浙江法治乡村建设的实践探索与经验启示

陈婴虹

提 要：完善乡村治理法治化建设对推进国家治理能力现代化具有重要意义，是国家治理能力现代化、实现依法治国战略目标的重要环节。浙江早在1998 年就开始了“民主法治示范村”的创建。在持续的法治乡村建设推进过程中，浙江涌现了一批全国知名的先进乡村法治典型，走出了一条具有浙江特色的法治乡村建设之路。

乡村振兴、乡村基层建设、乡村治理体系三者相辅相成。“为了实施乡村振兴战略，党的十九大提出了自治、法治、德治三治融合的乡村治理体系，并把乡村法治建设与乡村基层建设、乡村治理体系、乡村振兴联系在了一起，这也是在党的文件第一次提出乡村治理体系建设中乡村法治建设的重要性。”①代水平、高宇：《〈乡村振兴法〉立法：功能定位、模式选择与实现路径》，《西北大学学报》(哲学社会科学版)，2019 年第2 期。法治乡村建设一直是浙江省域治理的重点。1998 年，宁波市余姚、鄞县等地就开始“民主法治示范村”的探索。2006 年，浙江颁布《中共浙江省委关于建设“法治浙江”的决定》，该决定正式提出了依法扩大基层民主，这实际上也是明确了浙江对乡村法治建设的要求。

一、实践探索

（一）完善涉农立法，推动乡村改革发展

法治乡村离不开立法。浙江深入贯彻落实时任浙江省委书记的习近平同志关于“立法是法治的基础”的重要指示精神。对于在乡村振兴过程中出现的解决新问题的新做法，经过反复实践论证，仍被检验为有效的，就通过法定程序制定为地方性的规章制度。

浙江加强涉农领域的地方性立法，确保了浙江乡村经济社会发展各项工作有法可依。浙江作为“绿水青山就是金山银山”理念的发源地，将理念付诸实践并上升为制度规范。例如：2016 年，湖州市颁布《湖州市生态文明先行示范区建设条例》。又如：为了规范、复制和推广民主法治村的建设，2017 年，浙江省颁布《浙江省省级民主法治村(社区)建设指导标准》。

浙江为适应农村改革发展需要，制定了一批全国首创的地方立法，例如：《浙江省农民专业合作社条例》《浙江省河长制规定》《温州市民间融资管理条例》《浙江省保障“最多跑一次”改革规定》《湖州市美丽乡村建设条例》等，确保农村重大改革于法有据，让创新有法可依，依法保障农村改革发展。同时，为了促进全国性的法律法规在乡村的有效实施，浙江制定了一系列国家涉农法律法规规章的配套实施细化措施。例如：《浙江省实施〈农业保险条例〉办法》（2015）、《浙江省实施〈中华人民共和国村民委员会自治法〉办法》（2017）、《浙江省农作物种子储备管理办法》（2018）、《浙江省蚕种储备管理办法》（2018）、《关于加快完善培育支持新型农业经营主体政策体系的实施意见》（2018）、《浙江省农产品质量安全规定》（2020）等。

（二）深化综合执法改革，推进执法权限和力量向乡村延伸和下沉

基层涉农执法的完善是法治乡村的重要内容之一。浙江推进综合执法权限和力量向乡村延伸和下沉，着力解决基层执法力量分散薄弱等问题，确保各项法律法规在乡村得到有效实施，这些做法主要包括“四个平台”建设和“一支队伍管执法”。

“四个平台”①“四个平台”建设就是按大口子综合管理的原则，对乡镇（街道）和部门派驻机构承担的职能相近、职责交叉和协作密切的日常管理服务事务进行归类和整合形成综治工作、市场监管、综合执法、便民服务的四个功能性工作平台。建设的特点在于基层横向执法力量的优化整合。早在2013 年，嘉兴海宁市先行先试要素市场化配置改革，引发镇级综合执法改革。许村镇试点成立行政执法局，进行综合执法改革，有效尝试了执法力下沉、资源要素下倾的做法，初步形成了海宁基层治理体系“四个平台”建设中属地化管理的雏形。2016 年1 月，海宁市的“四个平台建设”以周王庙镇、马桥街道为试点正式启动，试点工作整合监管、执法、服务等资源构建综治工作、市场监管、综合执法、便民服务四个平合，积极探索镇级和街道两种建设模式，以破解基层治理中“权小、权弱、权散”的问题。在嘉兴试验成功的基础上，2016 年浙江省制定了《关于加强乡镇（街道）“四个平台”建设完善基层治理体系的指导意见》，使得嘉兴四个平台的成功经验可复制、可推广。

“一支队伍管执法”的重点在于优化整合纵向的乡村行政执法力量。2019 年，浙江省出台《关于深化综合行政执法改革的实施意见》，推进乡镇（街道）“一支队伍管执法”。“一支队伍管执法”的主要特色在于：合理划分乡镇（街道）与县直部门两个执法层级的执法事项；健全执法制度、规范执法行为；推动执法三项制度②执法三项制度即:行政执法公示、执法全过程记录、重大行政执法决定法制审核。；探索有效的执法方式，推行部门联合执法，以及“双随机、一公开”的抽查。

（三）创新普法方式，不断提高乡村普法工作实效性

乡村振兴离不开法律制度，法律制度的落实离不开乡村的普法。

一是突出乡村普法重点人员队伍建设。乡村振兴亟需各方面的人才。村“两委”班子成员是乡村建设的带头人，他们既是普法的重点，也是普法宣传的首要带头人。此外，乡村的党员、村民小组长、村民代表等也是乡村普法的带头人。为提高普法带头人法治素养，浙江常态化地通过农村远程教育平台对普法带头人开展法治讲座，邀请法律专业人士如司法助理员、派出所民警对普法带头人开展法律知识的培训以及化解乡村矛盾纠纷实务能力的培训。

二是突出乡村普法重点内容。浙江依托华数数字电视云平台，打造“宪法法律入户”融媒体平台，实现“送法进家庭、宣传千万人”目标；持续在农村开展“金融风险防范法治宣传教育专项行动”“普法用法·五教同行”等法治宣传主题活动。

三是深化和创新乡村法治文化建设。浙江依托1.1 万多个农村文化礼堂，广泛开展法治进文化礼堂活动。浙江积极推进乡村法治阵地的建设，体现为乡村法治宣传走廊、法治宣传栏和法治宣传园（广场）的建设。浙江创新普法新载体，把法治宣传与传统文化名人相结合；①例如：绍兴嵊州市金庭镇是书圣王羲之晚年隐居之地，嵊州市司法局金庭司法所以王氏家训为依托，立足于弘扬书圣精神，彰显家训魅力，把家规故事、法治精神和法治乡村建设结合起来。金华兰溪市诸葛村通过诸葛亮后裔最大聚居地的传统文化助力化解古村落治理与现代旅游之间的矛盾。浙江通过戏曲“送”法治文化进乡村，开创“流动大舞台——法治宣传浙江行”品牌。

（四）强化乡村公共法律服务，切实增强乡村群众法治获得感

浙江认真贯彻落实司法部公共法律服务体系建设要求，牢固树立以人民为中心的发展理念，积极推动乡村公共法律服务不断满足乡村群众日益增长的需求。

一是健全乡村基本公共法律服务体系。浙江省出台《关于加快推进公共法律服务体系建设的实施意见》（2018 年）、《浙江省基本公共法律服务均衡化标准（2016 —2020 年）》等一系列有关乡村公共法律服务体制度。目前，浙江全省乡村公共法律服务的实体、网络、热线平台已实现全省覆盖，基本实现能为农村群众提供全方位的公共法律服务。

二是壮大乡村公共法律服务力量。浙江积极发挥律师作为农村法律顾问的主力作用，积极培育基层法律服务工作者和人民调解员的队伍建设；积极发展乡村志愿者队伍，开展法治宣传和法治体验活动；发展社会多元力量如“乡贤参事会”“草帽议事亭”“板凳议事团”等参与乡村矛盾纠纷的化解。

三是突出乡村普法服务融合发展。浙江创造性地搭建以法治宣传和法律服务为主要功能，涵盖省、市、县、乡、村五级的“之江法云”微信塔群，微信塔群发布重要时政类、法治类资讯和新法律法规解读，提供法律咨询，疏导解决简单纠纷，提供法律援助和法律服务指引，被誉为“老百姓随身携带的‘公共法律顾问’”。

（五）坚持和发展新“枫桥经验”，健全乡村矛盾纠纷化解机制

浙江坚持“枫桥经验”，发展“新枫桥经验”，健全和发展矛盾纠纷的排查和就地化解新机制，做到“小事不出村、大事不出乡”。例如：金华永康诉源治理的“龙山经验”是在新的时代背景下，强化“党委领导，法庭功能前移，各方力量联动，通过分层过滤、递进调解，把矛盾纠纷化解在基层”②赵晓、童俊挺、陈凌洲：《永康：为“龙山经验”注入人大力量》，《浙江人大》，2020 年第7 期。的社会治理方式。又如：浙江的“枫桥式公安派出所”构建现代警务模式，勇当社会治理现代化排头兵，不断夯实公安工作和乡村基层社会治理根基。

浙江不断完善人民调解、仲裁、行政复议、诉讼等相互衔接、协调的多元纠纷化解机制。浙江加强各类调解的衔接联动，推动建立“综合性”、“一站式”的矛盾调解化解中心：整合各类调解资源和力量，形成以人民调解为基础，人民调解、行业调解、行政调解、司法调解有机衔接、协调联动的大调解格局。

（六）深化民主法治村法治创建，推进乡村依法治理现代化

民主法治村建设工作起源于浙江宁波。自1998 年以来，浙江以民主法治村创建为起点的法治乡村建设，取得了丰富的实践经验，并在实践的基础上上升为相关的制度。2004 年，武义县后陈村诞生了全国首个村务监督委员。2013 年，为构建乡村基层权力规范运行，宁海县归纳了“村级小微权力清单36 条”。2018 年，小微权力清单制度被写入《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》。浙江通过不断深化民主法治村创建，制定出台了《浙江省省级民主法治村（社区）建设指导标准》，通过建立健全指标体系、工作体系、政策体系、评价体系“四大体系”，推动实现民主法治村“有标识、有阵地、有队伍、有服务”①陈东升、王春：《浙江打造新时代乡村依法治理先行区，美丽乡村山水长卷彰显法治魅力》，《法制日报》2019 年6 月10 日。。2016 年安吉县、2017 年湖州市首创了全国首个县级、市级的法治乡村建设地方标准。“浙江健全民主法治村省、市、县‘三级联创’机制。不断加大省、市、县三级民主法治村创建力度，努力形成‘连点成带、由带变面、连面成群，县、市、省逐级提升’的民主法治村全景。”②陈东升、王春：《浙江打造新时代乡村依法治理先行区，美丽乡村山水长卷彰显法治魅力》，《法制日报》2019 年6 月10 日。

二、主要经验

（一）坚持党委政府整体规划领导

浙江重视各级党委政府在法治乡村建设中的领导作用。浙江党政主要负责人积极履行法治建设的组织、推动和实践的第一责任人的职责，将法治建设纳入地方的整体规划，围绕中心工作推动的法治创新，关注、解决法治热点问题，提高群众的法治建设获得感。习近平同志在浙江工作期间就十分关注法治乡村建设，他多次深入乡村调研，对法治乡村建设作出重要的论述和指示。2017 年时任浙江省委书记车俊要求司法行政、民政、农业农村等部门充分发挥各自职能作用，积极参与法治乡村建设。2021 年，浙江省委书记袁家军提出浙江高水平推进乡村振兴，面对新阶段新形势，必须与时俱进深化法治化改革。

（二）坚持人民群众主体创造地位

浙江法治乡村建设注重依靠群众。浙江依托社会普法工作室、法律明白人、普法志愿者等法治乡村队伍，通过开展民主恳谈、公布小微权力清单、制定村规民约等乡村治理方式，实现社会组织、广大群众广泛参与乡村依法治理，形成了良好的共建共治共享格局。法治乡村建设发挥群众首创精神，鼓励支持基层创新探索。浙江民主法治村创建、新时代“枫桥经验”、安吉“余村经验”、武义“后陈经验”、宁海“村级小微权力清单36 条”等一大批在全国有影响的法治乡村经验做法，都与基层群众的创新密不可分。

（三）坚持与乡村振兴共同推进

浙江各级各部门把乡村法治建设放到乡村振兴大局中去谋划和推进，积极为乡村经济社会发展提供良好法治氛围和坚强法治保障。浙江紧紧围绕“扫黑除恶专项斗争”“三大攻坚战”“最多跑一次改革”“打造最佳营商环境”“三改一拆”“五水共治”等重点工作，不断健全完善涉农地方性法规规章，深入开展法治宣传、法律服务活动，化解矛盾纠纷。浙江多地还把生态环境、平安建设、乡风文明、生活富裕等作为法治乡村考评的重要内容，助力乡村振兴。

（四）坚持与乡村治理协调发展

浙江坚持“自治、法治、德治”三治融合的整体推进，开创了“自治增活力、法治强保障、德治扬正气”①陈东升、王春：《浙江打造新时代乡村依法治理先行区，美丽乡村山水长卷彰显法治魅力》，《法制日报》2019 年6 月10 日。的乡村治理新局面，给浙江的乡村基层治理带来了巨大的变化，“社会管理转变为社会治理，政府的单向管理转变为政府主导兼顾社会多元主体协商共治；单一的行政管理手段转变为综合运用多种手段；单一的事后处置转变为兼顾事前和事中的处置。基层社会自治的活力得以充分释放，法治精神深入人心，道德水平不断提升，党群关系更加和谐，经济社会发展不断提高。”②参见邵春雷：《三治融合激发社会治理新动能》，《民主与法制时报》2019 年10 月27 日。

（五）坚持系统治理和专项治理相结合

浙江以乡村法治化水平为目标，强化系统治理，进行了乡村立法、执法、司法、普法系统的推进、“三治融合”基层社会治理体系的建设以及连续23 年民主法治村的创建。同时，浙江的法治乡村建设也进行专项治理。例如：对农村食品安全“百日严打”活动、农村低保专项治理、“依法信访”活动、农村乱占耕地建房问题专项整治、村级组织换届法律服务等，为浙江乡村发展营造了良好法治环境。

（六）坚持科技助推法治乡村建设

浙江充分发挥互联网、大数据的应用，克服法治乡村建设中存在的“分散化”和“碎片化”现象。浙江的移动微法院实现了乡村诉讼事务的全流程在线办理，让法院在乡村“24 小时不打烊”。在乡村诉源治理方面，浙江的在线矛盾纠纷多元化解平台与法院审判系统已形成对接，通过大数据分析乡村矛盾的工程正在建设完善。科技有力地推动了浙江乡村法治的建设，维护了基层的稳定。

三、推进浙江法治乡村建设的路径选择

（一）进一步健全统筹推进法治乡村建设领导体系

浙江进一步健全党委统一领导、司法行政牵头、部门共同实施的法治乡村建设组织领导体系，统筹推进涉农立法、执法司法、守法各项工作；将法治乡村建设纳入法治建设整体规划和乡村治理总体规划，纳入示范文明城市（县城、城区）、文明村镇等相关评价体系；建立法治乡村建设责任清单制度；各级党政主要负责人作为法治建设第一责任人，积极履责，尤其是发挥党委在领导法治乡村建设中的核心作用，各部门的普法责任制落实到位。

（二）进一步完善乡村依法治理制度

浙江围绕在乡村振兴战略实施过程中面临的涉法新问题，完善涉农相关立法，重点在维护农民合法权益、农村生态环境治理、化解农村社会矛盾等方面；提高三农领域立法的科学性，促进相关制度的有效实施，及时出台与中央相关法律法规的配套制度；对不适应乡村实际的制度，依法及时地修订或废止；完善乡村自治章程和村规民约，对违反法律法规的，及时修订和废止。

（三）进一步深化乡村综合执法改革，规范涉农行政执法行为

浙江深化“四个平台”建设和相互协同，积极推进基层综合行政执法体制的改革。建立乡村行政执法监管体系，梳理乡村执法目录和清单；强化和规范基层执法队伍，将执法力量的分配向基层倾斜；合理配置行政执法资源，防止多头执法、无人执法的现象；规范执法行为，实施行政执法资格证制度；落实行政执法公示制度、执法全过程记录制度；加强执法人员培训，提高其法治思维和依法行政的能力。

（四）进一步完善乡村公共法律服务和司法保障机制

浙江继续加快完善浙江公共法律服务网，大力推行“最多跑一次”各项便民举措；完善扶持律师、基层法律服务工作者担任农村法律顾问政策，完善乡村法律援助制度、设立农村公证联系点；坚持发展“枫桥经验”，加强诉源治理；①例如：从制度上推动当事人选择诉前调解；设置专门机构统筹协调诉源治理；发挥法院在诉源治理中的专业优势；通过对各类重大社会舆情、风险点的监测研判，把握化解矛盾风险的最佳时间点等。稳定和提高人民调解员队伍建设，积极发展和规范乡村专职人民调解员队伍、完善有机衔接的多元纠纷解决机制；充分发挥司法所在法治乡村建设中的重要作用；加强农村社区警务力量；严打农村黑恶势力及其“保护伞”；完善各项司法便民措施，完善涉农信访程序和司法救助程序；积极推行网上立案和案件远程审判，充分发挥案件繁简分流和速裁机制的功能。

（五）进一步实施农村法治宣传力量培育和提升工程

浙江进一步加强对村“两委”班子成员、村务监督委员会委员、网格员、人民调解员、村民小组长等的法治培训，使他们能够运用法治思维和法治方式化解农村矛盾纠纷、维护乡村社会稳定、深化农村改革，推动乡村振兴。继续推广农村“法律明白人”②法律明白人主要包括：村“两委”班子成员、人民调解员、村民小组长、网格员等。工程，以“法律明白人”带领村民知法守法。全面总结推广各地学法守法示范户培育经验，发挥其引领作用；引导各级各类文化机构开展形式多样的法治文化创作，深入挖掘浙江农村传统文化中的法治元素，如农民画、地方戏曲；健全乡村法治文化人才培育机制；加大法治文化阵地，如法治主题公园、法治主题长廊、法治农家小院等的建设力度。

（六）进一步深化完善民主法治示范村建设

浙江把民主法治村建设作为法治乡村建设总抓手，坚持自治为基、法治为本、德治为先，落实全国民主法治示范村建设标准，优化省、市、县三级民主法治村建设标准，强化动态管理，提升民主法治村建设质量；以“民主法治示范村（社区）”为典范引领法治乡村的建设；强化民主法治示范村（社区）的动态长效管理；加强“民主法治示范村（社区）”的普法培训，尤其是提高村干部等法治带头人的法治思维和法治能力；依法健全农村民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督机制，落实党务、村务、财务公开；深化“五议两公开”工作法，编制农村小微权力清单，健全村务监督制度。