某高速公路建设项目合同管理研究

郑燕

（中交二航局第二工程有限公司，重庆400000）

1 工程概况

该高速公路起讫桩号K45+245～K75+800，线路长30.555km，路基宽24.5m，按照全封闭、全立交、双向四车道高速公路标准，设计行车速度100km/h。全线为沥青混凝土路面，设计荷载为汽车-超20 级、挂车-120，工程总投资42.8 亿元。该高速公路建设土石方量4695×104m3，沥青混凝土路面945×104m2，特大桥及大桥共30 座，中小桥和天桥分别为104 座和126座，互通式立交和分离式立交各为22 处和36 处，小型构造物1894 道。该公路所在省交通厅于2017年向交通运输部报送“某高速公路新建工程项目建议书”，交通运输部于2018年1月14日对该公路项目建议书进行批复，省交通厅在此基础上组织技术人员展开可行性研究，并于2018年11月向交通厅提交了该高速公路可行性研究报告，交通运输部于2020年年初批复。随后，省交通厅令省交通规划勘察设计院编制初设报告，由交通运输部批复，同意采用高速公路平原微丘区标准建设。

2 合同管理现状

2.1 合同管理模式

当前，高速公路建设项目合同管理模式主要受法律环境、业主单位规模及人才结构等因素的影响，采取的是统一归口+按业务、按单位分口的合同管理模式[1]。合同管理由计划合同部门统一实施，并对合同签订、执行等过程实施监督指导。就具体的管理层面而言，计划合同部门主要将合同分等级、划板块后细化管理，与此同时，各业务管理部门和隶属单位则针对本部门和本单位合同执行情况实施管理，并定期向计划合同部门反馈合同执行及管理情况。在这种管理模式下，必须确保业主单位和所管辖单位、部门在合同管理规章制度、隶属关系、人员分工等方面均落到实处，这样才能形成有效运转的合同管理系统。该高速公路所在省高速公路筹建处计划合同科是合同主管部门，主要负责审核、管理合同。

2.2 合同管理流程

高速公路合同管理属于长期综合性工作，管理过程及内容必须涵盖合同管理的全过程，具体可划分成合同签订前、签订时及签订后等阶段。合同签订前，必须展开对合同条款的全面审查，确保条款完备，以保证各参与方在规定的工期内保质保量地完成工程建设任务。合同签订的过程中尤其要注意纠纷处理，尽量规避可能出现的纠纷，并兼顾工程质量、进度、责任等；充分权衡利弊，确保合同内容缜密、完整，并保证合同的订立和实施完全符合合同管理标准（该高速公路建设项目合同订立审批流程具体见图1）。合同签订后，在执行过程中也应加强合同管理，在这一阶段，该高速公路合同管理业主单位要求双方必须严格执行合同条款，发包方必须提供施工过程中必需的物质条件，承包方必须严格遵照发包方所提出的建设目标，根据相关技术标准和施工图纸施工。可以说，合同履行过程中的管理是控制施工周期、施工质量的基础。

图1 该高速公路建设项目合同订立审批流程

3 合同管理中存在的问题

该高速公路建设项目所在省于20世纪90年代开始加快地方公路工程建设，受当时法律法规欠缺、国内工程建设市场不健全、管理混乱等方面的制约，该省在高速公路建设项目管理过程中存在诸多问题。经过数十年的改进和完善，该省在高速公路建设管理方面的法人责任制度、监理制、招投标制及合同管理制度等已经比较完善，高速公路通车里程也位居全国前列，但是在高速公路工程建设中仍然存在风险管理意识不足、工期延误索赔、施工质量缺陷、投资超概算等问题[2]。以上问题虽然出现在高速公路建设项目实施过程中的不同环节，但问题的根本在于合同管理方面——合同模式单一、合同文本存在缺陷。业主方从工程项目可研、招投标开始，就忽略了合同风险管理，对拟建设项目开工前的潜在风险缺乏全面的评估审查，制定合同条款时缺少必须的风险应对策略，无法准确厘清合同执行过程中的权责利，导致公路工程施工中出现各种问题。

4 合同管理改进建议

4.1 完善合同管理环境

一方面，健全高速公路建设项目合同管理法律法规。《合同法》《建筑法》《公路法》是我国已有的相关法律，虽然各部门及各级地方政府据此制定了针对性强的法规、规章，但内容方面仍略显笼统，在我国近年来高速公路建设如火如荼的背景下，难免在建设合同管理方面缺乏具体性、细节性的规定。当前，我国公路行业发展的快速化和多元化，必须结合实践中出现的问题修订已有的法律法规，尽快出台《公路建设市场管理条例》等配套性的法规[3]。此外，高速公路建设项目合同管理还与相关职能部门的监管水平有关，交通管理部门应当基于《公路管理条例》等规章不断规范高速公路建设及合同管理。

另一方面，构建公路建设项目合同管理的诚信体系。地方交通管理部门必须加强承包方资质审查监管制度，将资质低、达不到施工质量要求的施工单位排除在高速公路建设领域之外。同时，规范公路建设招投标市场，明确发包方的资金能力等，构建起统一、高效的高速公路建设市场。此外，以高速公路建设项目为依托，建立参建各方信用评价体系，从投标行为和履约行为两个方面对公路施工企业展开信用评定。投标行为评价的重点在于承揽工程资质出借、串标等不良行为方面；履约行为评价重点则在于中标工程转包、标段内容分包、重大安全责任事故、质量不合格、综合评价差等方面。在确定出信用评价等级后，必须将地区高速公路招投标市场准入与评价结果挂钩，以便业主方能直观地根据信用等级了解投标方资信能力，这样处理也是对有不良记录的失信施工单位施的一种信用惩处。该高速公路建设项目所在地公路施工企业信用评价等级对应权限具体见表1。

表1 施工企业信用评价等级对应权限

4.2 完善合同管理体系

高速公路建设项目合同管理必须在项目全寿命周期内实施“全员、全项目、全过程”的管理体系[4]，所谓全员，即指在项目合同管理中纳入全部职能部门、全部施工环节、全部参与主体，并由细化后的各部门责任构成某高速公路合同管理的子系统和分系统；所谓全过程、全项目，是指考虑到高速公路建设周期长、时间及地域跨度大、涉及因素众多，合同管理必须贯穿合同策划的订立、可行性研究、审批、履行、变更、争议处理、解除终止及后评价等全过程。该高速公路合同管理体系具体见图2。

图2 该高速公路合同管理体系

4.3 建立专门的合同管理组织机构

结合高速公路建设项目特征，必须在精干高效、责权利协调、明确分工、加强协作的原则下设置组织管理机构。借鉴国内外成功的公路建设管理经验，该公路实行法人责任制、招投标制、工程监理制和合同管理制，虽然从排序来看，合同管理制居四项制度末位，但是其地位和作用却凌驾于其余三项制度之上，对其余各项制度起到统筹协调的作用。

4.4 加强合同管理方式的选择

当前，高速公路项目合同文件已经形成以FIDIC《土木工程施工分包合同条件》为引领的各种形式合同范本。该高速公路所在省份目前并无高速公路合同示范文本相关规定，为此，建议地方交通主管部门依托《合同法》和《建设工程施工合同示范文本》，并紧密结合该省高速公路建设特点，制定切合地方高速公路建设实际、与公路项目管理模式相匹配的合同文本。

此外，高速公路建设过程中所面临的内外部环境十分复杂，且工程本身就具有建设周期长、投资金额巨大、风险因素众多等特点。为此，在施工合同订立前必须由业主方全面搜集有关资料，加强评审，充分理解招标文件内容及条款，保证招标文件及合同文件条款的公平、公正，且内容具有合理性和唯一解释性。

4.5 加强合同风险管理

一方面，建立风险管理制度。高速公路建设项目合同管理主要面临工程质量、工期拖延、资金支付、合同履约率等方面的风险，此类风险对建设项目顺利实施、发包方经济利益均存在巨大的潜在威胁。因此，必须尽快构建起适合我国高速公路建设实际的风险管理制度，在项目建设实施过程中有效融入保证金制度，以控制和降低合同风险。

第一，在建设项目前期招投标阶段实施投标保证金制度，以便对投标人的投标行为做出承诺，按照相关法律法规及规章，高速公路招标文件中必须规定，投标方应当按照投标报价的2%缴纳投标保证金。

第二，在合同签订前实施履约保证金制度，要求中标方以直接缴纳履约保证金、提供银行保函或担保书等形式提供履约担保，并明确规定，如果中标方不按照法律法规及合同规定与招标方签订合同，则履约保证金不予退还。

第三，在公路建设项目开工前，实施预付款保证金制度，由业主方在某高速公路工程开工前预先支付合同价10%的工程款，钢材、沥青、碎石料、粉煤灰、水泥等材料预付款按照材料采购费用的75%支付，并出具预付款保函为业主方支付预付款提供担保责任。

第四，公路建设项目交工验收后实施保修保证金制度，该公路招标文件明确规定，监理方按照合同约定的10%的比例在发包方所支付的进度款中扣除质量保证金，直至所扣取的保证金数额恰好达到合同价的5%。

第五，在公路工程建设中实施工程保险担保制度，该高速公路发包方和承包方联名向保险公司投保工程一切险、三责险，发包方承担保费。

另一方面，实施风险规避和转移。风险规避虽然能从根本上消除风险因素，但却是一种被动的风险应对方式，对于该高速公路工程而言，在工程可研阶段规避风险意味着完全否定工程，一旦工程项目实施，新的风险因素会不断涌现，想要完全规避风险几乎不可能。风险转移也就是采取积极措施削弱公路建设项目风险出现的概率，降低损失。该高速公路建设项目合同管理可以采取的风险转移措施具体见表2。

表2 该高速公路合同风险转移措施

最后，高速公路建设项目合同管理中还应该加强索赔管理，索赔也就是承包方和业主通过风险分担进行责任分配的过程。第一，工期延误引发的索赔：由于非人为原因而造成工期延误，业主有权向承包方索赔，该高速公路招标文件中规定，因承包方原因导致的工期延误，必须由承包方按10 万元/天且不超出合同价10%的标准支付逾期交付违约金。第二，施工质量引发的索赔：高速公路承包方若未遵守施工合同规定，如原材料质量性能不符合要求，责任期内未完成修补施工等，业主有权利提出索赔要求。

5 结语

综上所述，合同管理在高速公路建设项目实施中发挥着十分重要的作用，高速公路项目实施中所出现的大部分问题都是由于合同条款不明确、未按照合同条款执行所引起的，无法有效发挥合同的法律效应和约束作用。该高速公路建设项目包括施工方案设计、施工材料及机具设备采购、分包转包、路基路面施工、竣工验收等在内的全过程，均严格按照合同条款执行，通过项目合同实施过程的跟踪管理和监督，为工程顺利完工提供了保障。