新发展格局下关于地方政府债务治理的思考

楼佳园，王燚武

（义乌市财政局，浙江 义乌 322000）

0 引言

当大部分国家还在疫情的影响下不得喘息之时，我国以畅通国内大循环、促进国内外双循环、全面刺激消费、拓展投资空间为核心的新发展格局已破壳而出，并在积极的财政政策影响下加快步子，将以全新的发展格局引领高质量发展。

2021 年，政府工作报告中指出，今年财政赤字率计划按3.6%以上安排，发债筹资规模将达到8.5 万亿元，创历史新高。加上减税降费2.5 万亿元，财政对冲风险的力度达到了11 万亿元的规模，力度空前。2020 年以来，一揽子帮企业、稳就业、扩内需的对冲政策尤其是提前发行的债券对稳定经济基本盘形成了强大支撑。

1 地方政府债务规模概述

在债券良好发挥逆经济周期作用的同时，债务规模也逐年提升。根据财政部的统计数据，2017 年我国地方政府债务16.47 万亿元，2018 年地方债务余额18.4 万亿元，2019 年地方政府债务21.31 万亿元；以通用的债务率（债务余额/地方公共财政预算收入）衡量地方政府债务水平，2017、2018、2019 年的地方政府债务率分别为76.5%、76.6%、82.9%，呈现出“危机化”的特点。尽管债务率水平低于国际通行的警戒标准，根据财政部统计的数据亦显示目前我国政府债务风险水平总体可控，然而，2020 年的财政收入因为经济减缓和政策指引将面临大范围的减收，而防控支出、逆周期调节性支出及基础保障性支出又将大力增加，压力前所未有；形势越严峻，越需要有风险意识和底线思维。我国经济潜力足、韧性强、回旋空间大、政策工具多，最重要的优势是可以集中力量办好自己的事，对此，要用足用好地方政府债务，充分发挥债券稳经济、促增长的作用；同时要严守底线，非常时期以非常作为防范化解债务风险。

2 用好地方政府债务的建议

要以发展为主线，规范举债融资，积极争取新增地方政府债券额度；提前谋划，充分做好地方政府债券项目准备，充分发挥地方政府债券逆周期调节作用，为保障民生和社会稳定、实现经济社会发展目标提供有力支撑。债券发行工作流程如图1所示。

2.1 地方需有全局谋划，以最优项目争债券

争取新增债券需地方上下合力，地方要有“一盘棋”意识，更要有长远考虑。地方政府需坚持以推进供给侧结构性改革为主线，把握地方实际，对债务投资项目进行合理有效的前期论证。避免债券滥用、债务膨胀等问题。不少地方投资项目开建前缺乏严谨科学的论证，出现重复建设和财政资金浪费等问题。比如，我国有些城市出现道路重复建设的现象，一些修建不久的马路、人行道，常常会遭到再次“开膛破肚”；有些地方因某种原因（如安装天然气、光缆等）对刚建好的道路又再次开挖，造成了资源浪费、交通拥挤，降低了投资效率；在珠三角地区200 千米内分布着5 家机场，最后珠海机场因利用率不足10%只能被拍卖。

前期论证需要基于成本收益比、内部收益率（Internal Rate of Return，IRR）等微观财务指标建立甄别机制，保障举债融资项目能够获取稳定利润流或涵养中长期税基。地方政府要把握好债务投资的源头，根据地方实际，考虑地区长远发展，科学论证选择最优项目申报。同时要紧跟中央部署，将债券重点用于财政部规定的交通基础设施、能源项目、农林水利、生态环保项目、民生服务、冷链物流设施、市政和产业园区基础设施七大领域。项目涉及领域广、类型多、专业性强，一方面需要各个单位部门提高重视程度，形成共识，营造积极进取的氛围；另一方面，在项目收益谋划、建设内容拓展上，各个项目实施单位、主管部门、镇街平台也要集思广益，举一反三，提出改革举措，配合财政部和发展改革委积极争取债券。审核部门也需要全局统筹，对不同地方实施差异化管理，有效调配资金。

2.2 加快债券拨付进度，及早发挥债券功效

坚持资金跟着项目走，优化资金投向。依法完善专项债券管理，按照本地区发展实际情况，量入为出，合理安排有稳定收入的项目，分类发行专项债券。加快建立匹配模型，要求项目资产收益覆盖相对应专项债券本息。加大工作力度，抓紧将债券资金全部拨付到项目上，加快债券使用进度。严禁债券资金的滞留、沉淀甚至挪用，严禁“一拨了之”“以拨作支”。

尽快将债券资金拨付到具体项目，因时间差问题，对拟发行的新增债券相对应的项目可先行调度库款，以加快项目建设进度，待债券发行后及时回补。聚焦政府债券重点支持领域，提前谋划一批重大工程、重点项目，做好债券项目储备。严格债券项目合规性审核和风险把控，优选经济社会效益比较明显、群众期盼、迟早要干的项目，为争取更多的债券额度打下基础。

2.3 建设债券全生命周期预算管理系统，推进债券信息公开

加快建设专项债券项目全生命周期预算管理体系和系统，完善专项债券项目库管理。对新增专项债券项目从债券项目储备、资金需求、额度分配、拨付使用、建设进度、项目收益、偿债来源等，实施全方位、多维度、全过程管理，并对债券项目实行滚动管理。专项债券项目务必做到全生命周期内项目收益与融资需求平衡，债券资金务必用在有收益的公益性项目，项目周期与债券周期相匹配，融资规模与项目收益相平衡。

积极推进债务信息公开。做好地方政府债务信息公开工作，财政部门及项目主管部门要按照文件规定的时间要求，及时准确公开相关债务信息，主动接受群众监督。

3 消解地方政府债务风险的对策

要以守底线的思维防范化解财政风险，地方政府债券在2021 年将迎来还本高峰期，并持续3～5 年；剩余的政府隐性债务已难以再用相对容易的方式化解，可挖掘的存量经营性资产已不多，化债的难度进一步加大；加之经济下行、政策减收，一场针对新发展格局下的重大风险防御攻坚战已经全面开启。对此，要牢牢守住底线，采取各类措施严格管控风险，科学防范风险。

3.1 坚持整体防控、改善债务结构

加强顶层设计，任何工作都要谋划在前。坚持综合集成，重视整体综合治理，系统分析处置，实现债务管理的法制化、科学化和规范化。

科学制订举债融资计划，堵住违规举债渠道。对新建项目实施严格审查，切实做好项目资金来源审查和债务风险评估，暂停非必需、非急需项目；对续建项目进行“瘦身”，合理调整规划、建设内容，压缩投资规模；避免过度包装融资项目发债，避免资金使用在披露项目外的其他公益性项目。

改善政府债务的期限结构和品种结构，提升偿债抗风险能力。通过期限错配优化债务期限结构，避免债务集中到期；通过统筹协调升级债务品种结构，避免由项目单位承接无明显现金流收益的公益性项目。

3.2 规范平台转型、增强造血能力

随着融资平台属性的剥离，地方政府综合债务率和国资公司资产负债率面临双高的困境，这就更需要国企积极谋划，遏制表外债务“灰犀牛”的衍生泛化风险。要以优化现金流和提升造血能力为核心，对标市场化转型完成标准，寻求改革切入点，提升经营和管理水平，形成资金资源的滚动效应。

地方国企，尤其是曾作为政府融资平台的国企承担了大量的市政基础设施和重点民生工程。就浙江省而言，大部分国企转型未实质达到中央四条标准中“利润覆盖利息，经营性资产覆盖负债”的条款，地方承接的债务规模较大。也有国企为配合市政府招商引资项目，为防止国有资产出现损失风险故而约定了固定收益及相关兜底条款，出现“明股实债”问题。

为实质解决以上问题，首先，应稳定负债规模，降低资产负债率。一是严防资产负债率破75%红线，进一步整合有效资产，拓展经营范围，提高公司经营性收入。二是财政合理规划资金分配用途，根据收入情况，争取逐年将确无现金流收入的公益性项目列入财政回购计划，减少无效资产。三是切实做好流动性管理，加强与市场投资主体、评级机构、发债主管部门的沟通协调工作，保障到期债务按期兑付的基础上，维护国资公司融资基本盘稳定。其次，从严管控续建、新建项目。对新建项目实施严格审查，切实做好债务风险评估，暂停非必需、非急需项目；对续建项目进行“瘦身”，合理调整规划、建设内容，压缩投资规模。最后，适时引入金融服务，提高融资能力。从严控制新增债务成本上限，利用公司债券回转售机制等降低存量债务成本。

3.3 加强审计监督，改进绩效管理

审计需程式化和常态化，注重债务融资的质量和效率，助推经济高质量增长。要形成制度化债务审计机制，审计不单是对债务状况的汇总，还要从中发现问题，比如，违法违规举债将作为问责的依据。还应加强对债务审计成果的利用，审计机关可以结合每年的预算执行审计，对债务情况进行专门审计并出具债务审计报告，报送人大审议，向社会公开，接受社会监督。

健全绩效管理机制，花钱必问效、无效必问责。严格落实地方政府债务预算管理相关规定和要求，加强新上项目的事前绩效评估，做到事中有跟踪，事后有评价，有针对性地加强资金借、用、还的全过程监管。

3.4 完善监控机制，强化预警系统

完善债务管控长效机制，实时管控债务增长规模、类别、区域、期限、用途等变动情况，进行风险识别、度量、分析和动态跟踪，关注债务率、偿债率、债务依存度等指标，及时发现和处置潜在风险。比如，浙江将全省7 407 家国有独资或控股企业的信息纳入债务风险预警与处置系统，做到实时监控，发挥鹰眼护航作用。

3.5 加大追责力度，完善政绩考核

地方政府要形成省级党委、政府负总责的制度，并坚持中央不救助原则，健全地方政府合法举债机制，严禁违法违规融资担保行为，严禁变相举债，支持市场化融资。要将地方政府性债务纳入政绩考核，并适时提高权重比。明确落实责任，各级政府要矫正不正确的政绩导向，避免地方政府在卸责心理和侥幸心理的驱使下，寄希望于通过“公共池”寻求帮助。

要做到终身问责、倒查责任。财政部门要对地方政府债务的项目识别、项目申报、项目评审、项目入库、债券发行、限额管理机后续使用情况等一揽子工作进行常态化监督；审计部门进行地方党政领导干部的经济责任审计和政策落实情况的跟踪审计；省级党委、政府对本地区地方政府性债务负总责，建立发现一起、查处一起、问责一起的工作机制，健全查处问责机制；发展改革委、人民银行、银保监会、证监会等发挥市场及机构监管职责，强化对金融机构、中介机构、融资平台公司违规行为的查处问责。

4 结语

要正视不容回避的客观现实，也要拥有克服困难的强大信心，凭借独特的制度优势、强大的经济基础、广阔的市场前景，进一步深化改革，在守底线的基础上推动高质量发展，辩证地做好地方政府债券发行使用和风险防控工作。