平台经济领域反垄断的欧美实践比较及启示

□ 文 王丽颖

近年来，我国线上经济蓬勃发展，新业态、新模式层出不穷，对推动经济高质量发展发挥了重要作用。但与此同时，线上经济凭借数据、技术、资本优势也呈现市场集中度越来越高的趋势，市场资源加速向头部平台集中，关于平台垄断的问题日益受到重视。对此，欧盟出台《数字市场法案》，以严格的立法规范互联网平台巨头扩张行为，促进数字经济良性发展。美国众议院发布反垄断调查报告《数字市场竞争的调查》，虽未通过完善的立法，但可窥见美国对平台经济领域的反垄断风向。我国中央经济工作会议提出“强化反垄断和防止资本无序扩张”，反垄断、反不正当竞争正成为完善社会主义经济体制、推动高质量发展的内在要求，因此我国可结合发展实际，积极吸取国外政府监管的经验，为数字经济发展营造风清气正的发展环境。

1 平台经济垄断问题聚焦数据、技术、生态三要素

平台企业容易依靠自身优势形成垄断，导致出现市场创新速度放缓、服务质量下降、个人隐私和数据安全受损、收入不平等加剧、区域差异扩大等问题。其主要手段包括：

1.1 利用信息和数据实施“排他性”垄断

《经济学人》认为，平台企业的垄断是信息垄断，需要寻求新的监管方法。在数字经济时代，谁占有更多的数据，谁就更有可能在激烈的市场竞争中居于有利地位，比如大型平台企业剥夺竞争对手公平获取数据的排他性行为，无正当理由拒绝访问或限制交易、威胁个人隐私和数据安全，利用市场数据为自营业务牟利等。因此，数据采集范围和使用方式直接关系数字市场竞争规则的透明性、公平性，“得数据者得天下”已成为平台经济创新发展的真实写照。越来越多的竞争执法机构开始关注数据占有和使用引发的竞争问题。

1.2 依托技术实行“隐匿性”垄断

信息和数据的积累可以支撑技术创新，使平台企业通过信息垄断形成新的技术垄断。大型平台积累了巨额财富和资产，依托数据、人才、资本等资源，通过并购、投资等方式，不断向人工智能、量子科技、区块链等新兴技术领域延伸，掌握未来技术发展趋势，从而由一项技术垄断隐匿地过渡到更多技术的垄断。另外，平台企业利用信息和技术不对称，暗中调整搜索算法，或利用算法进行差别定价、共谋定价，很难被发现和查明，难以保障消费者利益。

1.3 依托跨界发展打造“闭环式”垄断

数字技术的广泛渗透使得不同行业间的边界越来越模糊，使平台企业的发展趋向生态化、跨界化，打造了多企业、多领域、多维度的创新链生态圈。得益于数字平台天然的开放性、数据互通性以及拓展业务低成本性，大多数平台企业都希望将其在某个领域的优势地位“传导”到其他任何可能盈利的新领域，这种“垄断杠杆”往往给予大型平台优越的议价能力，谋求整个创新链生态系统的控制权，最终又将更多数据回流至平台，通过打造创新链的垄断闭环，进一步巩固平台的主导地位。因此，亟须对数字市场垄断力量传导的高危性予以关注。

2 欧美反垄断措施的相同之处

欧盟与美国对超大型平台的垄断规制已有不少实践，围绕数据、技术和生态三要素，支持数据共享、技术中立、跨界发展等方案，变革对兼并等传统竞争行为的监管方式。

2.1 坚持数据共享，认可数据移植性和免费开放性

为解决信息和数据垄断问题，比利时布鲁盖尔研究所提出应制定有效监管框架，促进竞争平台间的数据共享。实现这一目标的第一步是降低数据交换和共享成本，确保数据可以较容易地移植到新平台。对此，欧美均认可平台互操作性和数据移植性原则。

一是数据可移植性。要求平台提供应用程序接口，允许终端企业和个人以结构化、机器可读的格式即时获取依托平台而生成的数据，将企业和个人数据移植到新平台，从而降低其他平台的准入门槛，降低消费者的转换成本。

二是坚持数据开放性，并禁止使用非公开数据。平台应提供接口，以公平合理、不歧视的条件，向终端企业和经授权的第三方实时、免费开放其依托平台产生的销售类、搜索类等公开数据。对于非公开数据，禁止平台将这些数据与自身业务数据合并，服务于自身发展。

三是面向消费者坚持透明度原则，公布平台对应用软件的评级等排名信息，以及在线广告服务的收费价格、影响评估等必要信息，说明平台开展的数据分析是否使用用户活动数据、采用的处理方式、使用相关分析的目的、对平台服务的影响，以及获取用户同意而采取的步骤等。

2.2 保持技术中立，提出公平和非歧视原则及互操作性

技术革新应成为公平自由竞争的工具，而非干涉他人正当商业模式的借口。为避免平台利用技术手段实施自我优待，欧美提出以下原则：

一是公平和非歧视原则，大型平台应允许用户通过其他平台以不同的价格或条件提供相同的产品或服务，打击平台“二选一”垄断行为，对软件排名不应以任何形式进行差别化处理，杜绝平台将自身研发的软件置于优先位置。由专门机构监督非歧视原则的实施，裁决大型平台与其他平台或用户之间的歧视纠纷。

二是提倡技术互操作性。互操作性是开放式互联网的基础，要求不同平台和运营商之间实现互连，允许用户可以转换电信运营商，使用大型平台以外的支付处理、身份识别等其他辅助服务提供商，并卸载设备中预装的软件。

三是禁止捆绑服务，不得强迫终端企业和个人用户注册平台账户以获取其他“辅助服务”，不得强迫终端企业使用平台的身份识别和登录系统，不得影响终端企业在不同平台就同一产品或服务的销售价格或条件。

2.3 引导跨界发展，加强市场监测并明确平台议价和准入限制

数字行业逐渐显露出寡头格局，大型平台先发制人地并购小企业，导致线上经济呈现市场集中度越来越高的趋势，市场资源加速向头部平台集中，因此，欧美十分强调对兼并交易的审查。对于大型平台的跨界发展，纷纷提出：

一是开展监测任务，监测大型平台对反垄断法律的执行和遵守情况，定期收集数字市场中有关企业兼并交易的数据，组建独立的外部专家团队，或与数据或消费者保护当局合作，分析细分市场领域的商业集中度和竞争情况，及时预测反竞争行为。

二是禁止大型平台滥用优越的议价能力，即禁止占据市场支配地位的平台企业主导制定行业合同条款，并建立适当的程序保护其他个人和企业。这就意味着大型平台不得利用其庞大的市场力量，向其他平台强加压迫性的合同条款。

三是对平台进入相邻市场实行限入规定。大型平台可以通过利用其市场主导优势来集成相关业务，作为在不相关业务领域中进行谈判的杠杆。因此，美国考虑提出相邻市场限入规定，禁止大型平台从事与主业相近的其他业务线。

2.4 推动监管变革，将反垄断检验标准从消费者福利扩大至相关方利益

《经济学人》指出美国反垄断核心是保护消费者福利，对企业限制竞争而造成的损害分析限于最终市场价格等结果，但由于平台服务“免费”，所以美国反垄断者对大型平台的态度是“疑罪从无”，尚未将创新用作反垄断的检验标准。

一是扩大现有反垄断法的保护目标和对象。重塑现有反垄断相关法律的初衷和目标，将创新融入反垄断决策中，不仅应保护消费者，还保护生产者、企业家、独立企业、公开市场、公平经济；不仅考虑对价格的影响，还应考虑更广泛的标准，包括对劳动者、社区等对象的服务程度，对种族平等的影响等。

二是加强市场调研，由监管机构开展市场调查和研究，要求企业提供相关证据、数据、算法等信息，定期监测反垄断规则的实施情况，并组建外部专家团队，确定修改相关反垄断规则的必要性。

三是建立合法的投诉处理机制，禁止通过保密条款或其他书面条款等任何方式，阻止其他企业提出对不公平做法的异议，切实保障其他企业有权向反垄断部门提出对大型平台的投诉，并积极听取其他企业对反垄断规则的意见。

3 欧美反垄断措施的不同之处

欧盟与美国在政治经济条件、数字经济发展阶段上存在的差异，使两者在反垄断的定位与执法实践上仍存在很大差异性。

3.1 欧盟对垄断性平台提出定量标准，美国提出定性标准

欧盟在《数字市场法》中对“垄断性平台”提出了三个定量标准，一是过去三个财政年度平台在欧洲经济区（EEA）的年营业额等于或高于65亿欧元，或者过去一个财政年度平均市值至少达到650亿欧元，并在至少三个成员国提供核心服务；二是上一财年平台在欧盟的月活跃终端用户超过4500万，以及在欧盟的年活跃商业用户超过1万；三是过去三个财政年度中，平台每个年度都符合其他两个标准。如果企业满足所有这些门槛，则推定该平台为“守门人”，即具有垄断性质。

美国众议院司法委员会在《数字市场竞争的调查》中对“垄断性平台”提出了三个定性标准，一是控制市场准入，平台通过收取高昂费用、对合同条款施加压力以及从个人、企业提取有价值的数据等方式控制市场准入，自行挑选赢家和输家；二是削弱市场竞争，平台为维持市场力量，对其他企业进行监视以确定潜在的竞争对手，通过收购、抄袭复制或直接搞垮竞争对手等方式消除竞争威胁；三是维持长期统治，通过自我优先、掠夺性定价或排他性行为，进一步巩固和扩大市场支配地位。

3.2 欧盟关注巨头对主营业务的垄断，美国关注巨头跨界发展的垄断

欧盟关注巨头对同一领域的垄断行为。欧盟的反垄断核心主要指向美国科技巨头，关注市场规模的垄断，通过设置定量标准确定“数字守门人”清单，偏袒自家主营领域的服务或不遵守其他义务，将面临高达其年营收10%的罚款。欧盟重点在于对大型平台主营业务的监管，意在将本土数据和数字经济红利留在欧洲，促进欧洲经济转型升级。

美国关注巨头依托主营业务的优势，而扩展至其他领域的垄断行为。美国的反垄断核心不只盯着市场份额垄断，规模大不一定意味着被罚款和限制，它更多的是意图防止巨头利用自身在某一领域的垄断地位，实施在另一领域的垄断，强化对大型平台跨界发展的监管力度，激发国内数字经济市场的竞争活力。

3.3 欧盟实施巨额罚款，美国关注拆分巨头

欧盟偏好对科技巨头开出反垄断罚单。具体看来，欧盟对大型平台的主要监管手段是实施罚款，并对科技巨头征收数字税。由此看出，欧盟不愿对违反规则的平台进行拆分，以此对公司和市场的破坏性降至较小。

美国倾向于选择拆分巨头的方式，带动新一波创新发展。标准石油、AT&T、霍尼韦尔、陶氏杜邦、通用电气等美国企业都经历过被拆分的局面。被拆分后的美国巨头并没有中断发展传奇，而是在解体分拆中继续延续，几经变动，这些被拆分后的公司又成为各自领域内新的巨头，带动市场新一波创新浪潮。因此，美国众议院提倡强制将占主导地位的在线平台与其他业务分开，以此帮助更多企业成长，激发市场竞争活力。

3.4 欧盟意在加强数据监管，美国意在倒逼技术开源

欧盟的反垄断不关注企业规模，而是重点关注数据监管问题。欧盟国家十分关注个人数据安全，先后出台《通用数据保护条例》《欧盟非个人数据自由流通条例》《网络安全法案》等多项文件，赋予个人更多的数据控制权，为数据安全保驾护航。因此，欧盟对巨头的担心并非源于企业的市场规模或并购行为，而是源于对大量数据的控制权。虽然强制拆分或遏制能力可能会削弱企业垄断能力和规模，暂时激发竞争，但若数据市场未能重构，不能解决根本问题。

美国的反垄断不是要打死巨头，而是意在扼住巨头，给创新型中小企业创造成长的机会，创造新一波产业创新浪潮。美国往往通过反垄断的由头，换取平台企业开放其软件源代码、软硬件技术标准等核心技术，因此，美国的反垄断举措意在创造下一波创新浪潮，收获下一个苹果、谷歌、亚马逊式的巨头，甩开其他竞争对手。

4 欧美反垄断解决方案对我国的启示

我国亟须进一步深化认识，准确评估数字经济中的平台竞争问题，立足数据、技术、生态三要素，完善国内反垄断方案。

4.1 引入创新等多视角重构反垄断相关法律

在数字经济中，创新对于为消费者创造新价值、改进整个数字生态系统以及增强国家安全至关重要。然而，创新仍未被有效用作反垄断执法的检验标准。在反垄断决策中应融入创新理念，通过国家监管机构之间的对话，使不同领域的反垄断专家和创新专家联合推进跨学科工作。政府部门应积极听取创业企业和投资者的意见，构建完善的沟通机制及投诉处理方案，切实倾听和吸取中小企业对平台垄断问题的意见，及时处理数字市场中不公平竞争的做法。改变传统上以消费者福利为反垄断衡量标准的单一分析视角，加入数据保护、技术中立、创新导向等双边或多边视角的思考逻辑，从对消费者福利的保护扩大至对生产者、企业家、公开市场、公平经济等全方位的保护，重塑反垄断相关法律的目标。

4.2 探索数据和技术开放共享的解决方案

开放已成为当前不可逆转的趋势，大力培育技术开源社区和开发者社区，有助于获得未来竞争的优势。打造平台开源联盟，引导平台企业采用各类标准兼容、协议转换的技术，提供易于实现数据移植的工具和应用程序接口，允许从一个平台中生成的数据迁移至其他平台。鼓励大型平台与其他企业建立互操作性接口，从技术上确保终端企业和个人不会由于转换对运营商或平台的使用，而失去访问权限。引导平台开放其开发工具、知识组件、算法组件，构建开放共享、资源富集、创新活跃的技术开发生态。

4.3 创新对平台经济反垄断的监管方式

现有的反垄断工具已无法有效监管数字经济，数据、算法等问题已成为全新挑战，因此，数字市场反垄断需要监管工具创新。应明确国内反垄断机构的调研和监督职责，定期开展市场调查和研究，收集企业等相关方的信息和数据，发现可能限制平台竞争和导致不公平的行为，通过罚款和定期支付罚金等方式强制平台遵守义务。比如，德国提议《数字反垄断法》草案，提出限制大型企业进入相似产品市场。

4.4 完善反垄断执法的国际协调与合作

鉴于数字平台覆盖全球，需要加强反垄断执法国际协调与合作。建立各国反垄断机构和从业者之间的协调枢纽，协调各国的竞争规则和执法情况。鼓励国内商业和学术团体与海外相关专家组成专家小组，系统展开针对消费者福利、创新和市场竞争等方面的调查，对反垄断案件的判决理由进行实证分析，丰富反垄断的理论基础。加强企业间就反垄断规制的交流，传播各国反垄断政策理念，帮助企业更好的了解各国反垄断规则，适应不同的数字监管模式。■