应急管理重在源头防范

湖北奋威安全科技开发有限公司 董晓凌

以习近平同志为核心的党中央将安全生产工作作为民生大事纳入到全面建成小康社会的重要内容之中并组建国家应急管理部，开启了中国特色应急管理体系建设的新时代。结合目前形势及任务，笔者体会到应急管理工作重在从源头防范抓起，持续建设防灾、减灾、救灾的应急管理体系和提升预防为主、立根固本的能力,开创安全发展新征程、新局面。

■应急管理预防为上

应急管理从字面来说,似乎抢险救灾为第一要务,若如此将穷源溯流、疲于救命。我国悠久历史文化早已对此说否。《汉书：霍光传》成语“曲突徙薪”的启迪：客有过主人者，见灶直突，傍有积薪。客谓主人曰:“曲其突，远其积薪；不者，将有火患”。主人嘿然不应。居无几何，家果失火，乡聚里众卜哀而救之，火幸息。于是杀猪置酒，燔发灼烂者在上行，余各用功次坐，而反不录言曲突者。人谓主人曰:“乡使听客之言、不费牛酒，终亡火患；今论功而请宾，‘曲突徙薪’亡恩泽，焦头烂额为上客耶？”主人乃寤而请之。

早在东汉时期政论家、史学家荀悦《申鉴·杂言》,明确提出“防为上，救次之，戒为下”的古训。因此，应急管理需要我们突破传统，树立危机与风险意识：“安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘乱”，化危为机、源头防范、预防为上，应急管理就是应对风险管控。

■应急管理源头与职责

我们知道：按照轨迹交叉理论模型, 从事故事件来认识源头，每发生一起事故事件直接原因均为物、机、环的不安全状态和人的不安全行为，而源头就是管理缺陷。管理缺陷之根源在于安全管理的治理能力与治理体系水平和根基是否筑牢、与之相得益彰或相宜有为，尤其要防范化解重大（要）风险。

从公共安全来认识源头，中发【2016】32号文《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》指出：坚持源头防范、应从规划布局、设计、建设、管理和企业生产经营活动全过程 “五位一体”来进行实施。

2017年3月28日在甘肃兰州市召开遏制重特大事故工作会议上，原国家安监总局副局长徐绍川披露2012-2016年共发生220起重特大事故原因分析，如图1所示，这些事实与数据是用血肉之躯换取的教训，也给我们明确了源头管理的方向。

图1 2012-2016年重特大事故原因分析

上述事实与数据说明应急管理关口前移至源头的重要性，应重在源头防范。应急管理的源头就在于防灾、减灾，而救灾次之。

习总书记指出：“我们必须始终保持高度警惕，既要高度警惕黑天鹅事件，也要防范灰犀牛事件；既要有防范风险的先手，也要有应对和化解风险挑战的高招；既要打好防范和抵御风险的有准备之战，也要打好化险为夷、转危为机的战略主动战。”

应急管理从国家层面职责应当是谁主管、谁负责，管行业必须管安全，分级管理、分线负责。应急管理部门属于综合监督管理实施部门, 各行业主管部门负责本行业监督管理，属多头多面分权监管，如国家卫健委负责职业卫生的监督管理，住房和城乡建设部负责建筑施工安全，市场监督管理总局负责特种设备的监督管理等，这些应属于应急管理或安全生产工作所需要的建立健全全局性、根本性、社会化的安全监督工作网络体系。

应急管理或安全生产工作从企业层面法定责任应当是明确企业各部门的安全主体，即谁主管、谁负责，管生产经营必须管安全，“一岗双责、党政同责”、齐抓共管、尽职履责、失职追责；安技部门是代表单位行政主要负责人依据法规行驶综合监督管理部门；工会代表员工对行政依据法规行使监督权。这些应属于应急管理或安全生产工作所需要的建立健全的企业全面性、长期性、系统性、安全工作监督网络体系。

为了有效预防和应对各级各类突发事件，政府、企业、单位、社会组织及公民个人须形成共同合力的治理理念，由多元主体参与，采取预防（风险管控）、消除或减缓（风险的消除或减缓、削弱）、准备（为应急响应应做的准备）、响应（针对突发事件发生时采取的应对措施）、恢复（事件发生后如何恢复）等行动，其包括四个特点：①灾种全覆盖；②主体全参与；③过程全涉及；④预防全方位。

■建设应急管理预防预警机制与体系

应急管理预防预警机制是以人为本、全员参与，以危险源辨识和风险评价为起点，建立危险源清单、充分运用信息化、系统化、智能化的工程技术方法测量与监视，全员、全过程、全方位、全生命周期管理，强化标准化管理，把风险辨识、风险控制在隐患形成之前，把隐患排查治理消灭在事故事件之前，实践安全风险自辨自控，隐患自查自治，构建安全生产风险分级管控和隐患排查治理的双重预防机制。依据法律法规，更新管理，不断提升重大（要）危险源、关键装置、重点部位（场所）的智能化监测报警控制能力，加强远程监测、自动控制、自动预警和紧急避险等设施设备的使用。

预防管理体系是“组织用于制订方针、目标以及实现这些目标的过程所需的一系列相互关联或相互作用的要素”。体系建设要素包括组织的结构、岗位和职责、策划和运行、绩效评价和改进且应坚实PDCA过程和持续改进与提升工作。对职业健康安全的预期结果是防止工作人员的伤害和健康损害，以及提供安全、健康、舒适和高效的工作场所，筑起安全根基。

企业建设应急管理预防预警机制与体系，需要最高管理者支持 ,企业应急管理体系是基于风险思维的情景构建和事故事件教训为先导，法规标准为准则，全社会或全员参与，关键支持等要素积极发挥作用，实现防灾、减灾、救灾目标，并融化于企业总体管理体系中一体化实施。应急预案体系由综合预案、专项预案和现场处置方案构成，应急资源应给予保障，应急物资配置和布局应合理。应急管理体系建设应包括相关方（承包商）应急准备与响应管理，以及变更管理并不断加强员工岗位应急培训，健全快速应急响应机制，组织应急响应演练，全面提升应急保障能力。

应急管理体系建设首推“双重预防”机制，并从以下两方面源头实施到位。

一方面是构建风险预防机制：主要从源头（生产工艺）、设备设施、作业环境、人员行为、管理体系等五个方面进行风险辨识，这是基本功，关口前移、重心下沉，分级管控、建立企业、部门（车间）、班组、岗位个体四级危险源清单。同时应进行风险评价，按照重大风险（红）、较大风险（橙）、一般风险（黄）、低风险（蓝）四色进行评级，并通过辨识、评价与控制危险源，采取工程系统技术防护手段实施，设置监测监控设施等信息化、智能化的措施进行管控。同时，要建立风险公告栏、风险告知卡，设置风险警示标志，加强可视化管理；加强危险源监测预警等方面的工作，实行风险自辨自控，达到消除、降低、管控风险目的。

另一方面是构建隐患排查治理闭环管控机制：主要根据隐患排查要求事项、内容和频次清单，以安全标准化为抓手，重点加强对重大(要)风险的场所、环节、部位进行排查，并对重大(要)风险试行挂牌督办，实行全过程记录隐患排查治理情况，同时要做到隐患治理“五落实”：即责任、措施、资金、时限、预案，实行闭环管控，这样才能真正实行全员参与、隐患自查自纠管理。与风险辨识相对应，关口前移、重心下沉、分级管控，制定部门岗位检查表，设备专业性安全检查表。以岗位为中心，以活动范围为半径画圆，排查治理事故隐患做到五到位整治。隐患排查治理闭环管控机制应“五有”：企业有标准、工作有清单、部门（车间）有表册、岗位有卡片、治理有效果。

建设应急管理预防预警机制与体系，对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等公共突发事件重点是强化公共安全意识，需要基于风险思维，在日常事务与处置公共突发事件方面表现出职业安全健康信念和思维，彰显过硬治理能力和现代化治理水平。“双重预防”机制则应坚持风险分级管控，“纵到底、横到边”保障落实。

总之，应急管理重在源头防范、预防为上、提升应急管理预防预警能力，持续建设系统完备、科学规范、运行有效的应急管理预防预警机制与体系，开创安全生产辉煌的时代新篇。