《关于慈善组织开展慈善活动年度支出和管理费用的规定》中第9条规定，上年末净资产高于1000万元（含本数）人民币的慈善组织年度管理费用不得高于当年总支出的13%。虽然我国红十字会多次强调其人道组织属性，并不是一般意义上的慈善组织，但根据慈善法第2条、第3条规定，该法适用对象不以主体论而以行为论，因此我国红十字会应当适用慈善法和上述规定，可以从捐赠款物中提取管理费，这也是曾受社会质疑的地方。

在接受捐赠的形式上，日本红十字会考虑到物资的运输和发放耗时较大、费用较高，且不便于平等分配，因此在面向社会的募捐中，原则上只接受捐款，这些捐款又大多以现金形式发放给受灾群众或交付外国红十字会，过程中产生的费用较低。相较而言，我国红十字会和其他慈善组织是接受物资捐赠的，在使用、运输、发放过程中的确会产生较大支出，这也是我国慈善组织发生管理费的客观因素。

三、结论与启示

通过上面的介绍和比较可以知道，中日之间关于红十字会的制度设计各有优点和特点，本文在这里主要关注我国红十字会规范中可以更进一步的地方，期望在时机成熟时为立法者提供一些参考。

（一）完善公示制度

日本红十字会不仅公开财务信息，还公开制度信息，并对各项工作流程进行通俗解读，例如前面提到的国内义援金和海外救援金的收取和使用。日本红十字会的年度预决算报告有8个，包括1个一般会计报告、6个特别会计报告和1个财产目录，涵盖了日本红十字会、地方分会及其所管理医院和社会福利机构，内容上均采取社会公众较为容易理解的编制方法。以2018年度医疗设施特别会计决算报告为例，收支类型细致清晰，共有12大类、48小类，其中收入和支出中各有一个小类是关于为非病患人员供餐的材料费成本和收益，分别为2025亿日元和1529亿日元。报告通篇几乎没有采取专业会计用语，而是选择了一般公众均能解读的表述，更好地实现了公示和监督作用。

在我国，审计署每年会对红会的政府拨款进行审计，而针对红会所募集来的善款和物资却没有进行过多的审核[15]。因此，来自社会的监督就十分必要，而信息公开透明制度是慈善组织监督机制的基础[16]，公开公示则是监督的前置条件。《中华人民共和国红十字会法》第22条和第23条分别规定了“审计公开”和“信息公开”，也得到各级红十字会一定程度的落实，但仍然有较大的提升空间，可以考虑在以下三个方面进行改进。

1公开制度规范。目前我国红十字会的公示内容还比较有限，主要集中于财产公示方面，对制度的公示还有所欠缺，目前已公开的16个制度文件并不全面。例如，前面提到我国对境外捐赠款物应当建立专项审查监督制度，但目前来看，该制度内容却没有公开，社会公众无从得知该制度是否合理完善，甚至不知道该制度是否已经建立，更无处知晓对境外捐助审查的结果，不利于实现红十字会法关于社会监督的要求。

2确定公示主体。中国红十字会除了各地方分会和行业红十字会外，还有9个直属事业单位，其中造血干细胞捐献者资料库管理中心、备灾救灾中心和人体器官捐献管理中心3家事业单位的预决算与中国红十字会总会一并进行。中国红十字基金会单独进行了相对规范的公示，其他单位则没有公示或仅有个别年度的个别公示。哪些红十字会直属单位负有公示义务以及是否可以多个单位一并公示，目前并没有法律法规方面的依据，不利于增进民众信任。

3编制费用明细。目前我国红十字会对财产收支公示主要有三类，一是预决算报告公示，二是年度审计报告公示，三是专项审计报告公示。预决算报告主要内容为财政拨款和事业经营的收支情况，年度审计报告主要内容为财政拨款以外的收支情况。对部分财产（主要是捐赠收入）仅公示审计报告的弊端在于审计报告是专业报告，其编制和解读都涉及会计专业知识，不为社会一般公众所掌握，仅公示审计报告不能实现公示制度的初衷。

（二）提高违法成本

《日本红十字会法》的罚则并不多，但集中于红十字会本身，并不对外部的单位和个人进行特别规定。我国现有的法律规范对大多数阻碍红十字会正常活动的行为进行规制，因为准用民事、治安处罚和刑事法律的规定，处罚力度已足够，但对红十字会及其工作人员本身的违法违规行为，惩戒力度还稍显薄弱。红十字会与一般的民间慈善组织不同，受到法律的特别保护，也应当担负更多义务，而义务则必须伴随着责任。目前，我国涉及红十字会的责任承担方式过于宽松，一般违法违规行为仅要求改正，只有情节严重时才产生实质处分或处罚，违法成本过低。

因此，建议在《红十字会法》中结合我国国情，新增针对红十字会本身的处罚规定，而非准用其他法律。一是建议将多次轻微违规行为也作为实质处罚或处分的情形;二是建议若红十字会或其工作人员在一段时间内受到过处分或处罚，又发生责任情形的，从重或加重处理;三是建议借鉴公司法中的高管禁职规定和处分条例中的影响期规定，对负领导责任、直接责任、主要责任的人员，在红十字会内的晋升和调任、到其他机关事业单位交流或到其他公益组织中任职方面设置限制。

（三）限制或取消管理费用

我国慈善法和相关部门规章允许慈善组织根据自身规模提取一定比例的管理费用，其得到的财政支持是一般慈善组织难以企及的。我国红十字会总会的决算报告显示，其工作人员的薪资福利、办公经费以及购买服务等一系列支出，均由一般公共预算财政拨款负担。通过对比《关于慈善组织开展慈善活动年度支出和管理费用的规定》第5条规定的管理费用范围和中国红十字会总会年度决算报告中一般公共预算财政拨款支出项可以发现，二者重合的范围极大。因此，允许红十字会按照一般的慈善组织从捐赠款物中提取管理费实无必要，建议在红十字会法中以特别规定的形式，对红十字会从捐赠款物中收取管理费事宜，提高门槛、降低比例，甚至在保持目前政府资助作为命令性规范的前提下，取消红十字会提取管理费用的权利。

四、结束语

总的来说，我国红十字会规范体系已经比较完善，与日本相比，也有着自己的特点和优点。虽然我国红十字会曾经和现在所面临的一些公信力问题，的确能够在制度规范层面找到一定原因，例如违法成本太低、惩戒手段过软等，但同时也应当注意到，“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。即便本文提出了一些对比、借鉴和建议，然而笔者同时也意识到并非所有问题都可以依靠立法、修法解决，如何使既有的法律法规落到实处，其意义不逊于创制更加完善的制度规范。

参考文献

[1]佐野常民，大给恒.致太政官博爱社设立申请书[EB/OL].http：//www.jrc.or.jp/about/pdf/negaisho_original.pdf.

[2]山形有朋，西乡从道.陆军意见书[R/OL].http：//www.jrc.or.jp/about/pdf/kaitousho_original2.pdf.

[3]大冢义治.会长致辞[EB/OL].https：//www.jrc.or.jp/about/message/.

[4]池子华.中国红十字历史编年：1904-2004[M].合肥：安徽人民出版社，2005.

[5]王震会见日红十字会会长[N].人民日报，1991-09-21（4）.

[6]杨飞.红会内部反腐难自救[N].人民法院报，2013-07-06（002）.

[7]羅昆.我国民法典法人基本类型模式选择[J].法学研究，2016，38（4）：119-136.

[8]梁上上.中国的法人概念无需重构[J].现代法学，2016，38（1）：74-85.

[9]张建俅.中国红十字会初期发展之研究[M].北京：中华书局，2007.

[10]尤琳.提升我国慈善组织公信力的法律思考[J].求实，2008（10）：54-57.

[11]中国红十字会总会.中国红十字会历史资料选编1950～2004[M].北京：民族出版社，2005.

[12]王荣华，陈寒溪.国际制度与中国红十字会立法[J].国际政治科学，2007（1）：1-30，156.

[13]徐国普，池子华.新中国成立后中国红十字会发展的历史轨迹——以《中国红十字会章程》为路径的考察[J].江西社会科学，2009（9）：143-148.

[14]中央机构编制委员会办公室.中央编办管理机构编制的群众团体机关[EB/OL].（2019-01-18）.http：//www.scopsr.gov.cn/zlzx/jggk/201901/t20190118_359

599.html.

[15]焦子宇，董小玉.慈善机构如何利用危机重塑公信力——以中国红十字会为例[J].新闻爱好者，2013（6）：8-11.

[16]周中之.法治思维下当代中国慈善组织的治理和监督机制[J].上海师范大学学报（哲学社会科学版），2021，50（2）：102-109.