“三孩”生育新政：缘起、预期效果与政策建议

陈友华，孙永健

(南京大学 社会学院，中国 南京210023)

中共中央政治局2021年5月31日召开会议，听取“十四五”时期积极应对人口老龄化重大举措汇报，审议《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，会议指出：“党的十八大以来，党中央根据我国人口发展变化形势，先后作出实施单独两孩、全面两孩政策等重大决策部署，取得积极成效。同时，我国人口总量庞大，近年来人口老龄化程度加深。进一步优化生育政策，实施一对夫妻可以生育三个子女政策及配套支持措施，有利于改善我国人口结构、落实积极应对人口老龄化国家战略、保持我国人力资源禀赋优势。”在“全面二孩”政策实施六年后，党中央作出“三孩”生育政策决定背后的动机与考量是什么？“三孩”新政对中国人口在短期和长期将产生怎样的影响？又具有怎样的理论价值与现实意义？为了达到生育新政的政策预期，各项相关配套措施又该在“全面二孩”相关配套措施基础上有怎样的改进与完善？所有诸如此类的问题一时间成为人们热议的焦点与各级政府积极探寻的方向。

一、“三孩”新政的缘起与动机

(一)独生子女政策及其人口风险

自1980年推行严格的计划生育政策以来，中国的人口计生组织借“人口数量问题”走向历史前台。在独生子女政策和现代性的共同作用下，人口快速增长态势迅速得以扭转，中国人口自1992年进入低生育率时期至今已近30年。然而，中国妇女生育率进入低水平后并没有稳定下来，生育率转变不仅过正，而且已经过度，生育率已经没有潜力而且也不应该再继续下降[1]。全国第七次人口普查数据显示，2020年我国出生人口仅为1200万人，妇女总和生育率低至1.3，大大低于更替生育水平(2.1)，中国早在本世纪初就跌入低生育率陷阱(总和生育率≤1.5)。持续低生育率将与未来人口负增长紧密相连，意味着人口内部潜藏着负增长的潜能，而这种潜能正在加速集聚。综合包括联合国在内的多家机构对中国人口发展趋势的预测，中国人口增长行将结束，预计将在2025年前后达到峰值[2]，其规模约为14.2亿[3]，随后转而呈加速减少之势，届时历时数十年甚至更长时间的人口负增长将不可避免。伴随着持续超低生育率时代的到来，中国的人口形势早已发生了历史性的根本性变化，其中也蕴藏着巨大的人口风险甚至危机。

(二)经济增速下行与社会矛盾相互交织

回顾改革开放以来中国的GDP年增长率，可以看出中国的经济增长具有如下特点：一是总体上经济增长速度很快；二是经济增长起伏波动很大，最高年份是最低年份的多倍；三是经济增长出现明显的周期性；四是经济快速增长过后，紧随而来的总是经济增速的急剧回落，而回落到谷底后又出现强劲的回升[4]。当本轮经济增速从高位回落后，能否回升至以往的高水平，多数学者持否定态度。部分学者认为，中国经济将会进入中低速增长阶段[5]。也有学者指出中国经济增速下行是由外部因素造成的，中国经济高速增长的潜力还能持续20年[6]。令人遗憾的是，中国经济增速自2015年以来持续走低，加之中美关系日趋紧张、新冠肺炎疫情骤然冲击，中国的经济发展将面临更大挑战。

中国的社会形势伴随着改革开放也发生了深刻的变化，各种社会问题与社会矛盾相互交织在一起，目前正处于社会矛盾集中爆发期，在人口与生育方面突出地体现为：一是随着生育率的大幅度下降与出生人口性别比例严重失衡的同方向叠加，严重的男性婚姻挤压及其与此相关的问题加速显现；二是与独生子女政策相关的失独家庭、独生子女父母养老保障、亲属关系缺乏等负面效应不断凸显且长期存在[7]；三是少子老龄化向纵深发展，社会各界存在养老、育儿等方面的普遍焦虑；四是中国劳动力的刘易斯拐点早已到来，总抚养比快速回升，劳动适龄人口减少，人口红利逐渐消减。种种社会问题与矛盾为人口均衡发展、社会和谐稳定、家庭健康幸福带来了巨大挑战。

(三)“全面二孩”政策效果不彰

2014年全国各地陆续实施“单独二孩”政策，但新政落地却普遍“遇冷”已成为一个不争的事实。“单独二孩”政策本身就是一项失误，因此被耽误的“全面二孩”政策随即在2015年应运而生[8]。生育政策调整释放出有限的正向效应，却也无法逆转已经悄然形成的内生性低生育趋势[9]。总体而言，“全面二孩”政策效果不彰，因生育政策调整而积存的政策势能的集中释放所导致的生育堆积效应早已消退，2018年我国出生人口下降200万人，2019年出生人口为1465万人，比2018年再降58万人，而2020年出生人口只有1200万人，比2019年减少265万人，降幅高达18%。这一方面是由于具有生育意愿的适龄夫妇数量较少，另一方面是由于生育率回升的持续时间太短，虽然曾经迎来了一波政策性补偿性生育，但此后不久便出现了跌落。

这充分表明，中国在改革开放后加入全球经济体系的同时，民众的思想观念与生育观念也发生了根本性的转变，“晚婚晚育少生优生”早已成为多数人的自觉行动。这既是中国计划生育所取得的伟大成就，更是中国面临的最大人口问题。“单独二孩”与“全面二孩”政策实施是一次全国性的社会实验，前期生育政策调整未达预期为加快“三孩”新政的出台提供了足够的经验支撑，也打消了人们对生育政策逐步放松后可能出现的较为严重的出生堆积的种种疑虑。

(四)人口新政的政策动机

“三孩”生育新政的出台与实施，既受到现实问题的“倒逼”，也考验着执政者的决心。一方面，中国的人口与经济社会形势面临新的变化与挑战，中国人口发展面临的主要矛盾早已由人口增长过快的数量问题转变为少子老龄化与出生性别比例失衡的结构问题。然而，由于对人口发展认识上的滞后，未能及时揭示今后人口发展中的主要矛盾与任务，拖延了生育政策的调整，导致正确的应对决策迟迟未能出台[10]。中国系列生育政策的调整与推行，未能恰逢其时，却是姗姗来迟[11]。另一方面，生育政策调整本身就具备很好的法理基础与群众基础，生育政策的逐步放开乃大势所趋，自然成为深化改革的突破口。党中央审时度势，在2021年中共中央政治局会议上决定实施“三孩”政策，是继“全面二孩”政策后党中央排除各种影响与干扰而做出的又一个正确抉择，充分展现了我国政府的智识与胆略。

二、“三孩”政策的预期效果与意义

(一)“三孩”新政能否开启新的生育潮？

“三孩”政策的出台与实施，我国能否因此开启新一轮的生育潮？本文对此持否定态度。事实上，此次人口新政不但不会诱发出新的出生高峰或出现明显的政策性三孩堆积现象，而且对我国出生人数与生育率的影响也将是十分有限的。

人口学中一般认为，出生人口规模主要受到育龄妇女规模、育龄妇女年龄结构、生育水平和生育模式四大因素的影响，而左右出生率的关键因素也同样如此，如公式(1)、公式(2)所示：

(1)

(2)

其中，B代表出生人数，CBR代表粗出生率。gi表示生育模式(∑gi=1)，TFR为总和生育率，W与Wi分别表示育龄妇女总数与i岁妇女人数，fi表示i岁妇女的生育率，P为年均人口数。因此，判断“三孩”新政是否会诱发生育潮，或考察其对出生人数及出生率的影响，也必须基于以上公式的分析与判断。

第一，我国育龄妇女的生育水平极低。事实上，我国总和生育率自1992年起便低于2.1，2020年仅为1.3，中国进入低生育率时代已近30年，而进入超低生育率(TFR≤1.5)时代也已长达20年之久，低生育率机制在中国不仅早已形成而且已然固化。值得注意的是，中国的低生育率机制与西方发达国家存在明显差异：一是独生子女生育政策在生育率下降过程中发挥了举足轻重的作用；二是文化禁忌的阙如与人工流产较多；三是中国生育率下降及低生育率机制形成时所处的独特的社会经济环境；四是个体主义、享乐主义、消费主义等社会心态的盛行[11]。

第二，我国生育旺盛期的育龄妇女规模明显下降。“七普”数据显示，2015—2020年间，我国生育旺盛期(20～34岁)妇女规模年均减少300多万人，2020年同比减少366万人。1949年以来中国人口历史上曾出现过三次人口出生高峰，不仅仅受到当时较高生育水平的影响，很大程度上是源于育龄妇女特别是生育旺盛期育龄妇女人数较多。如今育龄妇女规模不断萎缩，归根结底是长期执行计划生育政策与社会经济发展共同导致。

第三，我国人口初婚、初育年龄不断延后，生育模式发生显著变化。我国女性平均初婚、初育年龄分别从2006年的23.6岁与24.3岁大幅延后至2016年的26.3岁与26.9岁，而20～34岁女性在婚比例在此期间也由75.0%降至67.3%，我国结婚登记人数更是连年下跌。晚婚是生育率下降并达到极低水平的一个不可忽略的重要因素[12]。初婚初育年龄推迟无疑造成当期生育妇女数量减少，改变了传统的生育模式并形塑新的生育模式，这不利于出生人口数量和出生率的回升。

第四，“三孩”新政的效果发挥还有赖于两个重要前提：育有二孩的妇女或家庭的基数与二孩到三孩之间的孩次递进比。三孩生育必须建立在已经生育二孩的基础之上。一方面，“单独二孩”的政策遇冷与“全面二孩”的效果不彰，决定了符合生育三孩条件的妇女或家庭的规模相对较小。相比之下，当初“全面二孩”政策的人群基数较为庞大，只要是育有一个子女的家庭都可能成为政策的目标对象，而此次“三孩”新政就面临政策受众相对较少的窘境。另一方面，通常情况下，不仅不同孩次之间的递进比是边际递减的，而且可能是加速递减的。换言之，从无子女家庭转变为一孩家庭的概率相对较高，而从一孩转变为二孩，二孩转变为三孩的概率会逐渐下降。从生育主体的意愿来看，“二孩”政策尚未迎来预期的出生高峰，要在二孩基础上再生三孩的意愿更会大打折扣。

第五，从传统社会到现代社会转变的过程，民众的生育意愿与生育行为均出现从分化到趋同的趋势[13]。目前，中国民众的生育意愿与生育行为均进入趋同阶段，生育数量与生育主体的职业、受教育程度、区域、城乡、户籍性质、政治面貌、社会经济地位之间的关系越来越弱，今天生育主体的生育意愿与生育行为之间的差异集中体现在究竟是生育一个孩子还是生育两个孩子。中国的区域生育率早已越过了分化时期，现正处在趋同阶段，不仅引致中国区域人口问题出现的原因由多元趋于一元，而且所面临的人口问题的性质也出现趋同之势，全国各地区已面临或将要面临的是低生育率与出生人数不足所引发的一系列新的人口问题[13]。例如，全国人口普查与抽样调查结果显示，中国农村、中西部和贫困地区的生育水平也降至更替水平以下，因此继续对这些地区持有“生育水平较高、人口自然增长率较高”的观点和印象显然是不合时宜的。此外，在信息与网络时代，文化传播与整合的能力已然超越了经济发展的鸿沟，现代生育观念不再为城市或发达地区民众所独有，大部分群体多在现代化进程中内化了现代生育观念。然而，由于社会底层没有意识、能力、资源去替自己说话，而社会上层往往不愿耗费成本卷入网络舆论之中，因此这种网络民意的选择性偏误无疑会凸显中产阶层对生育新政的抵制以及背后的生育焦虑。其实，焦虑本就是现代社会的伴生物，生育焦虑与低生育率而今已普遍存在于社会的各个阶层。那种社会阶层结构的两端表现出较高生育率的M型特征是值得重新认识与反思的[14]。

总体而言，在“三孩”新政背景之下，由于我国育龄妇女规模收缩、生育意愿与生育水平低迷以及婚育年龄延后等因素，我国人口条件并不具备诱发新的出生高峰或三孩明显堆积的现实基础。同时，“三孩”生育政策的效果发挥还面临着二孩家庭基数相对较小、孩次递进比边际递减、生育率趋同等情境性条件的制约。因此，从全国层面上看，“三孩”生育新政的实施对出生人数与生育率的影响将十分有限，中国在低生育率陷阱中已经持续了至少20年，在未来数十年时间内仍难以从低生育率陷阱中爬出来，对此我们要有充分的思想准备。

(二)中国人口发展趋势是否会因“三孩”新政而改变？

相较于其他社会经济变量，人口变量具有特殊性，具备惰性、累积、惯性、周期性、不可逆等特点。长期而言，虽然人口数量具有惰性特征，但由于其累积性与惯性使然，人口内部会积累某种势能与惯性，人口的某种发展趋势一旦形成，短时间内不可能逆转，政策环境的改变对其短期的影响更是微小的[11]，以前常说的是人口正增长惯性，然而与低生育率相联系的却是人口负增长惯性[1]。人口负增长惯性的后果实际上早在多年前或更早时间就已产生，而当前生育政策在影响现时人口行为的同时，其主要作用是向未来人口延伸的。换言之，某些社会或经济问题或许还能依靠政府紧急或强力的政策干预得以缓解，但人口负增长及低生育率问题的应对必定是长周期性的，需要历经几代人的努力。因此，从短期和微观层面而言，“三孩”生育新政势必使得一部分人群生育第三个孩子，由此产生的效果是立竿见影的。然而，从长期和宏观层面来看，寄希望于“三孩”生育政策冲抵老龄化危机、扭转出生率走低趋势、改变劳动年龄人口结构则不现实。“三孩”新政至多为避免未来更为严重的人口问题起到某种积极的冲抵与延缓作用。

中国的独生子女政策肇始于1980年，此后，“控制人口数量、提高人口素质”，实现低生育水平便成为政府长期奋斗的目标。自中国实施计划生育政策以来人口控制取得巨大成效，总和生育率于1992年首次低于更替水平，自此中国人口的主要矛盾已经由数量问题转变为结构问题，面临的重大人口风险也已不再是人口过快增长，而是快速的少子老龄化与出生人口性别比例的严重失衡。然而，受思维惯性的影响，中国对人口问题的认识落后于时代，出现所谓的“文化堕距”或“文化滞后”。以往人口理论宣传和人口预测中的偏向误导了对人口大趋势的正确把握，造成对生育水平的严重高估，进而导致高估出生水平并低估人口老龄化[15]。事实上，中国生育政策的再次调整至少应该从20世纪90年代初就开始着手进行，但令人遗憾的是中国的生育政策在过去的岁月里未能对已经发生了根本性变化的人口与经济社会形势适时做出回应[11]。我们不得不承认中国早已陷入“低生育率陷阱”而短时间内难以自拔。“三孩”生育政策的实施，或许会在短时间内促使出生人数的小幅增加与生育率的略微回升，但对生育率过低与出生人数严重不足的中国而言可谓“杯水车薪”，少子老龄化等长远趋势更不会因为“三孩”新政而得以逆转。

(三)“三孩”新政的意义与价值

“全面二孩”政策不仅可以部分避免因独生子女政策导致的系列问题，而且新增出生人数所引发的对公共服务的压力有限，有利于促进经济增长、社会稳定与家庭幸福，例如人口与经济社会协调和可持续发展能力增强、促使性别歧视的消除、促进相关行业的消费与投资需求的增加[4]。“三孩”新政的意义和作用大抵如此。不过，由于后者所能发挥的预期效应相较“全面二孩”政策更弱，因此其类似的社会经济影响在一定程度上也更不明显。

“三孩”生育政策作为“全面二孩”政策后党中央审时度势、排除万难做出的又一个正确抉择，本身亦有其独特且重大的意义与价值。首先，“三孩”新政实际上是党和政府在生育领域“以人为本”的道路上又迈进了一步，使得民众的生育空间得到进一步拓展。彭希哲认为：“人类不同于其他动物的重要区别在于人口的再生产不仅是为了人类的种族繁衍，更是为了文明的传承。我们对于人口和相关政策的讨论应当是价值理性和工具理性的有机统一，不能偏废。政策目标不仅要考虑宏观的社会经济因素，更应当从以人为本的理念出发，给个人和家庭更多的选择和决策权利，以化解和应对各种可能的人口风险。”[16]“以人为本”在生育问题上就是要赋予百姓更多自由选择的权利，理解并尊重人的生育选择[13]。相对于以往的生育政策而言，“三孩”新政的颁布与实施意味着公民的生育空间更大，体现了对生命价值的尊重与对生育意义认识上的加深，也是“以人为本”执政理念的重要展现。

其次，“三孩”新政也在一定程度上平衡了不同族群之间在生育政策上所存在的差异，实现了生育政策的合理化与公平化。尽管“三孩”政策对绝大多数人来讲，不会起到明显的鼓励生育的效果，生育数量也不会因此而出现明显的上升，但不可否认的是，在生育机制不断趋同的大背景下，不同族群的生育文化、生育意愿及生育行为之间仍存在一定的差异。中国大部分族群的生育水平较低且同质性较强，但不能就此忽视少部分族群的生育观念还未完全转变、生育行为依旧比较旺盛。生育限制一旦全面放开，恐会造成这部分族群与其所处的自然、经济与社会系统的矛盾进一步加剧，不利于其人口的长期均衡与可持续发展。其实，从实际生育情况来看，选择生育孩子的时间和数量是更科学的做法，“三孩”政策基本上能够满足绝大多数族群的生育愿望，也能避免不同族群间出生规模增长速度上的差距加大，长期而言有利于我国族群结构的平衡与稳定，避免重蹈德、法等国家在人口问题上的覆辙。

三、“三孩”新政配套措施：可为与不可为

中国已经陷入“低生育率陷阱”之中，而此前“单独二孩”政策遇冷与“全面二孩”政策效果不彰说明一旦缺少与此相关的配套政策的辅佐，任何生育政策的放开都很难达到预期效果。“三孩”新政配套措施的实施，应当在“全面二孩”政策的基础上，在税费、住房、生育与养育、女性权益、教育、养老等方面进一步完善和巩固，但同时必须厘清各种配套政策的定位与限度，明晰其中的“可为”与“不可为”。相关配套措施的汇总如表1所示：

表1 “三孩”新政配套措施一览表

(一)家庭税费减免

为了提高“三孩”家庭的可支配收入，减轻育儿的经济负担，本文建议按照生育孩子数量对家庭或个人所得税进行适当的减扣与施行育儿津贴制度：一是根据育儿数量，采取差异化的税费抵扣及经济补贴政策，即个人或家庭生育的孩子越多，能够享受到的退税率越高、退税金额越多；二是考虑按家庭为征税单位，按养育人数设置家庭起征点；三是建议国家考虑以货币补贴的方式，直接发放适度的育儿津贴。在此方面可以更多地学习借鉴德国等国家的累进退税与累进补贴模式。

税收是调整并规范国家、市场与社会三者间经济关系的基本制度与基本手段，因而任何税费的减免或抵扣必须遵循“税收法定原则”。税费减免作为与生育政策相关联的配套政策之一，必须在各个层面的法律法规中得到相应的修正，做到法律先行、有法可依。需要特别警惕并杜绝在“多生减税”当中偷逃漏税现象的发生，避免在解决生育问题的同时引发更大的社会不公与国家财政危机。

(二)住房制度改革

大城市房价高企很大程度上压制了人们的生育意愿与生育行为，住房领域的制度改革可尝试从以下几个方面展开：一是深化户籍制度改革，尽快实施自由迁徙政策，降低并最终消除多子女家庭的大城市落户门槛，帮助更多人口在大城市安家落户与安居乐业，在为城市发展提供更多人口与劳动力支持之际，也能使其分享城市经济社会发展成果；二是加强大城市廉租房等保障性住房建设力度，适当提高大城市廉租房与公租房建设比例，并使那些住房困难的多孩家庭优先获得住房保障支持；三是对多孩家庭的购房行为，给予一定的金融支持，例如降低“首付款比例”、给予住房贷款优惠及提供购房补贴等。

任何选择性的优惠政策都会面临公平与效率的严峻拷问，对于多子女家庭的住房政策支持都应当具备边际与平衡的考虑，警惕政策补贴或优惠过度。否则，将会严重扰乱市场价格机制的功能发挥，加重全体纳税人的负担，非但无益于人口问题的化解，反而引致更多的社会经济问题甚至是危机。

(三)家庭政策支持与女性权益保障

进一步提高家庭政策支持力度，减轻家庭尤其是女性在生育与养育过程中的较多负担：一是提倡家庭政策的双性别化，从家庭责任的角度出发，实行父育假制度以及男女共同缴纳生育保险、享受相同的育儿津贴等措施，其目的是让更多的人意识到男性在生育与养育中应尽的责任[17]；二是提高生育政策的支持力度，适度延长产假、陪护假和哺乳假，父母双方均可享受全额带薪产假，建议全面取消胎次假期差别；三是加强托育机构、哺乳室等婴幼儿养育基础设施建设，呼吁多元主体加入到育儿服务的提供之中，形成良好的支持生育的社会与市场氛围；四是以国家为家庭政策责任的承担主体，避免“母职惩罚”或“雇主惩罚”。生育的直接受益者是宏观上的国家与社会和微观上的家庭与个人，本着谁受益谁担责的原则，生育与养育的相关责任更多应该由国家与家庭承担[18]。女性囿于其生育属性与文化属性，在就业中长期面临着性别歧视与“母职惩罚”。以效率和营利为取向，用工单位或雇主有充分理由不选择个人或家庭事务较多的女性。这种用人偏好在某种程度上可能并不能被视作歧视，但客观上会造成生育这种利于人类社会繁衍、保证国家有序运行的行为，让最大的付出者(家庭和女性)承担了太多的责任，暂时的“受害者”(雇主)蒙受经济损失或法律道德上的谴责，而最大的受益者(国家)的责任承担相对较少[19]。其结果不但是国家对女性责任缺失后的“制度歧视”，而且还将这份责任转嫁至企业，进而陷入普遍存在却往往被长期忽视的“雇主惩罚”陷阱。

家庭政策支持与女性权益保障其实是一体两面，家庭生养负担的减轻更多应来自政府的制度性供给而非企业的利润牺牲。只有国家承担起妇女在怀孕、生育与养育方面的责任，女性在职场才能避免受到用人单位为规避某些问题与责任的“性别歧视”。国家切不可将本该由政府承担的福利责任转嫁给雇主和家庭，否则这些政策在“趋利避害”驱使下永远无法达到保障女性权益的预期效果。在此方面，德国等国家在家庭政策的责任定位与责任分担方面的做法是非常值得中国学习与借鉴的。

(四)教育制度改革

教育的经济负担与精神压力过重是人们普遍不愿意多生乃至不生的重要因素，因此教育制度的相关改革是生育政策配套措施的重中之重：一是适度延长义务教育年限，将学前教育、0～3岁托育和高中教育均纳入义务教育，加大政府在教育领域的公共支出；二是推进优质教育资源的均衡化配置，以此极大地缓解父母在教育资源争夺过程中的巨大投入；三是倡导教育体制改革，改变“唯分数论”的应试教育模式，加强先进的教育理念与文化的宣传，缓解社会之中的教育焦虑；四是学习借鉴公共交通等服务行业人员作息时间安排，对幼儿园与中小学教职工作息时间进行必要的调整。例如，参照社会正常工作时间，对幼儿园与中小学实行早班制(07:00—15:00)、晚班制(11:00— 19:00)与正常班制(08:00—17:00)。将教师划分为数量相近的两部分：一部分实行早班制，另一部分实行晚班制。对行政人员与教辅人员实行正常班制。如此改革，至少具有如下两大优点：一是保证了双职工家庭在送完孩子上学后还能赶去上班，下班后还能去学校接孩子回家，解决了双职工家庭孩子上学与放学可能无人接送的难题；二是让学生更多时间留在学校，既消除了学生放学后的安全隐患，又方便学校与教师监督学生在校内尽可能地完成教师布置的作业，免除了“三点半课堂”给孩子带来的学业负担以及给家庭带来的经济负担。作息时间调整既不明显增加学校与教职员工的负担，又能有效地化解孩子家长的焦虑与难题，既能让家长安心工作，又能减轻家庭子女教育的经济负担，真可谓一举多得。但教育制度的改革知易行难，也最为艰巨，不仅需要大量的政府财政投入，更会触碰部分既得利益者的“根本利益”，因而更需要整个社会舆论导向的根本性转变。

需要注意的是，对于多孩家庭的子女，应当反对其在中考与高考等各种选拔考试过程中获得加分的政策倾斜，例如直接赠予名校生资格、给多子女家庭孩子高考加分等。因为考试本质上是一种对能力的选拔机制，其唯一的考量标准就是考生的能力与素质而非其他不相关因素，对于多子女家庭考生的“优待”实际上是对另一部分考生平等权利的“剥夺”，本质上违背了教育与考试的初衷。此外，也要警惕在“素质教育”旗帜之下给学校教育一味减负，在整个教育体制与氛围不改变的前提下，教育减负的矫枉过正只会带来教育不公平的加剧、课外教育辅导的蔓延，以及对中低层收入家庭和学校教育本身的冲击。

(五)养老保障适度

主流观点一般认为，为了提高人们的生育水平，减轻年轻人的养老负担，国家应当不断提高老年人的福利待遇，加强养老服务体系建设，如养老金上调与医疗保障水平提升。但这类观点仅仅考虑到了社会福利对生育水平的激励效应，而忽视了其替代效应。微观上，养老等在内的其他福利的增加，对家庭与子女的养老功能形成“替代效应”，进而弱化了妇女生育的内在动力；宏观上，任何社会福利的增加均会加重纳税人的负担，影响劳动者财富创造的热情与福利存续的物质基础，个人与家庭的实际收入也会因此而减少，进而减少了家庭可以动用的经济资源，并对生育产生“挤出效应”[2]。福利与生育的关系详见图1：

图1 福利与生育之间的关系

随着传统养儿防老观念的淡化，每个人年老以后都想着政府和社会养老，进而降低了生育意愿[20]，最终会陷入“无人养老”的窘境。因此，养老福利保障不能一味增加，否则产生的“替代效应”与“挤出效应”会远远超过对生育的“激励效应”，给民众以“夫妇生育与国家养老”的错觉，其结果是进一步加剧了生育意愿与生育行为的低迷。由此看来，养老保障制度的完善也需要适当地嵌入生育补贴，部分地抵消福利引致的负向激励。未来我国养老保障制度变革的方向应当是更加的普惠化、公平化与去差别化，既要维持代际间的利益平衡，适度减轻年轻人的养老负担，也要推动老年人实现自我养老的观念转型，帮助其践行联合国所倡导的老年人“五原则”。

四、结论与展望

(一)结论

总体而言，“三孩”生育新政的实施有其复杂的政策动因，主要是出于对人口风险、经济下行与社会矛盾等问题的化解，同时也是对“全面二孩”政策效果不及预期的某种补充性考虑。本文认为“三孩”新政具有重大的社会经济意义，特别是党和政府通过对生育空间的拓展彰显了在生育领域“以人为本”的执政思想，有利于平衡不同族群之间的生育差异，实现生育政策的均等化与公平化。但必须认识到，“三孩”生育政策对我国出生人口与生育水平的预期影响十分有限，更不可能引起所谓的新的出生高峰或严重的政策性三孩出生堆积，其执行效应很大程度上会更加不及“全面二孩”政策，这主要是因为生育“三孩”受到二孩家庭基数较低、孩次递进比边际降低、低生育率趋同等更多情境性因素的阻碍。

此次生育新政中，相比“放开三孩”生育，“促进生育政策和相关经济社会政策配套衔接，健全重大经济社会政策人口影响评估机制”的意义更为重大。然而，“三孩”新政配套措施的实施，应当充分明晰其中的可为与不可为，明确在税费、住房、生育与养育、女性权益、教育、养老等领域实施的配套政策的功能与限度，切不可在试图鼓励生育的同时又产生更多更大更为严重的社会经济问题。

(二)讨论与展望

“三孩”新政是生育政策调整过程中的“中点”而非“终点”。鉴于目前的生育率情势与人们的生育观念状况，中国实际上早已到了废除限制性生育政策，转而采取鼓励性生育政策的时候[11]。不过，长期受独生子女政策与计划经济思维方式的影响，在中国多数人看来，一对夫妇仅生养一个孩子才是正常行为，生育二孩尚可接受，而生育三孩甚至更多则属于“不可理喻”。有失偏颇的计生宣传把合乎伦常的生育观给颠倒过来，以至于中国许多民众在生育问题上失去基本的判断力与鉴别能力。假想每一对夫妇仅生育一个孩子或者根本不婚不育，那么中国还有未来吗？从某种角度说，曾经的“超生家庭”、当下的“二孩家庭”以及未来为数不多的“三孩家庭”弥补了独生子女家庭或丁克家庭所带来的生育不足，从而一定程度上提升了出生人数与生育水平，增强了中国人口自身发展的可持续性。由此可见，“三孩”政策应仅仅是中国生育政策调整的过渡阶段，伴随着人们思想认识的进一步转变，生育政策将不断完善，并最终实现从取消生育限制到鼓励生育的历史性转变。

中国低生育率机制早已形成，即便在配套措施的加持下，“三孩”新政的有限效果也是完全可以预期的。发达国家治理低生育率问题的经验表明，一旦掉入“低生育率陷阱”，便会形成很强的粘黏性。尽管部分发达国家通过各项鼓励政策刺激生育，推动了生育率的有限回升，但真正摆脱“低生育率陷阱”者寥寥无几，至今也还没有一个发达国家(地区)的生育率能够回升至更替水平。对于政策决策者而言，其实最应担心的是“政策松动不反弹”，如同“流动性陷阱”“中等收入陷阱”一般，既不能解决社会经济问题，还浪费了宝贵的公共资源[21]。试图扭转中国持续低迷的生育率趋势，不仅需要生育政策刺激，更需要足够的时间。为此，我们应当做好充分的心理准备，接受长期少子老龄化的人口现实，在人口问题的应对中，明确政府、市场、社会、家庭与个人的职责与权利，适度降低对政府与社会的福利预期，回归个人与家庭的责任。