政策工具视角下我国社区居家养老政策文本分析

沈慧煌，赵 静，傅云翔，杨立津，马涵彬

（北京中医药大学，北京 100029）

习近平总书记在党的十九大报告中指出：“积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展[1]。”当前我国老龄化形势严峻，社区居家养老成为政策制定者和专家学者应对老龄化危机的实践和研究的热点。自2009年实施新医改以来，我国陆续出台了一系列关于推动社区居家养老的政策，因此如何恰当而又准确地评定当前我国社区居家养老政策的好坏显得尤为重要。政策工具，一般意义上是指政策主体为实现各种政策目标所采用的各种手段的总称[2]。政策工具是政策目标和最终结果之间的纽带，恰当合适的政策工具能使政策的结果与政策目标最终一致[3]。本文基于政策工具视角，运用统计分析方法对社区居家养老服务政策中的各种政策工具进行分析，深入剖析当前我国社区居家养老政策的特点、侧重点，发现其中的成绩与不足，最后提出完善我国社区居家养老政策的建议。

1 资料与方法

1.1 文本选择

通过访问国务院、发改委、卫健委、财政部等部门网站，以“社区居家养老”或“居家养老”为关键词在政府官方网站上进行检索，获取我国2010-2019年政府部门颁布的社区居家养老相关政策文件。

1.2 纳入和排除标准

纳入标准：①官方发布的社区居家养老的相关政策文件，国务院部委及直属机构发布的政策文件；②政策中关于社区居家养老的意见、规划、法律法规等；③文件直接规定或体现了社区居家养老服务的内容、方针、政策。排除标准：①与社区居家养老关联性较弱的政策；②领导人有关讲话、部门工作报告等。

经检索，共纳入合格的政策文件28篇，部份纳入文件见表1。

表1 我国社区居家养老相关政策文本

1.3 研究方法

利用政策工具对纳入的文本进行编码和录用。采用Excel 2010对录入内容进行分析。

2 政策分析框架的设计结构

2.1 X维度：政策工具分类维度

根据相关研究，美国学者查尔斯·韦兰 指出：“公共政策的目的在于改变社会行为，以实现更好的整体结果[4]。”相关主流政策工具研究主要有：麦克唐纳和埃尔莫尔[5]将政策工具分为命令、激励、职能拓展、权威重组和劝告,英格拉姆和施耐德政策工具分为权威、激励、能力建设、象征和劝告、系统变革、学习；豪利特和拉米什政策工具分为自愿性、混合型和强制性工具；ROTHWELL等[6]依据作用方式的不同，将政策工具分为供给型、需求型和环境型3类政策工具。基于社区居家养老政策目前存在的问题及特征，课题组最终选择将社区居家养老政策工具分为供给型、环境型、需求型工具维度。其中，供给型包括基础设施建设、科技信息支持、人才支撑、资金投入、公共服务、资源配置6个子工具；环境型包括金融支持、税收优惠、法规管制、医保支持、标准设计、策略性措施6个子工具；需求型包括公共采购、价格补贴、示范项目、服务外包、市场孵化5个子工具，见图1。

图1 社区居家养老政策工具

2.2 Y维度：系统论维度

在卫生系统作用机制下，可以将政策驱动力分为内外2个作用力，将社区居家养老Y维度分为内部子模和外部子模两部分。在本文中，内部子模主要包括管理系统、人力系统、服务系统、筹资系统；外部子模主要是政治、经济、社会和技术系统[7]。结合社区居家养老政策的特点，将基本政策工具作为X轴，系统论维度作为Y轴，以此来形成社区居家养老相关政策分析框架，见图2。

3 政策工具结果

3.1 基本政策工具编码

首先将表1整理的28份社区居家养老相关政策的文本内容按照“政策编号-章节-内容”进行具体编码。如2-5-3，表示第二份政策文件《社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）》中第五章第三条讲的“制定和完善居家养老、社区养老服务和机构养老服务的相关标准，建立相应的认证体系。”如23-4-1-2，表示第二十三份文件第四章第1条中第二点中“加强社区养老服务设施与社区综合服务设施的整合利用”。将文本录入Excel进行统计分析。经过整理和编码、转化、归类等工作，共梳理X维度有117个政策编码，Y维度系统论工具有117条政策目录。

图2 社区居家养老相关政策分析框架

3.2 政策阶段分布及发展脉络

综合考量政策内容、数量以及发文部门等因素，笔者将社区居家养老政策的发展划分为3个阶段：①2011-2014年为政府各部门积极参与养老的政策形成期。2011年《中国老龄事业发展“十二五”规划》第一次将老龄事业发展写入国家发展规划，提出建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系。2013年国务院下发《关于加快发展养老服务业的若干意见》，对我国养老服务业的发展具有重要指导意义，之后包括居家和社区养老在内的养老服务业进入了快速发展时期。②2014-2017年为发展期。③2018年至今为完善期。分析文本可以看出，2016年和2017年相关政策高达12件，占比42.9%，这无疑受到了“五年规划”思维的影响，可以看出政府行政力量和目标治理机制对我国老龄事业发展的影响非常显著[8]。国家社区养老相关政策数量有大幅度的增长，养老服务业工作有了政策保障。

3.3 政策类型发布

政策按效力等级可以划分为司法法律、行政法规、部门章程等形式。社区居家养老服务政策涉及的政策类型以法律、行政法规、规划、通知、意见、函6种形式为主，其中通知类型文件数为 18份（64.3%），意见类型文件数为9份（32.2%），规划纲要类型文件数1份。分析政策文本类型可知，法律、行政法规和规划纲要共10份（35.7%），此类文件效力强，对社区居家养老实践和养老事业发展指导性强，而其他政策类型如通知、意见等共18份（64.3%），这些文件政策效力相对较低，对实践指导性弱，且多以鼓励、引导为主，政策约束力和强制性不高，说明目前政策多以指导性内容为主。

3.4 X维度统计分析

政策工具筛选117个文本编码，供给型、环境型、需求型工具分别为41个（35.1%）、57个（48.7%）、19个（16.2%）。环境型政策占比最高，其中策略性措施工具占比最高，为20.5%，需求型工具占比最低，为16.2%；在具体工具中，价格补贴子工具在文本中体现了2条（1.7%），而服务外包则没有在政策中体现。供给型政策中资源配置和基础设施建设体现了7条，表明政府政策对两者使用较少。环境型工具政策条目体现最多，策略性措施和法规管制使用占比超过29%，子工具频数最低的是金融政策和税收优惠，占8.4%。详见表2。

表2 基本政策工具分布

3.5 Y维度统计分析

在X维度的基础上，分析Y维度各项指标的分布情况。摘编纳入的117个政策编号中，从内外子模对社区居家养老政策进行评估。内部子模指标66个（56.4%），外部子模指标51个（43.6%）。政策工具都有一定的使用占比，监管系统使用最多有27个，最少的是经济系统仅为6个。在内部子模中，监管系统和筹资系统使用最多（43.5%），服务系统使用最少（6.0%）；在外部子模中，技术系统使用最多（17.1%），经济系统使用最少（5.1%）。具体指标占比分布见表3。

表3 Y维度政策文本条目分布

4 讨论

4.1 环境型政策工具使用过多，供给型政策工具尚需优化，需求型政策工具应用较少

在117个政策编号中，供给型、环境型、需求型政策工具分别占35.1%、48.7%和16.2%。可以看出，相关政策所使用的环境型政策工具使用最多，接近一半。这其中策略性措施有24条编码-策略性措施一般是政府短期行为的体现，为政府解决短期问题所用[9]。提示政策措施多集中于社区居家养老解决方案，比如标准设计、金融法规等方面，短期内推动其发展。政府是每项政策内容的主要制定者和主导者，供给型政策工具中内部差异较大、使用频率强弱明显，41份文本编码中，科技和人才占比过半数，提示政府在具体文本中对该方面非常重视，致力于打造居家养老市场新业态；其余子工具分布呈阶梯状减少，体现不多。供给型政策的推动作用没有发挥出最大效用，公共服务和资源配置体现较少，对另外两个政策工具的链接作用也没有得到体现。另外需求型工具在3种基本政策工具使用最少，且集中在市场孵化工具方面，部分政策工具没有体现。具体分析政策文本，认为政府采购和服务外包等需求型政策工具能够促进并积极培育养老服务市场，从而拉动养老服务事业和产业发展。因此，未来需统筹搭配需求型政策工具在政策文本中的运用。

4.2 工具应用不足，政策完善需加强

供给型政策工具、环境型政策工具、需求型政策工具占比虽然不同，但在其内部也都存在着一定程度的结构不合理现象。供给型政策工具中，政策挖掘后发现科技信息政策使用较多、规定细则也有分布，这可能受益于我国5G相关大数据产业的发展利好。但最能体现政府服务能力的资源配置和基础设施建设政策工具却相对较少，存在较大不足。政府配置的有效性在政策文本中没有得到具体体现。环境型政策工具中，策略性措施和法规管制被大量使用，金融支持和税收优惠其他政策工具使用较少，养老产业标准设计也有相当的忽略，这与我国社区居家养老产业发展进入上升期不相适应。挖掘政策文本发现社区居家养老服务的税收优惠政策主要针对非营利性养老机构，而忽视了基于养老服务本身的税收优惠，对于提供养老服务的其他机构(比如基层医院、护理院)也应当落实税收优惠政策，另外对促进社区居家养老服务的先进个人减免个人所得税。需求型政策工具总体文本较少，市场孵化利用较多，但政策文本中公共采购、价格补贴及示范项目体现较少，甚至服务外包没有体现。需求型政策工具对社区居家养老产业的发展具有较强的拉动作用，部分政策工具应用不足，不利于我国社区居家养老的发展。供给型和需求型工具应用不足，尤其是在保障和福利领域的缺失，不仅造成这两种养老层次上的养老服务质量和社会认可度的不足，更缩小了国家养老政策受益人群的范围[10]。

4.3 政策组合型不强，忽视了地区差异

通过基本政策工具和系统论维度工具分析可知，政府在使用过程中多强调进行法规管制以及监督监管政策执行的达标情况。在政策实行前期，环境型等强制性政策工具可以大大提升政策的执行效果，具有一定合理性，但随着经济社会的发展，社区居家养老的发展对现行政策提出了一系列新的要求。研究发现，环境型政策工具和内部子模中监督监管二级指标均占比较高，政策文本中对此使用较多且较为深入，说明我国当前政策注重短期的政策约束，强调政策及形式上的统一。有学者研究指出，过多的权力干预会扭曲个人意愿，挫败目标群体的积极性及地方探索的主动性，阻碍服务模式的创新[11]。政策执行过程中由于制定者自身存在的局限性，存在为监管而监管、为管制而管制的问题，所以多以政府命令为主导。社区居家养老政策分析中我们发现文本中将法规管制、加强监管、规范行为等措施笼统地将各地区进行统一管理，忽略了地区经济发展的不平衡性以及人文社会发展的差异性和阶段性。社区居家养老发展水平受到经济环境、人文风俗等因素影响，要求各地贯彻执行政策，这大大降低了政策文本执行的自由度和产出过程中的收益度。此外以政策强行要求地区达到社区居家养老覆盖比例及人口，可能会产生资源配置浪费现象。

4.4 系统内外子模差异较大，优化组合较少

统计描述显示Y系统中内外子模差异较大，同时二级指标分布也不够平衡。117个文本编码中，内部子模占56.4%、外部子模占43.6%。整体上看，内外子模比例差异较大，外部子模使用频率低于内部子模；外部子模使用工具集中于政治系统和技术系统，政策中对政治手段和技术功能引用文本较多，表明政府对此较为重视；内部子模使用工具集中于监管系统和筹资系统，分析文本可知目前社区居家养老政策以政府主导为主，监管政策较多，一定程度上削弱了全社会协同提供养老服务的积极性。分析内部子模二级指标知，监管系统占比最高为23.0%，具体条目数达到27，最少的是服务系统条目数占6.0%，需要不断细化和完善养老政策法规，在制度层面保障老年人合法权益。此外人力系统较其他工具使用也相对较少；分析外部子模二级指标，经济系统占比最低，为5.1%；技术系统最高，约为17.1%。内部子模中，政策工具大量使用在监管系统，与X维度环境型政策工具中法规管制与策略性措施占比较为接近，政策层面通过优化养老服务环境来推动政策落地，如管理体制改革、财政支持、税收减免等政策。另外政策文本中我国社区居家养老政策过度倾斜于法规监管，地方自主性较弱，应更多向服务对象与服务方式倾斜。外部子模中，经济系统占比较低，这与基本政策维度工具的资金投入占比较低相一致，资金来源以政府出资为主，社会筹资占比较少。

5 建议

5.1 政策使用多元化，提升政策靶向精准度

适当弱化环境型政策工具的使用频率，优化供给型政策工具的推动作用，提升需求型政策工具的应用频率和拉动作用。当前我国的社区居家养老主要依靠环境型政策工具和内部系统中的监管系统，这在政策后期容易造成反弹，导致“管制泛滥而需求不足”。因此，在社区居家养老相关政策制定过程中，优化政策工具使用频率，减少强制性政策工具的使用，增加需求型工具的应用，实现政策工具使用向多元化方向发展。首先，提升需求型政策工具在我国社区居家养老政策文本中的使用比例是优化政策之一。通过公共采购、价格补贴等工具的使用，发挥需求型政策工具的拉动作用。其次，供给型政策工具有利于更加深入地推动我国社区居家养老政策的发展。相关政策工具中，供给型政策工具较多，但内部差异较大，需进一步优化。最后，降低环境型政策的使用频率，及时进行动态调整。社区居家养老政策制定和内容设计过程中，通过引入德尔菲专家咨询，增强政策的科学性和有效性，精准回应社会关切和利益相关者，提升政策的靶向精准度。

5.2 完善政策组合，优化工具结构

分析可知相关政策工具内部存在着结构不合理、使用不平衡的问题。在具体政策条款中，应增加标准设计工具使用比重，建立完善的社区居家养老标准和考核机制，对部分地区试点资格进行认定，保证政策的可行性。另外，增加资金投入和资源工具使用，进行全方面多层次宽领域的财政支持，提高需求工具的使用频率。社区居家养老政策制定过程中，需根据社会经济发展水平和老年群体观念变化，注重相关政策工具制定、出台和使用的生命周期，及时进行动态调整，做到与实际情况相一致。充分考虑各方面政策工具之间的相互联系，重视社区居家养老政策资源配置的有效性和公平性，实现政策工具平衡发展。加强相关政策工具的价值理性属性研究，明确各种政策工具的类型、特征、适用条件等，为其合理选择与应用提供理论支持[12]。结合社区居家养老实际，构建组合多元化的工具结构。

5.3 政策组合动态化，注重地区差异

政策工具理论认为当政策工具具有了政策环境的特征，并且不再具有其任何自身内在价值时，那么就是最适当的政策工具。同时，政策环境的最佳审视角度是对公共需求的合理判断[13]。一方面，政府需要重视地区差异，鼓励地区结合自身发展实际进行试点试验，总结有效经验，继而进行推广应用。加强对其政策执行过程中的跟踪评估和监督，避免产生政策僵化执行、迟缓执行、变相执行和截取执行等削弱政策工具实施力度的行为[14]。政府在政策工具使用上，应以社区老年群体的健康需求为导向，在政策科学性和有效性的基础上，立足实际，全面考虑地区发展不平衡的差异性，合理制定社区居家养老政策的目标规划，增强各利益相关者的凝聚力，充分发挥社会力量的主体作用。另一方面，社区居家养老政策的发展离不开社会主体的参与，公众的参与也是判断政策正确与否的标志之一。在政策执行过程中，通过对政策工具的优化，创新组合政策工具，最终实现政策工具合力最大化。

5.4 重视系统内外工具的优化，提高经济与服务系统关注度

系统是一个不可分割的整体，社区居家养老政策是一个系统，系统内外子模均衡分布，才能达到总体最优化和产出效益最大化。文本量化中内外部子模差异较大、经济系统和服务系统使用频率较低，平衡度不够。说明政府对外部子模关注度不够，我们应更多地关注外部使用平衡，适当增加外部子模政策工具在文本中的应用，优化系统内外子模使用频率及其结构。一方面，在内部子模中监管系统占比过高，应适当降低。社区居家养老部分地区发展较慢的部分原因就是相关医疗机构科室不够、基地建设力度较弱，应增加服务系统的使用比例。然而，社区居家养老很大程度上依赖于政府财政扶持和定向补助，所以在工具使用中，可适当增加政府投入，另外社会支持、居民自付也应保持动态平衡。另一方面，在外部子模中，经济系统和社会系统使用不够也应重视，应增加两者在工具中的使用比例。社会系统中的舆论宣传和政策引导对家居养老政策的发展作用无可替代，经济系统作用也不可忽视。内外子模优化组合发展，政策工具的双重合力可以更好地推动系统发展。因此应增加政策工具在经济系统和服务系统中的应用。