农产品质量安全监管系统的功能和复杂性及其化解路径

文/徐国海

“民以食为天，食以安为先”，食品安全关系到千家万户，农产品质量安全更是食品安全的重要环节，随着市场经济的快速发展，农产品市场体积愈加庞大，仅靠市场的调节对农产品质量安全监管是无法达到保障农产品质量安全的目标。近年来，我国农产品安全事故频发：“苏丹红”“瘦肉精”事件等一系列骇人听闻的农产品质量安全事件不仅使企业丧失了消费者的信任，更对人民的生命健康造成了极大的威胁，因此农产品质量安全的监管是保障人民生命健康的必要手段。农产品质量安全监管需要政府和市场协同发挥作用，建立一个完善的质量安全监管系统。

一、农产品质量安全监管系统的功能

农产品安全管理系统可以归结为“人理”“事理”“物理”三大类。“人理”是指充分发挥农产品质量安全监管相关人员的积极性和主动性，体现出相关人员在质量安全监管中的主导作用。“物理”则强调农产品安全监管必须遵循农产品生产、加工销售的客观规律以及农产品的自然属性，是农产品质量安全监管的基础和前提。“事理”则是通过采取一系列手段和政策，具象地对农产品安全进行监管。通过“人理”“事理”“物理”三个方面的综合作用是农产品质量安全监管系统发挥促进农业经济发展和维护社会稳定的功能。其中，促进农业经济发展功能体现在农产品生产形成产业化，农产品质量标准统一化以及农产品销售过程中的竞争力提升等。维护社会和谐稳定功能体现在消费者信任度提高，人民生命健康得到保障、政府形象提升等。

二、农产品质量安全监管系统的复杂性

2.1系统要素的复杂性

我国农产品质量安全监管系统包含多种复杂要素，其中包括质量安全监管的主体、客体、过程、内容等多方面。主体包括政府及农产品市场中生产、加工、运输、销售各个环节所涉及到的企业和个体，还包括政府和市场参与者之外的发挥监管职能的各社会组织。客体包含了各类农产品以及农产品的加工品。过程则是对各类农产品质量安全监管的实施过程。内容是指质量安全监管实施的一系列具体的政策和手段。由此可见，农产品质量安全监管所包含的要素不论是在类别还是形式上都没有同一性，如此多样且具有相当差异性的要素决定了农产品质量安全管理系统的复杂性。

2.2系统规模的复杂性

我国本身便是农业大国，随着市场经济的发展，农产品市场愈加庞大。同时由于我国面积辽阔，地形气候种类多样，农业生产比较分散，导致供应链环节较多，流通范围广阔，这些客观因素的存在决定了我国农产品质量安全风险大。农产品从最初的田间经过加工、运输、销售等环节，参与的主体从大型农产品企业到小微企业，从政府到个人，监管的范围涉及商场零售、网络销售、农户直接出售到消费者等，监管环节包括农产品生产、加工、运输、销售等方面，繁杂的庞大的市场规模造就了质量安全监管系统的复杂性。

2.3系统关系复杂性

农产品质量安全监管系统并不是单一元素发挥作用的系统，而是由政治、经济，社会以及科技等因素共同作用的复杂体系，这些元素直接或间接作用于系统，其影响并非单一简单的，而是相互协调、共同产生作用的。政府在监管系统中起宏观的调控作用，通过法律或规章制度对农产品市场实施综合监管，而行业协会、消费者等非政府组织则是对农业市场进行具象的监督，在监管系统中起到微观监督作用。因此，系统的主体体现出关系的交错性和复杂性，增加了安全监管系统的复杂性。

2.4系统特征复杂性

农产品质量安全监管系统同时具备整体性和复合性的特征，多种复杂的元素交织组合，共同构成农产品质量安全监管系统。多种元素协调发挥作用，从宏观、中观、微观三个角度进行市场监管，使系统具有了促进产业经济发展和维护社会稳定的功能。然而随着农产品市场体量不断扩大，我国农产品市场监管机制不完善，人们缺乏质量安全保障的意识，导致农产品安全事故时有发生，要完善市场监管机制，就必须采取新的手段和措施，使得安全监管系统进一步复杂化。

三、农产品质量安全监管系统复杂性的化解路径

3.1完善农产品质量安全监管的法制框架

农产品的质量安全关系到人民生命安全和身体健康，影响重大，因此农产品质量安全监管绝不能仅仅依靠市场利益机制的自主调节，必须通过政府部门的强制手段，制定相应的法律法规，对违反法律的企业或个人坚决予以惩治。政府监管法制要坚持整体和局部的协调，立法要覆盖农产品市场活动的每个环节，兼顾农产品上市前的质检、销售过程中的监督、售出后的权益保障，实施农产品质量安全事前、事中、事后的监管。

3.2实施多方联动机制

参与农产品市场主体的复杂性为多方联动机制实施提供了可能性，建设农产品质量安全监管系统，内部协作非常必要。首先要协调配合，其次是检打联动，第三是监测预警，最后是应急处理机制。另外，必须明确农产品质量安全责任归属，明确生产经营单位承担农产品质量安全的首要责任。总之，要加强多方协调联动，政府、企业、消费者共同协作，鼓励第三方监管力量对市场进行监督，达到维护市场秩序的目的。

3.3加强农产品质量安全监管支撑技术的创新

科学技术的发展对农产品质量监管发挥了重要作用，农产品生产、加工、仓储、运输每一个环节都需要科学技术的支撑。在科技带动生产力发展的前提下，必须对质量安全监管体系的技术支撑加以创新，建立相应的科技创新基地，研发在农业生产、保鲜、加工等环节可以实际应用的先进技术。同时创新农产品质检技术手段，加强各项技术在农户、农产品生产基地中间的应用推广，推行农产品质检技术标准化，以降低监管成本。

3.4加强农产品质量安全监管整体最优原则

农产品安全监管系统由于多元要素的参与，必须对要素发挥的作用进行协调，要尊重系统的客观规律，充分发挥各要素的优势，扬长避短，同时也要注意各要素之间相互影响、相互作用的关系，力求达到整体大于部分之和的效果。因此，在农产品质量安全监管过程中，既要发挥政府的宏观调控作用，又要尊重市场自身的规律，既要关注农产品龙头企业，也要加强对农产品小微企业的监管。既要注重农产品进入市场前的质检，也要进行售后权益的保障，既要追求产业经济发展，也要注重社会稳定。

农产品的质量安全是国家的头等大事，关系到人民群众的生命健康和生活质量，必须对农产品质量安全问题引起足够的重视。我国农产品市场体量庞大，因此对监管系统的要求更高，我们应不断从食品安全事故中吸取教训，探索更加完善的农产品质量安全管理系统。