基于经济学视角下超载超限的运输治理研究

孙宁

（北京化工大学文法学院，北京100029）

0 引言

《道路交通安全法》第四十八条规定，机动车载物应当符合核定的载质量，严禁超载；载物的长、宽、高不得违反装载要求，不得遗洒、飘散载运物。这部自2004年5月1日起执行，至今已施行近20年的交通法，从一开始就将严禁超载写入法律条文。但至今仍未完全消除货车超载现象，因货车超载所引发的交通事故仍时有发生。

冰冻三尺非一日之寒，货车超载问题早已有之，要想根除这一问题，防止反弹，就必须明确超载超限现象背后的原因、现行治超策略存在的问题，并进一步思考长效治理对策。

1 超载超限原因分析

1.1 利益最大化驱使下的选择

道路是公共资源，有非排他性和非竞争性，运输公司可以从中获利且不必为对社会造成的安全隐患埋单，这就造成了“负外部性”。在利益最大化的驱使下，即便运输公司不超载也能盈利，但由于超载所造成的负外部性不需要运输公司付出任何成本，一些运输公司便会在利益最大化的驱使下选择超载。

1.2 货物运输市场不规范的产物

一方面，由于公路货运市场供过于求，造成运价偏低，而运输成本较高，加之目前国内的道路运输信息化程度不高，在运输配载和调度上易出现空载率高的问题，许多运输企业不得不通过超载超限来压低成本[1]。

另一方面，压低成本的目的是在行业中取得低价竞争优势，然而市场缺乏规范统一，会引发不正当竞争[2]。运输成本竞相压价使得当前运输行业如果不超限超载就无法赚取利益，由此导致恶性循环愈演愈烈。

1.3 行业监管不力、执法不严的后果

目前，国内交通运输采用个人承包模式，导致货运车辆挂靠经营问题突出，货运企业监管责任落实不到位[3]。行业内的各企业对货车运营的监管并无实质性的约束，对驾驶员缺乏必要的宣传教育和规范。此外，相关执法部门或是处罚力度不够，或是“一罚了之”粗放执法，导致超载超限现象屡禁不止，多次反弹。

2 反超载超限治理的现状及问题

2.1 国内治超工作现状

国内的公路货车超载超限的现象严重，多年来国家出台了多项政策和相关处罚规定，但从成效上看仍不尽如人意。

第一，在执法手段和方式上，仍以“一罚了之、以罚代管”的处罚为主，手段较为单一。

第二，在法律方面的现状是“严格立法、普遍违法”，同时由于执法上经常是选择性或“彩票式”执法，很多货运公司会钻法律的空子。

第三，收费是一种有效的经济干预手段，但因收费政策不够完善，导致没有达到预期的治理效果，各地治超工作在重视程度、执法力度、处罚幅度等方面存在发展不平衡的问题。

2.2 治超工作存在的问题

2.2.1 执法手段与能力有限

目前，国内超载超限现象仍旧严重，治超执法工作所需的人力、物力资源量较大，但现在大部分省市缺少专职处理超载超限的执法队伍，人员不足且流动性较大，绝大多数治超检测站点都并未实现24 小时执法，导致仍有部分车辆钻空子。此外，如果对超载的处罚过大，相当于给了公路交警过高的权利，依旧会出现大问题，甚至可能连带出现执法对象不配合、违法者贿赂执法人员等问题[4]。

2.2.2 源头治理工作未有效开展

目前，部分地方政府没有落实和强化货物运载源头单位按照规范和标准装载的责任，相关执法人员在开展源头管理时遭到抵触，相关源头单位对超限超载车辆放行的现象仍然存在。部分企业许可机关也没有严格按照相关法律、法规予以处罚和追责[5]。同时，根据国家有关规定，本应作为劝返工作实施责任主体的高速公路经营管理公司，也并未按要求在实际工作中有效履行职责。此外，现行的治超对策仍以“管”“罚”为主，并未在源头上出台相关措施进行治理。

2.2.3 执行工作所需技术基础较弱

在治超工作中，固定的公路超限超载检测站是十分重要的配套设施，但由于检测站建设需要大量人力、物力、财力的投入，政府又无法无限制地在此方面投入资源，导致规划布局中的检测站建设难以得到有效落实，这会在一定程度上影响治超工作的效果。人力执法力量有限，传统的执法战术已经无法适应眼下的新需求。现有检测设备虽然能基本实现系统自动识别检测，但由于技术水平仍不够成熟，检测数据难免会存在偏差。并且，部分运输公司利用技术手段对车辆进行改造，“优化升级”之后便可逃避设备检测，这会严重影响运输秩序[6]。显然，想要实现治超工作的有效性与高效性，就要不断更新与应用相应的科技手段。

2.2.4 未形成协同联动的治超格局

治超政策在地方落实的过程中有时会出现偏差，这会大大影响当地的治超效果。从经济学角度来看，是利益驱使，地方为提高本地产品在价格上的竞争力，期望从运输成本上进行地方保护，所以在实际工作中对治超的态度不够坚决。即便是各地进行联合整治，也可能因经济利益之间的博弈而难以形成合力。地区之间执法力度的不平衡以及协调机制的不完善使得难以形成统一的治超网络。

此外，协调联动的不足不光体现在地区政府之间，政府与相关部门及各企业公司之间也未形成齐抓共管、相互配合的局面，即便有牵头力量或部分主体力量的合力，也容易在缺位处出现漏洞，影响整体治超效果。

2.2.5 未实现专项行动向长效治理过渡

在以往的大规模治超专项行动中，会花费极高的成本，但效果有限。表现为“风头”紧的时候效果显著，可时间一久，“风头”一过，各部门的协作力度和处罚力度逐渐下滑，执法不严和违法现象便逐渐增多，治超成果难以有效巩固。以2004年国家轰轰烈烈实施的全国性治超行动为例，前期取得了一定的效果，但未能实现向长效治理过渡，到了后期不得不告一段落，这体现了现行行政治超方法高成本、低效率的局限性。治超工作如果只是时紧时松地开展下去，会在一定程度上导致治超制度建设流于形式，这不仅会伤害守法经营者对市场的信心、对政府的信任，也不利于法治环境的建设与维护。因此，今后需要采取多方面的治理措施，促进专项治理行动向长效治理的过渡，早日实现对超载问题的综合长效治理。

3 优化治超措施的对策建议

3.1 借鉴国内外成功经验，优化执法处罚方式

从国内外的成功经验来看，加大对超载现象的惩处力度效果显著。然而从现实情况来看，尽管我国公路运输超限超载违法现象屡禁不止，但符合《公路安全保护条例》中严重违法失信超限超载行为界定标准的责任主体是缺失的，所以，应继续完善惩处措施并贯彻落实。

在这一点上，可以借鉴德国和日本的做法，让交通管理部门建立货运经营企业和营业性货运驾驶员的信誉档案，并把不同省份的公路信息系统联网。如此，在查到超载车辆时，便可追查到运输企业及货主的相关信息，进而对司机、运输企业及货主做出相应的处罚。

但仅靠大力度的行政处罚手段，可能无法完全解决经济问题，同时辅以经济手段治超或许更为对症。为此，各省可充分考虑相关法规政策、实际操作的可行性以及未来运价的变化，制定或调整高速公路出口计重收费标准，通过对超载货物征收高额惩罚性收费，消除超载行为带来的非法利润，同时加大超载超限的违法成本，使货主和驾驶员不得不重新计算运输成本效益，最终主动放弃高速公路超载运输行为，从而达到经济调控的目的。

3.2 加大源头治理力度，压实责任标本兼治

相关部门应从经济学角度出发，分析超载超限原因，同时应考虑如何降低运输成本、整治恶性竞争、维护司机权益、增强物流公司竞争力，从源头上出台举措，加大源头管控力度，落实对货运企业及装载源头企业的监管责任，同时强调对源头准入环节的监督[7]。例如，加强对货物源头的管理力度，做好车辆生产监督、驾驶员监督、非法改装监督，提高监管力度，杜绝超限超载问题。

3.3 加快技术投入更新，完善治超监测网络

成本问题是超载超限的原因之一，而当科技水平和管理水平提高到可以抵消超载的成本消减时，消灭超载的阻力将大幅降低。如果未来的货车（尤其是城际、省际长途重载货车），大部分是大型货运集团持有运营的无人驾驶货车，那么几乎可以完全渡劫超载事件。虽然科技在短时间内难以完成这种跨越，但当下可以通过不断更新执法所需的科技手段，不断升级无人自动检测系统，不断建设、加固、调整治超检测站点等手段，对道路监控网络进行完善[8]。同时，要加强对相关专业人员素质能力的培养，打造出固定的专业化治超团队。

3.4 多元主体协同治理，合力形成联动格局

要坚持由政府主导，部门联动协作，形成合力进行综合治理。

一方面，要注重规范地方政府间的协同联动执法行为，反对地方保护主义，同时要避免各地执法力度和处罚力度偏差过大，可借助大数据的力量进一步完善统一的治超网络。

另一方面，要完善各部门之间的业务协作，交管部门应进一步与公安部门、高速公路运营管理公司以及企业许可机关等多元主体深化合作，在治理态度上达成共识，建立并完善信息反馈制度、责任监督制度以及失信联合惩戒制度[9，10]。

多主体在治超过程中发挥着不同的作用，多管齐下完善多元治超机制才能更有效地处理好超载超限这一复杂的综合性问题。

首先，要想营造良好的多元治理环境，有必要加强对有关主体的宣传教育。

其次，要明确政府的主导地位，处理好政府与企业、有关部门以及公众的关系，规划好交通治理体系，对管制手段进行调整优化；再次，要发挥好市场和社会主体的作用，建立并完善诚信档案管理以及失信惩戒等约束制度，推动各主体内部监督以及互相协调监督。

最后，不能忽视公众的作用，公众可以协助政府和有关监管部门，通过举报遏制非法行为，政府也应拓宽公众参与渠道，有效进行信息化管理[11]。

3.5 健全相关政策法规，完善治超长效机制

在治超工作推行过程中，需要及时对相关政策法规进行健全、更新，要想使制定或修订出的法规体系更长效，需要注意从政令统一的角度出发。完善法律和规章制度后，各级政府和有关部门必须高度重视并全面落实，支持治超工作并积极依法开展好治超工作，对违法货运运输企业和司机形成强大的法治震慑力，从而实现长效治超。此外，政府要充分发挥自身的引导作用，以有效应对利益驱使下的市场失灵现象，优化运营环境，维系市场平稳运行。

4 结语

超载问题治理的关键在疏不在堵，事前预防非常重要，监管要走到运输源头，全面了解超载超限现象背后的原因，并必须采取循序渐进、稳步实施的策略，做好打持久战的准备。超载运输的原因比较复杂，只有经济、行政、法律等多种手段相结合，政府、市场、公众等多主体协同联动治理，才能从根本上解决问题。同时，必须不断更新执法工作所需的设备、技术等，不断完善治超监测网络，不断学习和总结实践经验，这样才能更好地开展公路超载超限治理工作。