放开三孩，你会生吗？

姚佳莹

图/法新

在外界对生育政策何时调整，以及如何调整颇多猜测之时，放开“三孩”政策来了，这时距第七次全国人口普查（下称“七人普”）发布还不满一个月。

5月31日，中共中央政治局召开会议，会议指出，进一步优化生育政策，实施一对夫妻可以生育三个子女政策及配套支持措施，有利于改善中国人口结构、落实积极应对人口老龄化国家战略、保持中国人力资源禀赋优势。

显然政策调整依据的是相对全面的数据基础。“七人普”数据表明，中国目前呈现生育率下降、劳动年龄人口比重降低、老龄化水平提高的人口结构特点，进入“老龄少子化”社会。

此外，更多人口信息逐步在官方的通报中被披露。在国家卫健委有关负责人就实施“三孩”生育政策答记者问中，提到了目前并不乐观的婚育形势。

一方面，生育旺盛期妇女逐年以300多万人的规模在减少。国家卫健委有关负责人表示，“十三五”时期，20岁-34岁生育旺盛期妇女规模年均减少340万人，2020年同比减少366万人。

另一方面，婚育年龄推迟造成当期生育的妇女减少。2006年-2016年，中国女性平均初婚、初育年龄分别从23.6岁、24.3岁推迟到26.3岁和26.9岁，20岁-34岁女性在婚比例从75.0%下降到67.3%。

此外，全国结婚登记人数连续七年下降，从2013年的1347万对下降至2020年的813万对，减少40%。其中，初婚登记人数从2386万人下降至1399万人，减少41%。

而老龄程度却在逐步加深。官方目前对于老龄化进程的预估是，从20世纪末，中国60岁及以上老年人口占比超过10%，进入老龄社会，预计“十四五”末期老龄化将由轻度转入中度（60岁以上老年人口占比超过20%），在2035年前后进入重度（60岁以上老年人口占比超过30%）。

尽管“七人普”尚未如以往公布年龄别数据，但基于已经公开的数据，生育政策无疑已到了进行调整的节点。

然而，“三孩”政策发布后却面临颇多争议。“现在早已不是放不放的问题，而是养不养得起的问题，养孩子对普通人来说开销太大”“女性权益如何保障”“独生子女，养老负担已经很重”，类似的声音并不少见。

相当比例的家庭“想生不敢生”，生育政策不再是影响人口的主要外部因素，然而极低的生育率又预示着，再不调整政策，社会发展的方方面面均会受到影响——“七人普”数据显示目前的总和生育率为1.3。

那么，“三孩”政策能重新启动中国的新生人口增长吗？

计划生育变迁

“在生育水平发生明显变化的时候，要适时调整计划生育政策，直至全部放开，但这是一个逐步认知、并且需要经过数据统计支撑后才能做出的决定。”独立经济学家李铁向《财经》记者表示。

李铁曾参与人口相关的政策咨询，在他看来，在全部放开还是逐步放开之间做选择，一个最重要的前提是中国的人口数量巨大，而数量巨大影响到国民经济发展，这更多不是生育问题，而是资源和要素的配置问题。

李铁的话反映出，无论是当下的放开“三孩”，还是当年的严格“一孩”，计划生育政策的设计初衷，即是通过生育调整，达到人口增长与经济和社会发展计划相适应的状态。

1980年8月，深圳经济特区建立，一个多月后的9 月 25 日，当时的中共中央发布《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》指出：“为了争取在本世纪末把我国人口控制在十二亿以内，国务院已经向全国人民发出号召，提倡一對夫妇只生育一个孩子。”

在生育率过高，人口过剩的40年前，这两件大事的同一年启动，将人口问题与改革开放大计紧密联系，反映了当时的中国力图从经济与人口两方面同时着手，推动人口与经济协调发展的思路。

1981年3月6日，第五届全国人大第十七次常务委员会会议决定设立国家计划生育委员会，其作为国务院常设机构，负责全国计生工作。

1982年，中共中央、国务院发出《关于进一步做好计划生育工作的指示》，将计划生育定为基本国策。同年12月，计划生育写入宪法，其中第25条规定：“国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应。”第49条规定：“夫妻双方有实行计划生育的义务。”

上世纪 90年代，为了确保计划生育政策的顺利实施，不仅在国家层面和地方层面出台了一系列对家庭的奖惩措施，而且基层单位和地方政府进一步加强了对计划生育的实施。中国的总和出生率开始大幅下降，直到1999年达到1.49的低水平。

2000年后，由于人口老龄化加剧，生育率降低等问题，人口政策开始有了微小转变。2006年出台的《关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》指出，在稳定低生育水平的同时，进入统筹解决人口问题、促进人的全面发展的新阶段，将人口政策目标转向为实现人口与经济社会、资源环境协调可持续发展。尽管如此，基层对于“一孩”政策的执行并未松动。

真正的转折点出现于2012年，除了老龄程度加深，这一年，中国的劳动年龄人口首次减少，较前一年减少345万人。

2013年，发生了两件大事。其一是在新一轮“大部制”机构改革中，当时的国家人口和计划生育委员会将不再作为独立部门，而是整体并入卫生部，其原有人员和职能将被拆分，在新组建的国家卫生和计划生育委员会之下，设立单独司局行使人口控制职能。而国家人口计生委原有的生殖健康、生育服务等职能，与原卫生部职能相近的司局合并。

其二是2013年底，第十二届全国人大常委会第六次会议表决通过《关于调整完善生育政策的决议》，“单独二孩”政策正式实施。当时有不少学者预计，一个小型“婴儿潮”将如期而至，且会延续数年。然而，后来的国家统计局数据显示，2014年出生人口1687万，仅较2013年增加47万，之后的2015年出生人口为1655万人，重回下降区间。

2015年，习近平在关于“十三五”规划的说明提出，中国的人口结构呈现明显的高龄少子特征，养儿防老的社会观念明显弱化，适龄人口生育意愿明显降低。实施“单独二孩”政策以来，全国符合政策条件的夫妇共1100多万对，截至2015年8月底，提出“二孩”生育申请的仅占比15.4%。同年底，“全面二孩”政策正式实施。

2016年政府工作报告没再提“计划生育”这四个字。而随着“健康中国”理念的深入，在2018年的国务院机构改革中，不再保留国家卫生和计划生育委员会，新组建国家卫生健康委员会。其中，仅在新部门下设的“人口监测与家庭发展司”的职责中涉及“计划生育”， 具体为“承担人口监测预警工作并提出人口与家庭发展相关政策建议，完善生育政策并组织实施，建立和完善计划生育特殊家庭扶助制度”。

与此相对应，从“六人普”到“七人普”这十年，人口政策的表述发生了微妙变化。从“六人普”数据公开时表述的“控制人口”转变为“七人普”时的“促进人口长期均衡发展”“优化生育政策，增强生育政策的包容性”，似乎预示着实施多年的计划生育政策的某种转向。

2013年12月，山西太原市的一处计划生育政策标语。图/IC

纵观每个生育政策调整的节点，背后原因均是预计的与现实的情况不相符合，而生育政策的根本要求是人口形势经济发展相适应。因此，在老龄少子化的当下，生育政策有了新的内涵。

李铁认为，在全部放开还是逐步放开生育限制之间做选择，一个无法回避的前提是中国人口总量仍然庞大——这也是中央政治局会议明确提出的。在这一前提下，不单要考虑生育问题，更重要的是要考虑资源和要素的配置，进而评估会对国民经济发展产生什么影响。因为在人口增长和资源要素供给的关系中，仍然面对着结构问题，即资源供给不足会导致资源配置严重不均衡。

“从‘单独二孩到‘全面二孩，乃至放开‘三孩的决策，都是基于几十年来生育率和人口数据的变化，逐步作出的调整。”在李铁看来，“其实放开‘三孩，实质上基本等于全面放开。”

李铁表示，如果放开“三孩”后，中国的生育率还是在低水平徘徊，甚至继续下降，全面放开生育限制应该是未来的政策选择。

超生罚款何时取消

“计生工作让很多民众误以为，计划生育就是要少生孩子。所以现在突然间告诉他们要生三胎了，他们自然接受不了自己从小到大理解的计划生育竟然是‘片面的。”一名微博博主道出了民众对于计划生育的理解。

即使北京市民欣恬家庭环境较为宽裕，在她打算生育“二孩”和“三孩”时，还是遭受到父母的极力反对。欣恬的父母曾是国企职工，计划生育思想根深蒂固。“他们都是知识分子，在国企工作，坚定地认为多生孩子是愚昧落后的表现。”欣恬说。

在多年的计划生育实施过程中，不乏在执行层面简单粗暴的例子，“少生孩子”“超生要罚款”“结扎”等成了计生工作留给人们的印象。

4月14日晚，央行官网发布工作论文《关于我国人口转型的认识和应对之策》，该文呼吁，在老龄少子化的当下，应放开生育，鼓励生育。

然而在4月17日，湖南益阳赫山区，当地卫生局的一纸追罚《通知》被曝光。尽管新修订的人口与计划生育法明确规定：国家提倡一对夫妻生育两个儿女，但该《通知》显示，当地一女子于2012年与前夫离婚4个月后生下了第二个孩子，根据《湖南省人口与计划生育条例》，这属政策外生育，除非前夫能提供此二孩與自己为非亲生子女的确凿证据，否则对该女子按违法生育处理。

在“二孩”政策已经成为常态多年后，仍有人因为生了第二个孩子被认定为政策外生育，不少民众惊叹超生罚款“虽远必究”，以至于有一些政策外生育家庭仍小心翼翼地保留着当年的罚款依据，以防被翻旧账。

1982年，计划生育被确定为基本国策，而违反政策超生者则需缴纳相应的罚款，即“超生罚款”，尽管在上世纪90年代，其更名为“计划外生育费”，到2000年，又改为“社会抚养费”，但其惩罚违反计划生育政策者的本质并未改变。由于社会抚养费的具体征收标准由各省区市自行规定，因此存在差异。

一边是生育率持续下降，生育意愿降低，国家逐步放开生育政策，另一边，政策外生育却仍被处罚、甚至追罚，令人颇为不解。

据南京大学新闻传播学院学生团队的梳理，社会抚养费大多以公民所在县（市、区）上一年度城镇居民人均可支配收入，或者农村居民人均可支配收入（或人均纯收入）为基数，按基数的N倍征收，每多违规生育一个孩子便加倍征收。有一些省份规定，若个人年实际收入高于当地水平，则以个人年实际收入作为基数，或对其超出人均的部分额外征收。

典型如四川省，夫妻超过规定数量生育的，每多生育一个子女，对双方当事人分别按计征基数的三倍征收社会抚养费。未婚生育的，按照双方当事人各自子女数分别累计计算，生育第三个及以上子女的，每生育一个子女，按计征基数的三倍征收社会抚养费。贵州、湖南、山西、河北、宁夏、新疆等省份也采用类似的征收标准。

中国能否避免陷入“低生育率陷阱”，与各类降低经济和社会成本的综合配套政策的出台息息相关。图/IC

随着“全面二孩”政策的实施和《人口和计划生育法》的修订，各地开始下调社会抚养费的计征倍数，但高如辽宁省，计征倍数可达十倍。2018年修订的《辽宁省人口与计划生育条例》规定：“不符合法定再生育条件多生育一个子女的夫妻，按照计征标准5倍以上10倍以下的标准缴纳。”

尽管2019年辽宁省司法厅曾就《辽宁省人口与计划生育条例（修订草案征求意见稿）》公开征求意见，将计征倍数降低为一倍，但截至《财经》记者发稿，暂无后续进展。

繁复多样的社会抚养费征收标准已成了生育政策实施的干扰信号，近年来各界人士曾就取消社会抚养费多有建言。在2021年的全国“两会”上，全国人大代表黄细花建议，停止征收社会抚养费，法院也不再受理社会抚养费强制执行的案件。

黄细花认为，在养育孩子成本不断增加的情况下，征收第三孩的社会抚养费会加剧社会冲突、误导民众的生育观念，导致被征收的家庭陷入困境，严重影响到孩子的营养和教育。

生还是不生，是个问题

从媒体上看到有关“三孩”政策的消息后，已经生育三个孩子的欣恬收到了朋友发来的信息：“你的好日子要来了，HR看你三胎都生完了，老三也上学了，家里有父母帮忙带孩子，招进来不会休产假了。”

欣恬一笑置之，她向《财经》记者说，“有三个孩子，我怎么求职？不会有人雇我了。”

欣恬34岁，是三个女儿的妈妈。2012年，欣恬动用家庭的部分资源，赴美国生下大女儿。一年半后，欣恬发现自己再次怀孕时已经12周，当时“二孩”政策尚未放开，虽然不符合计划生育政策，她和丈夫仍然决定接受这个“意外”。此后，欣恬陆续赴美国生下二女儿和三女儿。

尽管家庭条件还算宽裕，但三个孩子所带来的压力是实际存在的。2015年，当时欣恬还只是“二宝妈”，出于照顾孩子的考虑，她辞去在互联网公司的运营工作，做起了代购。她一周三次亲自到北京新发地市场为孩子们选购食材，邻居和朋友也找她代购，多付的感谢费则成为盈余。

在当时，这是一桩不错的生意，欣恬开始尝试扩大规模，除了代购也为一些超市和餐馆采买果蔬生鲜。为了应对不断扩展的业务，她在新发地租了一间冷库，每天凌晨三四点她都赶过去亲自挑选和进货，安排工人包装入库再发货，一直要忙到早上9点多。

随着近两年社群运营的发展，欣恬钻研起了客户群体的需求，在果蔬生鲜的基础上拓展产品种类。她和其她妈妈们合作创业，在昌平区经营有机蔬菜基地，由于客户群体主要是女性，她们也开售女性服饰、护肤品、日用品等，甚至发展了一个珠宝设计工作室。

日子看起来还算不错。然而，欣恬告诉《财经》记者：“我的合伙人都是生育后逐渐失业的女性。”在欣恬看来，在女性权益没有得到充分保障的情况下，多生育子女只会加剧女性在职场上的竞争劣势，尤其是大多数的处于“中间圈层”的女性。“想生三孩的家庭，没有这个政策的时候，人家照样生。我身边的‘三孩家庭不少，当年政策可都不允许啊。”她说。

欣恬总结，现在多子女家庭的特点是：首先夫妻双方的父母能够给予“锦上添花”的支持，至少不增加新家庭的养老负担;其次是多子女家庭中丈夫都乐于参与到育儿之中;更重要的一点是，夫妻双方至少一方拥有自己的公司。“经济基础好的人，未必会生‘三孩，但会生‘三孩的，一定不是朝九晚五挣加班费的群体。”欣恬认为。

尽管政策并不是强制生育“三孩”，但多数女性职场人担心的是，这项政策会影响雇主的预期。自主创业后，欣恬除了深知女性兼顾家庭和事业的艰难，也理解了企业主在招聘时的“左右为难”。“女性有生育的权利，但企业也有规避风险的考虑。谁会给未来可能休三次产假的人机会？谁会培养不确定哪天就撂挑子回家生孩子的人？”

在“三孩”政策发布后，国家卫健委有关负责人就实施“三孩”生育政策答记者问时表示，“全面二孩”政策实施后，相当比例的家庭想生不敢生，排名前三的原因是经济负担重、婴幼儿无人照料和女性难以平衡家庭与工作的关系。

调查显示，因为“经济负担重”而不敢生的占75.1%，“没人带孩子”的占51.3%，女职工生育后工资待遇下降的有34.3%，其中降幅超过一半的达42.9%。

这当然是“全面二孩”政策没有达成政策预期，需要再次调整生育政策的原因，但大部分女性生育后工资待遇下降，且降幅超过一半，甚至会被开除也是现实。

万芳最常说的一句话是：“孩子以后便是新的劳动力，生育也是我对国家做贡献。”

2020年8月，万芳生下第三个孩子，不久后，她收到了原单位杭州萧山区人民政府河庄街道办事处出具的《解除劳动合同证明书》，该证明书显示，根据《浙江省人口与计划生育条例》第44条：不符合法定条件多生育的，除需按规定缴纳社会抚养费外，产假期间不发工资，妊娠、分娩等一切费用自理，取消其他生育福利待遇，男女双方各处降级以上处分，直至开除公职。

万芳被开除了。对此，河庄街道办事处称，由于万芳为专职社区工作者，从事计划生育相关工作，在此情形下，她违反计划生育相关规定生育第三胎，给街道办造成了极其严重的影响。

万芳认为，原单位以“违反计划生育相关规定生育第三胎”為由，将尚处法定哺乳期的自己开除，违反了劳动合同法的相关规定，2021年1月，她申请了劳动仲裁，请求原单位支付赔偿金及拖欠工资、年终奖等共计14.6万元。由于该仲裁请求被驳回，3月底，万芳向萧山区人民法院提起诉讼，目前该案尚未作出判决。

计生工作者因生育“三孩”被开除，看起来颇为不可思议。但万芳对计划生育似乎有着不一样的理解。“我提起诉讼的本意不是为了获得多少赔偿金，在老龄少子化的今天，养育孩子的成本是自己的，但孩子是未来的劳动力，可以给国家做贡献，我起诉是为了推动生育政策的调整。把增强生育政策包容性落实到位，构建生育友好型社会。”万芳对《财经》记者表示。

目前，按照最新的生育政策，“三孩”将不再是“不符合法定条件多生育”的孩子。而按照目前的人口与计划生育法第十八条规定，国家提倡一对夫妇生育两个子女，如果违反规定，仍应当依法缴纳社会抚养费。在相关人士看来，现行法律和地方计生条例显然需要加以修订。

北京大学人口研究所教授穆光宗认为，计划生育需要回归和转型。所谓“回归”，就是将生育决策权还给家庭，彻底放开生育管制;所谓“转型”就是改善生育条件和生育环境，承认生育固有的社会性和外部性，增进生育福利，鼓励奖励生育。“‘还权于民的意义在于从根本上转变国家和社会对生育和人口的负价值观。”穆光宗表示。

在复旦大学人口与发展政策研究中心特聘研究员顾宝昌看来，“人口多是负担”是一种根深蒂固的思维。“人口格局新常态的到来，要求我们重新审视长期以来的人口思路和人口决策，改变以控制人口数量和降低人口出生率为目标的人口政策和计划生育工作。现在是多元化选择的社会，少生育或不生育的家庭和多生育的家庭在总体上能形成相互弥补，让生育权回归家庭具有积极意义。”顾宝昌对《财经》记者表示。

不仅是放开那么简单

“全面二孩”政策的实施效果让不少人对“三孩”政策的效果存疑。

历年国家统计局年鉴显示，“全面二孩”后的头两年，也就是2016年和2017年，每年出生人口均出现了增长——两年都高于1700万人。但从2018年开始，却再次进入逐年下降的通道——每年的出生人口不到1600万人。其中，2018年和2019年出生人口分别为1523万人、1465万人，2020年出生人口更是下降到了1200万人。

南开大学人口与发展研究所教授李建民认为，政策的调整短期一两年内不会有明显的影响。“‘三孩政策不同于‘二孩政策的地方在于，绝大多数家庭至少会有一个孩子，因此‘全面二孩实施后，短期效果明显。但生育‘三孩的家庭必须是已经完成了‘二孩生育的，‘二孩家庭相对于‘一孩家庭的基数本来就比较小。”李建民向《财经》记者表示。

中国社科院人口与劳动经济研究所研究员王智勇则认为，“‘三孩政策短期，比如两年内，应该会带来新出生人口一定数量的增加，尽管这个增加量可能很有限。”

李建民也指出，长期来看“三孩”政策对于增加出生人口是有效的，但关键在于做好相关的配套支持措施。“提高生育率不能只在生育政策上做文章，现在很多家庭主要面临的还是想生却不敢生的问题。中国的婚外生育是很少的，但现在很多年轻人结婚的前提是有房，房价的压力让适婚群体推迟结婚，也就相当于推迟了生育。再加上教育成本、女性的生育成本，因此必须实施相关的配套支持措施，“三孩”政策才能发挥作用。

李铁则向《财经》记者表示：“从东亚国家的人口发展规律看，低生育率应该是不能回避的过程。”

以韩国为例，2019年的总和生育率是0.92，创下历史新低。过去十年间，韩国人口出生率持续低迷，总人口增长缓慢，2019年后期更是出现总人口减少的现象。自2004年开始，韩国政府开始出台各项鼓励生育的政策，但历年人口走势证明收效甚微。

“韩国的政策重点在于解决适婚群体的住房问题，但对于生育的鼓励并不是特别直接，而且对婴幼儿的照料、教育、医疗方面，措施力度也不够高。此外，当一个国家处于老龄化、少子化并存的阶段，再出台政策鼓励、刺激生育，从全世界的范围来看，效果都不是很理想，所以从这个层面来看，韩国没有效果一点也不意外。”王智勇对《财经》记者说。

这是否意味着中国已难逃出“低生育率陷阱”？

在王智勇看来，更重要的配套政策还应该从减轻家庭的育儿压力着手。放开“三孩”，要让家庭有一个良好的预期。例如托育方面，可以在政府的支持下，以社区为基本单元建设托育机构，打造普惠式的托育机制;医疗方面，儿科和妇产优质资源较为稀缺，还需跟进;在教育资源方面，采用多区划片等方式均衡教育资源;在保障妇女就业权利方面，实现完全的带薪产假，同时延长男性产假，比如两到三个月。

此外，王智勇还认为，多休产假对于缓解女性生育压力的效果不一定显著，发展尤其0-3岁的普惠式托育体系，让女性回归职场可以无后顾之忧，对于提高生育意愿可能更有效。

可以注意到，此次中央政治局会议在提到“三孩”生育政策时，也从婚嫁、养育、教育住房等方面对相关配套支持政策提出要求。

会议强调，促进生育政策和相关经济社会政策配套衔接，健全重大经济社会政策人口影响评估机制。要将婚嫁、生育、养育、教育一体考虑，治理婚嫁陋习、天價彩礼等不良社会风气;发展普惠托育服务体系，推进教育公平与优质教育资源供给，降低家庭教育开支;完善生育休假与生育保险制度，加强税收、住房等支持政策，保障女性就业合法权益。

此外，对全面两孩政策调整前的独生子女家庭和农村计划生育双女家庭，要继续实行现行各项奖励扶助制度和优惠政策。要建立健全计划生育特殊家庭全方位帮扶保障制度，完善政府主导、社会组织参与的扶助关怀工作机制，维护好计划生育家庭合法权益。深化国家人口中长期发展战略和区域人口发展规划研究，促进人口长期均衡发展。

李铁向《财经》记者表示，实现人口均衡稳定发展，还要解决一系列问题。“例如原来在计划生育最严格时期，‘一孩家庭未来的养老问题如何解决？当时对于‘一孩家庭的奖励政策是否要继续实施并提高补偿标准？对于‘一孩以及‘二孩政策影响的几代人，他们响应了国家号召，积极配合生育政策，国家在税收和住房以及教育等方面给予什么样的优惠？”李铁认为，应实施综合的解决方案，降低各类经济和社会成本，以应对生育率低下以及未来的老龄化问题。