新型城镇化背景下城市更新的伦理审视

秦红岭

城市更新作为实现以人为核心的新型城镇化的关键路径，已上升为国家战略。“十四五”规划明确提出实施城市更新行动，2021 年3 月，“城市更新”首次写入政府工作报告。当代城市更新作为关注城市整体提升的战略行动，其目标日益综合，远远超出了城市整治或城市翻建的含义。彼得·罗伯茨(Peter Roberts)曾指出：“城市更新是综合协调和统筹兼顾的目标和行动，这种综合协调和统筹兼顾的目标和行动引导着城市问题的解决，这种综合协调和统筹兼顾的目标和行动寻求持续改善亟待发展地区的经济、物质、社会和环境条件。”［1］(P16)可见，城市更新的目标并不仅仅是改善人居环境，促进衰退区域走向复兴，而是通过系统性空间治理解决城市问题，从经济、环境、社会和文化诸方面全面推动城市的可持续发展。

新型城镇化背景下，城市更新作为推动中国特色社会主义现代化城市高质量发展的综合愿景和治理行动，经历着深刻的城市发展价值理念转型。住房和城乡建设部部长王蒙徽指出：“实施城市更新行动，总体目标是建设宜居城市、绿色城市、韧性城市、智慧城市、人文城市，不断提升城市人居环境质量、人民生活质量、城市竞争力，走出一条中国特色城市发展道路。”［2］(P6)这一总体目标蕴含了城市更新的多重价值目标。本文将聚焦城市更新的价值维度，从空间人本伦理、空间正义伦理和空间治理伦理视角，审视和反思城市更新面临的主要伦理问题，思考“城市更新应当做什么”，揭示城市更新与社会伦理问题之间的相互关系。

一、城市空间的生活本质：城市更新与空间人本伦理

从城镇化发展的价值取向看，新型城镇化之“新”的突出特征是“以人为核心”，始终把人的需要、人的福祉、人的发展放在中心位置，落实到城市更新层面，要求城市更新从偏重物质环境改善的形体主义向全面提升人民生活质量的人本主义转变。实际上，在城市规划和城市更新价值理念上强调以人为本并不“新”。纵观近现代城市规划和城市更新的理论与实践历程，一直贯穿着以人为本的价值理念。然而，在我国城镇化高速发展进程中，人本逻辑往往被片面追求城市空间规模扩张的增长逻辑和资本逻辑所压制而失落，城市更新显露出城市建设人性化欠缺、公共服务设施配置不均衡、居住空间分异、城市文脉破坏和记忆切断等问题。市场机制导向的城市更新如同城市空间发展加速器，让城市面貌日新月异，但它又可能打破原有相对均衡的城市利益格局，带来社会群体间相对剥夺感、社会支持网络重构和社区认同感降低等社会成本。新型城镇化被冠以“以人为核心”的限定词，其实是一种价值纠偏，不仅是对“以资(物)为本”的市场化进程中城市社会问题的回应，也意味着城市更新价值观的伦理衍变。刘易斯·芒福德(Lewis Mumford)在审视人类城市未来的发展之路时颇富深意地提出，城市今后还要经历更大变化，但迫切需要更新的并不是物质方面，“我们必须使城市恢复母亲般的养育生命的功能，独立自主的活动，共生共栖的联合，这些很久以来都被遗忘或被抑止了。因为城市应当是一个爱的器官，而城市最好的经济模式应是关怀人和陶冶人”［3］(P586)。城市更新表面上更新的是物质环境，但更新过程中所面临的诸多问题归根结底不是“物”而是“人”的问题，通过城市更新让城市成为“爱的器官”，而不仅仅是“居住的机器”，能够关怀人和陶冶人，这既是城市更新的伦理价值追求，也是衡量城市更新好与坏的重要价值原则。亨利·丘吉尔(Henry S.Churchill)说：“民众对规划的接受程度并不取决于民众对于复杂成就的理解，而是取决于对直截了当的目标的认知：目标就是对社会、对民众有益。”［4］(P129)对于城市规划所引领的城市更新而言，尤其如此。城市更新以人为本的目标要素参见表1 所示。

表1 新型城镇化背景下城市更新以人为本的目标要素

除此之外，城市更新的人本逻辑应注重以下两方面问题。

第一，超越增长范式，增强人民福祉，朝着满足人民美好生活需要的宜居城市目标迈进。对于城市建设和更新发展而言，“增长是手段，人民是根本；市场是手段，人民是目标。如果增长无法带来更美好的人民生活，这种增长是无意义的甚至失败的”［5］(P41)。新型城镇化背景下城市更新并非不重视经济增长，而是要超越增长范式，不以速度和规模扩张为城市更新单维目标，向基于人本逻辑的城市发展目标多元化转变，尤其是要从人民群众对城市生活宜居性的需求入手，回应人民群众对美好生活的向往，建设宜居城市。宜居城市指的是在生活环境条件和人文社会条件方面适宜于人居住和生活的城市，是面向所有人的城市，是以人为本的城市，是有助于提升所有居民身体、社会和精神福祉的城市系统。宜居城市主要包含功能性宜居、人文性宜居和审美性宜居三个方面。功能性宜居侧重城市更新的人居环境方面，整治居住品质不佳的区域，补齐基础设施和公共服务设施短板，建立完善的城市防灾和应急防疫体系，满足市民对城市空间安全性、生活方便性和出行便捷性等需求。人文性宜居则突出社会和谐和城市活力的价值目标，城市更新面向更加公平、包容与有活力的城市，让城市人感到各得其所，在政治、经济、文化等各个方面获得尊重和机会，共享城市更新的成果。审美性宜居指的是城市环境美化和塑造城市特色要素，使城市环境给人带来美的感受，更有审美韵味，让人们产生愉悦感和家园之情。概言之，城市更新的最终落脚点是城市宜居，是创造优良人居环境，使人民群众有更多的获得感和幸福感。

第二，强化人文关怀意识，回归城市空间的生活本质，推动城市空间人性化。人文关怀意识作为城市更新的一种价值关切立场，是对每个人尊严与符合人性生活条件的肯定，是对不同个体的权利、价值及利益的确认和保障，有助于城市更新在更深层次关注人生存状况的改善与社会的和谐发展，实现城市更新建设人文城市的重要目标。回归城市空间的生活本质，则昭示了从投资驱动和规模扩张转为存量提质和内涵发展的城市更新背景下，城市更新的日常生活转向，即城市更新紧紧围绕更好地满足、改善和提升人的日常生活这一核心目标，推动城市高质量发展。列斐伏尔(Henri Lefebvre)认为：“正是在日常生活中，正是通过日常生活，实现人化。”［6］(P150)在论及“日常生活批判”这一术语的实际意义时，他说道：“日常生活批判是在廷巴克图、巴黎、纽约或莫斯科人的生活里，发现什么必须改变、什么可以改变，什么是必须和可以得到改造的问题。”［7］(P251)列斐伏尔的观点对确立城市更新的价值基点颇具启迪性。没有一个人性化的城市不从关注市民的日常生活需求开始，城市更新需要在居民的生活里发现和确定什么需要改变、什么必须改造，城市更新所推进的城市空间优化，是赋予城市形态、城市空间以日常生活的意义，是重视城市空间改造对市民日常生活的影响，是为普通人提供更宜居的日常生活空间，这就是实现空间人性化的过程。

20 世纪60 年代以来，随着人们对功能主义主导的城市更新运动的反思与批判，现代主义城市更新的价值基础和方法论受到了挑战。功能主义、增长主义主导的城市更新之所以受到质疑，在于它缺失人文关怀的价值关照，忽略体贴民众日常生活需要的人性化维度，走入高度理性化和功能单一化歧路。例如，列斐伏尔批判了法国新城规划及其住宅建设让日常生活的许多方面变得更糟糕并失去深度，他认为“每一个城镇的详细规划都隐藏着一个日常生活计划”，“新城把日常生活条件简化到不能再简单的程度，同时，竭力去‘组织’日常生活……公寓大楼常常被建设成‘生活机器’，居住区是维持工作之余的生活的一台机器”［7］(P304)。简·雅各布斯(Jane Jacobs)犀利地批判了美国大规模城市更新忽视真实城市生活运转的复杂性和人的多样化需求，追求塑造城市环境同质化秩序，但却让城市失去多样性和活力，“文化中心无力支持一家好书店；人行道不知所终，也不见散步的人；快车道让城市伤痕累累。这不是城市的改建，而是对城市的洗劫”［8］(P2)。当代城市更新背景下，上述批判仍深具警示意义。目前我国城市更新依然存在“见物不见人”、片面强调城市发展“物性指标”、追求整体统一的秩序、缺乏人文关怀的现象。不少更新改造后的城镇区域呈现多样性丧失和包容性空间缺失的状态。虽然城市更新理论层面以人为本的价值观早已成为共识，但在实践中以人为本的价值理念一度被架空，城市更新实施后的效果偏离了以人为本的“初心”，这其中有一个重要原因是对人群的特性和社会的差异性、需求的复杂性、生活的多样性尊重和关切不够，仍以与资源挂钩的“城镇人口”视角和“一刀切”式实施路径为主，没有向尊重差异性和多元性诉求的人群视角转变，以满足多层次、个性化、高品质的民生需求。因此，“当前国内城市空间研究亟待确立并巩固‘人本逻辑’范式，这不仅由于我国目前正处于推进新型城镇化建设的关键时刻，更是因为‘以人为本’是符合我国国情的根本价值遵循”［9］(P75)。

二、城市空间的公平诉求：城市更新与空间正义伦理

推进新型城镇化背景下以人为本的城市更新，让所有人平等享有城市空间权利，获取空间资源，满足美好生活需求，就必须抑制唯增长逻辑和资本逻辑主导引发的空间不公平现象，实现空间正义转向，促进更加公平地实施城市更新。

以欧美为代表的城镇化先发国家近百年城市更新的历史表明，大规模城市更新会引发空间隔离、空间剥夺等空间非正义问题，“许多不公平的社会历史可以通过公共基础设施来‘解读’。历史上看，由于实施城市更新的政策框架往往忽略发展过程中关涉的脆弱因素，因而对人和环境的社会福祉和生态福利都产生了有害影响”［10］(P2)。20 世纪60—70 年代在英国、美国等国家，针对大型住房开发项目和高速公路项目等“大扫荡式”城市更新，出现了广泛的公众抗议运动，一个重要原因是城市更新将经济竞争力视为城市发展首要目标，忽略了社会成本因素，城市更新以牺牲其他价值为代价优先考虑资本利益，从而导致空间冲突和城市危机。夏铸九指出，在美国，这一时期的城市更新等于是帮房地产商炒地皮的同义词，是脏字眼［11］(P65)。过度重视城市更新的经济维度、效率维度，忽视社会维度和人文维度，让商业价值、市场价值凌驾于人本价值和环境价值之上，必然引发诸多空间正义问题。肇始于改革开放的中国高速城镇化进程中的城市更新，既取得了有目共睹的巨大成就，但在资本逐利和政绩导向的双重驱动下，在部分地区也同样存在着空间不正义现象和环境问题，损害了社会公平与和谐，亟待以空间正义原则对其进行规约。

空间正义关涉的是空间生产的整体性伦理问题，“所谓空间正义，就是存在于空间生产和空间资源配置领域中的公民空间权益方面的社会公平和公正，它包括对空间资源和空间产品的生产、占有、利用、交换、消费的正义”［12］(P1)。苏珊·费恩斯坦(Susan S.Fainstein)基于城市规划视角探讨正义城市议题时，从公平、多样性和民主三个维度列出了城市正义的具体标准，其中公平、多样性清单对我国城市更新规划有一定借鉴价值(参见表2)①。

表2 苏珊·费恩斯坦城市更新规划正义目标清单

从我国城市更新实践出发，追求空间正义应突出以下三方面伦理诉求。

第一，让城市更新的增益惠及所有人，实现城市共享正义。过去几十年高速城镇化下的城市更新，着眼于城市经济增长和基础设施、物质环境总体水平的提升。新型城镇化转向高质量均衡发展的时代要求，决定了城市更新应更加重视机会均等和普惠共享的民生福祉。与此同时，城市空间发展不平衡和包容性不足的问题与美好生活的矛盾愈加突出，在此背景下，提升共享性，以“人人共享”驱动空间正义，克服资本逻辑对社会正义的侵蚀，成为破解城市满足人民对美好生活的需要与城市空间发展不平衡之间矛盾的关键路径。2016 年第三次联合国住房和城市可持续发展大会通过的《新城市议程》提出，未来城市发展应当把“人人共享”放在核心位置，“我们的共同愿景是人人共享城市，即人人平等使用和享有城市和人类住区。我们力求促进包容性，并确保今世后代的所有居民，不受任何歧视，都能居住和建设公正、安全、健康、便利、负担得起、有韧性和可持续的城市和人类住区，以促进繁荣，改善所有人的生活质量”［13］(P20)。《新城市议程》的城市共享愿景饱含正义的现实诉求，也为我国城市更新指明了价值目标。提升城市更新之“共享性”，实现共享正义，核心是赋予民众享受城市空间资源的平等权利和机会，为城市所有居民提供均衡良好的公共设施和公共空间，确保社会各阶层空间福利均等化，能够平等享有城市更新成果。从实施路径看，实现城市更新之“共享正义”，应通过包容性导向的城市更新政策促进空间公平，这主要体现在两个方面。其一是强化空间包容性，保障公共空间分布和公共资源配置的均衡性，确保所有居民平等享用公共空间、基础设施和公共服务。目前我国不少城镇除城乡差距外，城市不同区域在基础设施、环境整治、公共空间品质等方面存在着不均衡发展现象，优质的教育、医疗、养老等城市公共产品也存在配置不均衡问题。新一轮城市更新要以此为着力点，通过更加公平合理的政策创新，逐渐补齐短板，促进公共资源公平分配、均衡布局与精准匹配。其二是关注空间使用的能力平等，保障空间福利的公平实现。阿马蒂亚·森(Amartya Sen)认为，综合衡量社会正义的价值尺度不仅要看资源分配是否公平，更要看被分配的资源是否转化为“可行能力”(capability)，即一个人有可能实现的、各种可能的功能性活动组合［14］(P62)，“可行能力”强调的不是总体福利或平均福利，而是每个人可能获得的实际福利和实质自由。阿马蒂亚·森的“能力正义”理念深化了空间共享正义的内涵。城市更新不仅要关注规划和更新指标所体现的人均数值和平均福利，更要关注居民在空间享用上的差异性和实际生活品质，关注居民尤其是弱势群体需求的复杂性和可行能力的充分实现。

第二，遵循差别正义原则，保障弱势群体在城市更新中的空间权益。以阿马蒂亚·森为代表的“可行能力视角”下的正义观，有助于更好地关切经济、体能、智能、处境等方面处于相对不利地位的弱势群体权益。罗尔斯(John Rawls)提出的符合最少受惠者最大利益的差别正义原则，关注社会差异和差异后的平等，实质是区分不同社会群体并予以差别对待，优先关照或以利益补偿作为最少受惠者的弱势群体，提高其社会期望。差别正义原则启示城市更新应有适度的政策倾斜，保障弱势群体基本的空间权益，限制空间资源在资本逻辑主导下的分配不公平。例如，在解决城市贫困群体住房问题上，完善住房保障体系，提高城市困难群众住房保障工作的政策目标，就是确保城市空间生产符合“最少受惠者的最大利益”。从一定意义上说，城市更新既是城市资源的一次重新配置，也是城市众多阶层和社会群体的一次利益大调整。城市政府应遵循优先考虑弱势群体利益的公平原则，尽量使各阶层或群体，尤其是弱势群体享受到城市更新发展的成果，而不能将城市更新变成加剧空间利益分配不公平的“推进器”。在老城改造和老旧小区改造的城市更新项目中，老城区和老旧小区居民多数属于中低收入阶层，他们中的贫困者更是典型的弱势群体，拥有的组织资源、经济资源和社会资源较少。因此，如何有效保护弱势群体的合法利益，成为城市更新与城市治理中的难点与重点。为了实现城市更新公正，首先需要政府改变那些不利于弱势群体权益最大化的更新政策，多倾听弱势群体的呼声，为他们的切身利益和实际困难考虑，提供扶贫济困的政策措施，在更新规划政策引导上以公平为首要目标，通过社会资源和收入的再分配机制等手段，积极化解空间资源占有的矛盾，抑制利益格局失衡态势，这既体现了城市更新的重要公共治理功能，又凸显了城市形象的伦理特质。

第三，追求居住空间正义，调控城市更新中居住空间分异、绅士化现象带来的空间重构负效应。虽然居住环境改善是城市更新的基本动力和重要目标，但实际的城市更新进程却会在市场机制的强大冲击下引发新的居住问题。20 世纪60 年代欧美国家大规模城市更新引发的空间冲突，一个重要的因素就是居住空间隔离加剧阶层分裂。20 世纪80年代以来，欧美国家新自由主义背景下房地产驱动式城市更新，使城市居住空间变得更加“分化”和“碎片化”，与此同时，城市中心区土地置换、住宅更新和价格上涨所带来的绅士化现象，加剧了社会空间和居住空间的分异和不平等。我国改革开放以来的城市更新和空间重构，与欧美国家相比较，有自身特殊的政治经济和社会背景，但也表现出一些相似的居住空间正义性问题，如居住空间分异趋势和绅士化现象。

居住空间分异一般指在城市中不同阶层、不同收入水平的居民，或本地人口与迁移人口聚居在不同空间范围内，从而形成一种居住分化甚至相互隔离的状况。居住空间分异是社会分化、社会分层在城市空间格局上的反映和表征。“人们居住在城市里，‘他们住哪儿、住得怎样’在社会秩序中扮演着重要的角色。‘我们是谁’是‘我们住哪儿’的函数。”［15］(P191)虽然我国城市不存在欧美城市居住空间种族化问题，但改革开放以来，由于居民贫富差距拉大及房地产开发主导的城市更新，我国居住空间分异的趋势日益明显，形成了城市低收入和贫困群体聚居化、外来新移民聚居化现象。城市居住空间分异是与城市发展相伴生的一种常态，也是居民居住状况多样性与复杂性的体现，有一定的现实合理性。然而，过度分化与隔离的居住空间格局，以住房消费能力为基础的阶层分化，有可能导致不利于弱势群体的空间分配，尤其是富裕阶层与贫困阶层之间社会距离的扩大，高收入群体“住房奢侈化”与低收入群体“住房贫困化”状况的鲜明对比，可能隐藏诸多负面社会问题，社会不和谐和不稳定因素也会有所增加，若不对其进行有效引导与控制，将有损空间正义。因此，城市更新应在政府的统一规划引领下，充分发挥其作为空间资源配置调控工具和公共政策的功能，通过构建适宜的居住空间发展模式，缩小不同阶层居住资源的差距，改善低收入阶层的居住条件，使不同阶层、不同群体能在合理的空间配置环境下和谐相处。

在西方语境下探讨城市的内城空间更新与社会结构关系时，绅士化(gentrification)是被广泛讨论的一个概念，它一般是指“中产家庭迁入城市区域，导致不动产价值提升而具有驱逐贫困家庭的副作用”［16］(P1)。进入21 世纪以来，绅士化的内涵不断扩张，总体上看它并不是一个孤立存在的现象，而是城市中心区住房更新、环境改造和城市土地市场化过程的组成部分，伴随城市空间形象的更新而出现空间上的“阶层替换”。中国语境下的居住绅士化，主要指1998 年城镇居民住房改革政策实施以来，随着旧城改造和城市更新，市中心区域或优质景观、教育和文化资源相对集中的区域在房地产开发的推动下，因其区位和资源优势吸引高收入群体迁入，并因其高昂价格导致中低收入居民被迫迁离的现象。由于社会政治经济制度的差异，我国城市居住绅士化的负面效应远未达到西方族群不平等和冲突的严重程度，但是“在我国社会转型与追求和谐社会的背景下，我们应尽量避免西方绅士化过程中曾经出现的社会问题与矛盾在中国重现，特别要关注的是社会公平、社会极化与空间隔离等问题”［17］(P35)。除此之外，随着环境正义问题日益凸显，城市更新还要警惕“绿色绅士化”，即“环境福利吸引较富裕居民群体而排挤低收入居民现象”［18］(P26)，尤其是绿色空间、绿色景观资源成为城市更新过程中房地产投资者的营销工具时，高收入阶层有更多机会和更强经济实力占有环境质量优越、绿色景观良好的居住空间资源，从而可能导致“绿色不平等”，助长作为公共物品的环境资源、绿色空间的排他性享用或不公平配置。

三、城市空间的善治路径：城市更新与空间治理伦理

实现空间正义，需要健全现有的城市治理机制，建构城市空间善治模式。新型城镇化背景下的城市更新是政府施行城市空间治理的重要手段，它实质上是一种城市治理，其目标和功能越来越综合和多元，逐步从注重物质环境改善转变为推动城市经济、社会、环境、文化可持续发展和城市综合系统改良，而且实施路径也逐步从政府主导或市场主导模式向多元主体相互协同合作模式转型。概言之，城市更新的公共治理属性，决定了城市更新的目标应体现以公共价值为基础的伦理性要求，并通过善治路径解决城市发展中的突出问题，实现城市公共福祉。

治理本质上是通过协调社会多元利益或相互冲突利益以解决公共问题、实现公共目标的过程。善治是治理的一种理想状态和伦理状态，是使公共利益最大化的公共管理过程，基本要素包括合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效［19］(P42-43)。城市领域的善治，体现为一种指向城市公共利益最大化绩效的良好城市治理(good urban governance)。联合国人居署提出了良好城市治理的七条原则，即可持续性、权力分散、公平性、有效性、透明度和问责制、公众参与和公民作用、安全性［20］(P3)。从伦理视角审视，良好的城市更新空间治理，应符合善治的基本要素和良好城市治理的基本原则。例如，城市更新的治理过程和政策工具应具有透明性，能够充分保障公众的知情权。除此之外，还应特别注意以下两方面伦理要求。

第一，正确界定城市更新的公共利益并明确公共利益的目标要素，使城市更新空间治理以服务和实现公共利益、公共福祉为基本遵循。城市更新行动的启动前提是基于公共利益和公共福祉，城市更新是否保护了公共利益，是否符合广大人民群众的利益，是否使相互分化和冲突的利益主体通过调整而达到利益均衡，并在此基础上实现公共利益的能力和程度，是判断和评价城市更新伦理正当性的基本价值标准。服务和增进公共利益和公共福祉就是要将城市更新可能引起的对公众和环境的风险最小化、受益最大化。城市更新只有正确识别公共利益并明确其具体目标，才能强化公共利益保障的政策引导，指导城市空间资源的有序生产和公平分配。“如果受影响的居民不能真正从公共利益的实现中受益，城市更新就永远无法达到可持续发展的预期。因此，政府对‘公共利益’的判定具有重要意义，‘公共利益’不仅在宏观层面关注城市发展，更在微观层面关注人的需求。”［21］(P1640)例如，若地方政府在拆除重建类城市更新中对“公共利益”的判断受制于宏观增长逻辑和市场逻辑，城市更新便可能出现损害公共利益、使城市更新目标异化的情形。马修·卡莫纳(Matthew Carmona)提出，城市设计治理的目的或动机是一系列广泛的“公共利益”，他将“公共利益”分解为九个具体目标：福利(保障公众健康和安全)、功能(基础设施的便利性)、经济(促进经济增长)、愿景(塑造特定的地方形象)、公平(避免“公地悲剧”，保障公共利益和个人利益)、保护(城市自然和历史文化资源的保护)、社会(宜居性和良好的公共环境)、环境(可持续发展与绿色城市)和审美(充满美感的环境)［22］(P706-707)。城市设计治理是城市更新空间治理的重要构成，上述公共利益目标也是城市更新公共利益的具体表征。进言之，可将城市更新空间治理的公共利益区分为两大类型，物化的公共利益与非物化的公共利益。物化的公共利益主要指具有实体上的共享性、可以落实为公共物品形态的公共利益，如城市基础设施、公共空间(绿地、市民公园、广场等)和保障性住房等；非物化的公共利益则主要表现为重要的和理想化的精神和文化价值。在此基础上再进一步列出公共利益清单，可以为城市更新空间治理确定目标愿景(参见表3)。

表3 城市更新空间治理中公共利益目标清单

第二，以共治促善治，提升公众参与城市更新的实效性，为实现公平正义的城市更新提供保障。新型城镇化背景下，城市更新空间治理是多元协商共治而非单纯政府主导或市场主导。在城市更新实践中，对公共利益的确认需要以利益相关方平等参与和利益诉求的畅通性为前提。只有建立信息公开、互动开放的利益表达机制，才有助于在政策制定过程中整合各方利益诉求，促成合民意的城市更新政策形成。因此，应完善政府与其他城市更新多元主体“多方合作、公众参与、共建共享”的共治机制，搭建全过程公众参与平台，促进多方利益的博弈与协商。这其中，以公众参与为基本路径的政府与公众的互动，对城市空间治理至关重要，有助于提升城市更新的有效性和公平性。

作为良好城市治理的基本原则，公众参与不仅是城市更新空间治理的重要工具，更是降低城市更新社会成本、缓解利益相关者相互冲突的“钥匙”。走向“善治”的城市空间治理，基本要素必须包括体现程序正义的公众参与，这是对公共治理合法性和伦理性的要求。城市更新的公众参与指的是通过公众对城市更新法规、规划和政策方案的制定和城市更新实施过程的参与，对政府主导下的城市更新行为产生一定的影响，使城市更新能够切实体现公众需求和公共利益。在欧美国家20 世纪60 年代的城市更新浪潮中，伴随公众抗议运动和城市规划价值变迁，公众参与成为城市更新决策过程的基础环节和法定环节。20 世纪90 年代开始，公众参与理念在我国城市规划领域受到重视，并逐渐成为城市规划行政管理体系的法定环节，在相关法规中也进行了明确规定。2021 年3 月1 日起施行的《深圳经济特区城市更新条例》，作为我国首部城市更新立法，明确公众参与是城市更新应当遵循的原则，并在第12 条规定：“城市更新部门、各区人民政府应当建立健全城市更新公众参与机制，畅通利益相关人及公众的意见表达渠道，保障其在城市更新政策制定、计划规划编制、实施主体确认等环节以及对搬迁补偿方案等事项的知情权、参与权和监督权。”［23］虽然我国城市更新的公众参与在制度层面有了基本保障，但在关键的利益相关者的参与深度、参与权益保障、参与程序完善、参与制度平台功能发挥等方面都亟待加强，否则公众参与将可能被简化为不具制约性力量的程序性环节，最终将有损城市更新的正义性。

结语

城市更新因其涉及多元主体利益关系和利益矛盾而成为城市规划中最复杂的一个方面。当代中国的城市更新，已经从大规模增量扩张转型为存量提质改造为主，是在“城市重写本”而非“白板”上的城市更新。戴维·哈维(David Harvey)指出：“规划者、建筑学家、城市设计者——简言之‘城市规划专家’——都面临一个共同的难题：如何在城市重写本上规划和建造下一个层次，既满足未来的需要，又不会破坏先前产生的一切。”［24］(P78)其实，这样的难题不仅考验城市规划者，更考验的是城市更新进程中政府的城市治理能力。新一轮城市更新是用全方位改善人居环境共建美好生活来构筑城市未来发展优势，这是中国城市更新的最新迭代，也是城市更新的价值重塑过程，需要对以往城市更新模式进行伦理调适，使其既注重城市经济持续发展和城市功能调整，更要突出以人为本和空间正义性价值，将饱含伦理价值的宜居城市、人文城市目标作为城市更新的动力源。

［注 释］

①参见Susan S.Fainstein，Spatial justice and planning，Justice Spatiale/Spatial Justice 1.URL（accessed 20 March 2021）：http：//www.jssj.org/archives/01/.