倪春鹏 张子杰 王杨武
摘要:建国之后,高等教育的管理体制方面,我国照搬苏联模式,开始对高校实行中央集权的管理体制。在“官本位”和这种体制的影响下,高等学校行政化弊端开始凸显,并影响、制约着高校的发展,高校去行政化成为了高等教育体制改革绕不开的议题。在高校中,学术组织与行政组织同时存在,学术权力与行政权力并存,这是高等院校区别于社会中其他组织机构的一个最显著的标志。高校去行政化,对推动现代大学制度的建立,让高校破解现在为政府“附庸”的现状,重归独立自由的氛围,促进高校的科学发展也具有重要意义。
关键词:高校行政管理改革 去行政化 困境与对策
一、问题的提出与研究背景
我国高等教育体制建立于 20 世纪 50 年代,“高校行政化”是其最显著的特征。在我国,高校行政化并非个案,其普遍存在于高等院校管理以及高校对外和对内关系中的方方面面。许多学者、媒体及一些政府官员都认为“高校去行政化”以及“高校如何去行政化”是解决我国能否跻身于世界高等教育强国、我国高等教育改革能否成功、高校如何更好地落实和完成高等教育三大任务、高校能否为社会培养出杰出人才等问题的关键。
二、研究的目的与意义
在雷涛的论文《基于现代大学制度视角下的高校行政化分析研究》中提到,高校行政化问题主要表现在两个层面,一是政府在和高校之间的关系中存在越位现象,对高校具体事务干预过多;二是高校内部的行政权力过度挤压学术权力。而本研究正是在这两个层面上,在基于前人研究的基础上,以现代大学的制度与发展趋势为视角、以当前我国社会主义经济形势发展为需要,探究出目前我国高校去行政化的症结所在,寻找出解决的思路与对策,最终运用到高校改革的实践中。
三、高校行政管理、行政化与去行政化
(一)高校行政管理
高校行政管理是高校为了达到办学目的,实现办学目标,确保高校日常工作顺利开展和实施的一种组织行为,是保证高校发展和运作所必须进行的重要组织活动,是高等院校主办部门(人)和管理部门(人)为了实现人才培养、发展科学和社会服务等任务,按照相应法律法规及章程所采取的必要措施、方法和手段。构成高校的内部因素则包括:学生、教师、专家学者、行政领导等。
在社会高速发展的今天,我国高等院校已经不单纯是计划经济时代下,执行政府决议、方针和政策的办学执行单位,为了维护这个复杂系统的正常运作,高校行政管理所起到的协调、管理与服务等方面的职能与重要性越发凸显。
(二)高校行政化
高校行政化就是指高等院校在组织机构设置及运作模式上,与政府行政机关的体制构成与运作机制基本相同或相近,其特征就是高校架构的行政化。
(三)高校去行政化
“高校去行政化”并不是从根本上否定高校行政管理的职能,也并非是取消高校行政管理部门。根据前文对高校行政管理的表述,高校行政管理部门和行政管理人员为高校正常运作不可缺少的部分,也是高校科学发展的根本保证。
四、高校行政化的成因与去行政化的困境分析
(一)政府对高校干预过多的原因分析
1. “官本位”思想的作祟
在中国的传统文化中,“长幼尊卑”是其核心价值观的组成部分,在儒家思想的影响下,这种“上下”观念由家庭为核心向外扩散,已经深深印刻在民众的内心之中,并使之成为大众为人处事之准则。这样一种思想和心态,为行政关系向社会各阶层扩张提供了丰厚的土壤和便利的思想基础。而在中国2000多年的封建王朝的历史中,其政治制度是典型的中央集权专制。
2. 政府职能转化的不到位及角色履行的越位、错位
根据现代社会经济的发展对政府的要求,政府应该逐步转变其职能,做到政事分离。对于高等教育的行政主管部门而言,这样的要求就是要其做到对高校的行政管理应该是宏观上的统筹规划,尽量少用或者是不用微观层面上的直接管理。
3. 政府主导的惯性延续
由于特殊的历史原因,我国的高校在诞生伊始就是政府主导下的产物,同时由于高校建立时间短,没有较深厚的历史积淀。这从根源上导致了我国高校不具备自主性,现代大学精神在我国不具备良好的生长环境,而且在高校行政管理的过程中,高校很少阻拦政府对于高校的直接管理,同时还将其认为是当然的管理模式。而正是因为政府主导的惯性,导致各个高校也默认了政府应该全面管理大学的发展。
(二)高校内部的行政权力过度挤压学术权力的原因分析
1. 高校内部行政服务意识淡薄
在“官本位”的影响下,高校内部行政权力逐渐压倒学术权力,取得了对高校的实际管理权。而随着“官本位”的观念在高校中逐渐充斥,高校的行政管理部门渐渐丧失了为教学和科研服务的本质,行政管理部门的工作人员逐渐变成了高校的实际“控制者”和“领导者”,高校的各类价值取向被权力、官职、地位取代,各行政部门的服务意识逐渐淡化,行政权力异化为所有部门及人员必须服从的绝对权力,而对于行政地位的追求取代了对知识和真理的追求。
2.学术权力与行政权力冲突客观存在
在高校中的权力体系分为两块,一是以教授、专家和学者为代表,以学术委员会、教授委员会为载体的学术权力;一是以高校中各级行政人员为代表,以各行政机构为载体的行政权力。但相较行政权力,学术权力本身不具有强制性,其权威也来自于其本身所代表的真理和知识。在与层级性和强制性为主要特点的行政权力的冲突下,学术权力逐渐被行政权力取代,造成高校“行政化”的现象。
3. 社会力量参与大学发展的缺位
从治理理论而言,在组织的发展和治理中,必须要让利益相关者参与到组织的治理过程中,只有这样擦能更好地体现各方的意志,并能够在发展中照顾到多方面的利益。社会作为大学利益的相关者,其本应该加入到大学的治理中。但是就我国目前情境来看,社会参与度是远远不够的,甚至在某些方面缺位。
(三)我国高校去行政化改革的困境分析
1.社会传统与历史的阻力
我国高校不可避免地继承了“官本位”的传统。事实上,我国高校官阶早已存在,并在 1949 年后继承并加以强化。目前,在我国公立院校,所有高校领导都有行政级别,例如本科院校的党委书记和校长是正局(厅)级(部分 985 高校的党委书记和校长是副部级)、专科院校的党委书记和校长是副局(厅)级,而其职能部门的主要负责人则是县(处)级。
2. 制度阻力
制度对于我国高校去行政化改革的阻力很多。例如,根据相关法律法规和政策,我国大学经费来源于中国政府对大学是直接划拨拨款,其经费分为两块:一是综合定额;二是专项补贴。综合定额是按照学校的学生人数划拨,可自由支配的空间小,而专项补贴按照科研、课题等项目划拨,数额不定,且自由調配的可能性较大。
3. 利益阻力
虽然包括各个高校校长在内的社会各界人士对于高校去行政化已有共识,但是高校去行政化后,其中首先冲击到的就是各个高校的校长,作为高校行政的“一把手”,“行政级别”、“官阶”等内容与他们的未来息息相关。所以,在去行政化的问题上,高校的管理者,尤其是校长往往会表现出消极的态度。甚至,有的大学校长认为高校如果去行政化会影响到学校与社会的关系,一旦取消高校的行政级别,教育工作就会有被贬低的可能。
五、总结
在我国高校进行教育管理体制改革,去行政化的大背景下,笔者根据自己的研究,对大学去行政化改革等问题进行了探讨。笔者通过对高校行政管理、高校行政化、高校去行政化的概念进行了梳理。借助新公共管理理论并将该理论作为研究视角,探寻该理论对我国高校去行政化的改革启示。
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