党内法规普法问题研究*

刘长秋 夏小和

提 要：党内法规普法无论对于全面从严治党战略的深入实施，还是对于全面依法治国战略的全面开展，抑或是对党的执政基础的进一步巩固，都具有极为重要的现实意义。但目前党内法规普法还存在明显不足，就其原因来看，主要在于思想上的不重视以及党内法规作为法的自身特殊性所必然带来的党内法规普法的特殊性。党内法规普法需要坚持统筹规划、分类要求、协同推进、立足需要的原则。为此，应从思想上高度重视党内法规普法工作，加强对党内法规专门人才的支持和培养，制定有关党内法规普法的专门文件。

对于法治社会的建构与运行而言，普法（亦即法治宣传教育）的意义是不言自明的。它是增强人们法律意识和法治观念，令人们明法守规的客观需要，也是支撑社会依法治理的必然选择。为此，自20 世纪80 年代中期以来，我国就一直高度重视法治的宣传教育，并先后制定实施了七个法治宣传教育的规划（以下简称普法规划）。与之前六个普法规划不同的是，《中央宣传部、司法部关于在公民中开展法治宣传教育的第七个五年规划（2016—2020 年）》（以下简称《“七五”普法规划》）中首次将党内法规普法纳入其中。《“七五”普法规划》指出：“深入学习宣传党内法规。适应全面从严治党、依规治党新形势新要求，切实加大党内法规宣传力度。突出宣传党章，教育引导广大党员尊崇党章，以党章为根本遵循，坚决维护党章权威。大力宣传《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》等各项党内法规，注重党内法规宣传与国家法律宣传的衔接和协调，坚持纪在法前、纪严于法，把纪律和规矩挺在前面，教育引导广大党员做党章党规党纪和国家法律的自觉尊崇者、模范遵守者、坚定捍卫者。”这对于我国普法而言显然是一个全新的要求和挑战，亟需从理论上做更为深入和系统的解读。然而，就目前来看，尽管党内法规已经成为国内学术界高度关注和热烈研讨的一个热点问题，但有关党内法规普法研究方面的成果还极为少见。这不仅成为当前我国党内法规研究方面的一个明显缺失，也已成为我国普法研究的一个显见不足。

一、党内法规普法的意义分析

普法作为一种重要的法律活动，被视为整合法律共同体的政治动员的重要方式。①参见许章润：《普法运动》，北京：清华大学出版社，2011 年版，第1 页。普法的实质是通过法律信息的传播，改变并确立民众法治观念的活动。“普及公民法律知识是建设我国社会主义法治社会的一项重要的使命。”②蔡华玲、吕明：《论我国当下普法的路径——基于受众细分理论》，《合肥师范学院学报》，2015 年第2 期。而党内法规普法则是通过加强党内法规宣传与教育，使广大党员了解党内法规方面的知识及其要求，确立并增强党员党规意识与法纪观念，使其明规矩、守底线。党内法规普法是依规治党乃至全面从严治党与全面依法治国的必然要求，无论对于贯彻落实全面从严治党战略，还是对于强化推进全面依法治国战略，抑或是对于巩固党的执政基础，都具有极为重要的现实意义。

（一）有助于全面依法治国战略的全面开展

习近平总书记指出：“法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。全面推进依法治国，是解决党和国家事业发展面临的一系列重大问题，解放和增强社会活力、促进社会公平正义、维护社会和谐稳定、确保党和国家长治久安的根本要求。要推动我国经济社会持续健康发展，不断开拓中国特色社会主义事业更加广阔的发展前景，就必须全面推进社会主义法治国家建设，从法治上为解决这些问题提供制度化方案。”③《十八大以来重要文献选编》（中），北京：中央文献出版社，2016 年版，第141 页。换言之，要实现中国特色社会主义的伟大事业，必须坚持全面依法治国。而全面依法治国不仅仅需要我们党依据宪法和法律治国理政，也要求我们党依据党内法规管党治党，因而，“必须坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设”④习近平：《论坚持全面依法治国》，北京：中央文献出版社，2020 年版，第169 页。。“党内法规作为执政党借用规范主义工具建构起来的制度性规范，是我们党运用法治思维实现自我管理、自我约束的必然选择。”⑤周叶中、汤景业：《关于“党章是党的总章程”的法学解读》，《武汉大学学报》（社会科学版），2018 年第4 期。依规治党的实质是规则治党，即要求广大党员尊重并遵守党内规则。党内法规在要求上要高于国家法，而在内容上也严于国家法。从逻辑上来说，党员在能够做到党内法规要求并严格遵守党内法规的情况下，不太可能会去触犯要求上低于党内法规的国家法。党内法规既具有法律性，也具有党性。党内法规是对广大党员干部的党性教育，也是对广大党员干部的法律教育。对于党员而言，通过党内法规普法，不仅能够将党内法规的党性要求及时注入其血脉之中，增强自身的党性修养，使其做到明底线、守规矩、讲大局、做表率，能够模范遵守国家法律法规，而且也能够树立起对规则的尊崇和敬畏，提升自身的法治思维。此外，在党的十八届四中全会已经明确将党内法规也纳入社会主义法治体系的情况下，全面依法治国不仅包含了对国家法的要求，也包含了对党内法规的要求。无论是国家法的普法，还是党内法规的普法，本身都是普法的基本内容，都会对我国法治观念的增强起到积极的推进作用。就此而言，党内法规普法显然有助于全面依法治国战略的全面开展。

（二）有助于全面从严治党战略的深入实施

全面从严治党是党的十八大之后确立的一项推进党的建设的伟大工程的重大战略，是新时代党的建设的客观要求，也是全面深化改革、全面建成小康社会以及全面依法治国的根本保障。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心与执政党。办好中国的事情，关键在党，关键在党要管党、全面从严治党。依规治党则是全面从严治党的必然要求。在对于党员的要求方面，党内法规与国家法相比不仅要求更高、规定更严，更有利于突出和显现全面从严治党的从严性，而且其本身姓党，在自身讲党性的同时，会要求党员讲党性。“党规‘姓党’，决不能含糊，更不能回避。”①靳澜涛：《党规“姓党”：党内法规的理论定位与实践指南》，《社会科学动态》，2018 年第9 期。讲党性是中国共产党党员的首要要求，也是党借助于党内法规而对党员提出的基本要求，是全面从严治党的内含之义。以此为基点，加强党内法规制度建设，力行依规治党，是全面从严治党的内在需要。而党内法规制度建设则内含了党内法规普法的要求。中共中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》明确要求：“加强学习教育。加大党内法规宣讲解读力度。将党内法规制度作为各级党委中心组学习重要内容，纳入党校、行政学院、干部学院必修课程。”②《十八大以来重要文献选编》（下），北京：中央文献出版社，2018 年版，第513 页。这说明，党内法规普法本身就内含于党内法规制度建设的要求之中，是党内法规制度建设的重要组成部分。党内法规普法可以使广大党员更充分全面地了解和掌握党内法规的规定，有助于强化对党员的党性要求，提高广大党员的党规意识和法纪观念，使之能够讲党性、明规矩、知戒惧、顾大局，能够增强广大党员的“四个意识”，能够确保党内法规制度的全面有效实施，有助于全面从严治党战略的深入推进。

（三）有助于进一步巩固党的执政基础

党的建设关乎中国特色社会主义政治制度和政党制度的优越性和竞争力。“党内法规作为贯彻落实‘党要管党，从严治党’的重要手段，是党加强自身建设，保持自身纯洁性与先进性，保持党的战斗力的关键所在，也是确保党获得广大人民群众拥护和爱戴，为党执政合法性提供支撑的关键。”③刘长秋：《关于党内法规的几个重要理论问题》，《理论学刊》，2016 年第5 期。作为中国特色社会主义事业的领导核心以及我国唯一的执政党，中国共产党“必须始终保持道德先进性，形成自我调整的内在道德机制，努力把自己置于社会道德领域的最前沿，以巩固和增强其执政的道义基础，确保执政的合法性、长期性”④陈宝生：《政治秩序的道义基础与以德治党——论执政党的秩序供给与道德建设》，《中共中央党校学报》，2003 年第3 期。。党内法规作为中国共产党对其自身的高度自律，是我们党对其自身及其成员提出的远高于国家法行为标准的要求，也是我们党向广大人民群众做出的管党治党、全面从严治党的庄严承诺，是确保党保持其自身先进性从而进一步支撑其执政合法性的客观要求和重要抓手。就此而言，党内法规普法不仅具有明显的法治意义，更具有重要的政治意义。通过党内法规普法，不仅可以使广大党员明晰党的要求，明规矩、知戒惧、讲德行，自觉以党员的要求严格约束自己，发挥示范引领作用，而且有助于广大人民群众了解党对其自身及其成员的高标准和严要求，能够真正感受到中国共产党的先进性，从而有利于在广大人民群众心目中树立党的良好形象，认同和拥护党的执政地位和领导地位，也有利于广大人民群众对我们党以及党员进行监督。这些显然都有助于进一步巩固党的执政基础，提高党的执政能力，确保党的长期执政地位。

二、党内法规普法存在的主要问题梳理

在全面依法治国战略与全面从严治党战略已经开始向纵深推进，而党的集中统一领导亦日益显现出其关键性与重要性的宏观背景下，党内法规普法的现实意义已经毋庸置疑。正因为如此，国家《“七五”普法规划》中明确将党内法规纳入其中，希望以此推进党内法规普法工作，令党内法规更为全面有效地发挥作用，进一步推进国家治理体系和治理能力现代化。然而，从实践中来看，当前党内法规普法还存在着诸多不足。这客观上制约了党内法规普法工作的推进，使得党内法规普法的功能无法得到很好的发挥，直接影响了党内法规普法的实效。

（一）党内法规普法力度存在较大欠缺

自2016 年12 月党中央专门召开党内法规工作会议以来，党内法规工作得到了各级党政部门的高度重视，党内法规制度建设也获得了快速推进，取得了令人振奋的成绩。然而在党内法规的普法方面，却还存在着明显不足。具体而言：一是中央党内法规普法力度不够。一些重要的中央党内法规颁布之后，相关部门或党组织会进行一定的宣传或讲解。例如：通过《学习强国》之类的平台进行发布或解读，一些单位的党组织也会邀请相关专家对这些法规进行讲解，帮助广大党员了解和把握这些党内法规的要求。这对于相关法规的普及而言，显然具有重要的推进意义。然而另一方面，相比于国家法的普法力度和深度而言，这些党内法规的普法力度相对欠缺。很多人受传统法学观念的影响，并不认同党内法规的法律性，缺乏正确的政治站位，没有充分重视党内法规的普法问题，使得不少党内法规的宣传与普及成为“想起来重要、讲起来必要、做起来次要、忙起来不要”，逐步走上实际效果的自我消解之路。①参见黄丽云：《普法活动系统化回溯与法治化对策》，《中国司法》，2013 年第12 期。还有一些中央党内法规则在实践中没有完全贯彻落实普法的要求，没有及时向党员宣传，甚至不少党组织都无法确保向所有党员传达。如：《党内关怀帮扶办法》尽管已经于2019 年2 月印发，但并没有通过应有的渠道及时完全地公开，很多地方党组织也没有将法规的内容加以传达或组织党员进行内部学习。媒体上的宣传仅限于对该法规主要内容的介绍，具体如何规定难以知晓。这与普法的要求显然相去甚远。很多党员尽管知道有这样一部重要的党内法规印发，但该法规具体做了哪些规定，提了什么样的要求，却知之不详。二是部门党内法规普法力度欠缺。依据《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《党内法规制定条例》）的规定，部门党内法规是指中央纪律检查委员会、中央各部门就其职权范围内有关事项制定的党内法规。在践行依规治党、全面从严治党方面，部门党内法规发挥着至关重要的作用，因而也是党内法规普法的重要内容。然而实践中，受部门职权的影响与部门思维的制约，不少部门党内法规的普法通常只能在相关部门所及的人员范围内进行，而不是在全党范围内开展。实际上，部门党内法规尽管是由中央各个相关部门制定的，但如中央党内法规一样，是适用于全党的，是需要各级党组织以及所有党员认真学习和遵守的。而在部门党内法规普法方面，不少法规往往只在该部门的相关系统内进行，并没有向全体党员普及。三是地方性党内法规普法力度严重不足。与中央党内法规与部门党内法规相比，地方性党内法规的普法问题相对更为突出和严重。“目前，现行有效地方党内法规约3700 部，约占法规总量的90%。”①宋功德：《全方位推进党内法规制度体系建设》，《人民日报》2018 年9 月27 日。地方性党内法规在推进依规治党、全面从严治党方面发挥着至关重要的作用，有关这些法规的宣传教育直接关涉依规治党、全面从严治党的效果。然而就目前来看，地方性党内法规不但宣传力度不够，就连公开性也存在严重问题。绝大多数有党内法规制定权的地方党委都依据《中国共产党党内法规制定条例》的规定制定了数量众多的地方性党内法规，但这些法规几乎不宣传和普及，其全文几乎都不公开，甚至也很少向普通党员传达，多数党员对这些法规的具体内容无从所知，只知道有这样的法规且需要严格遵守。从逻辑上来说，知法是守法的前提，公开则是普法的基础。如果法规已经制定了而没有公开，则对于党员来说，就无法了解和掌握，更谈不上遵守。就此而言，提高地方性党内法规的公开性，强化其宣传与普及，是当前党内法规普法亟待改善的一个问题。

（二）党内法规普法方式存在明显缺陷

党内法规作为党内具有法律性质的规范，是我们党用以调整党内关系以实现管党治党的目的、保证党的统一行动的党内规范。党内法规是经由法的形式来加以形塑的党内规范，其与国家法尽管都是法，都是中国特色社会主义法治体系的组成部分，但在属性、特征、适用对象及工作方法等方面存在着明显差异。而且，二者无论在制定、执行还是在语言的运用上，也存在明显不同。因此，在党内法规工作推进过程中，必须明确二者的差异，将党内法规作为党内法规自身而不是国家法的影子，不能用国家法的理念和方法过多地解读党内法规，也不能够将国家法的工作方法完全借用于党内法规。以此为基点，党内法规普法是对党内法规这一相比于国家法而言，具有更复杂要求的法规的宣传教育，其与国家法普法存在很大不同。但由于理论界对党内法规的接受和认知时间相对较短，党内法规基础理论研究还较为薄弱，不少人甚至包括一些专门研究党内法规的专家对党内法规还存在很多认识上的误区。在党内法规普法过程中，用国家法的方法研读、解释和宣传党内法规从而将党内法规混同为国家法的现象较为突出。“有的同志在对党内法规的具体内容、中央文件精神以及党内法规实务操作流程等并不清楚的情况下，简单运用国家法律思维理解、阐释党内法规制度现象。”②王伟国：《美美与共，凝党内法规研究机构建设合力 探可燃冰，聚党内法规研究队伍兴旺人气》，《党内法规理论研究》，2019 年第1 期。这作为当前党内法规普法过程中需要高度关注的一个问题，客观上会给党内法规普法带来很大的负面影响，使很多人对党内法规制度现象产生误解或偏见。

（三）党内法规普法队伍建设尚存在严重短板

在当代社会发展越来越专业化和精细化的背景下，人才是做好一切工作的关键。普法作为法的宣传与教育活动，离不开相应的人才队伍储备。法律人才是普法得以推进的基础和保障，而党内法规作为一种特殊类型的法，其宣传教育显然也需要以相应的专业人才储备作为前提。甚至从党内法规开始被作为法而受到重视的必要性及其制度建设的紧迫性方面来说，党内法规普法更需要相应的专门人才储备作为前提。目前来看，党内法规人才队伍建设还存在严重短板，普法队伍建设明显不足。由于很多地方对党内法规的真正重视是在2016 年12 月召开全国党内法规工作会议之后，加之我国法学教育乃至政治学教育中没有设置党内法规学这样一个专门的学科或专业，更没有设立党内法规学这样一个专门的一级学科，使得作为一种法现象的党内法规对于很多人来说还是一个比较新鲜而陌生的事物。熟悉更毋宁说精通党内法规工作的专业人才比较匮乏，还难以担当起党内法规普法的重任。尽管目前已经有一些高校和科研机构开始公开招收党内法规研究方向的硕士生和博士生，但人才的培养有一定周期，远水难解近渴。而且，相比于实务部门对党内法规人才的现实需要而言，现有人才培养的规模和力度还远远不够，未来党内法规人才供给还存在巨大的缺口。此外，党内法规普法方面的专家队伍也还存在一些问题。例如：专家在党内法规普法方面承担着宣讲党内法规制度与精神的重要使命，但党内法规作为一种法现象与国家法存在着根本性差别，它是一种既具有政治属性又具有法律属性且其政治属性要优先于其法律属性的规范。党内法规的宣讲不仅需要宣讲专家具有深厚的法学功底，还需要具备丰富的政治学修养以及党史党建知识。但整体来看，目前还相对比较缺乏精通法学与政治学、党史党建学等多学科背景的专家，很多专家在进行法规宣讲时往往只能侧重于其自身的学科背景，或关注了党史党建而忽略了其法律性，或强调了其法律性而忽视了其历史背景与党建动机。这使得很多党内法规普法难以完全把握党内法规自身的实质性要求，带有一定的片面性。党内法规普法在实践中很多都衍变成为普及党史党建知识，游离了党内法规普法的实质。

三、党内法规普法问题产生的主要原因分析

如上所述，就目前来看，党内法规普法在实践中还存在诸多方面的问题，这些问题的存在严重制约着党内法规普法的成效与依规治党的深入推进。笔者以为，这些问题之所以出现，既有主观方面的原因，也有现实方面的原因，是主客观因素共同作用的结果。而分析这些原因，据此对症下药，采取有针对性的矫正策略，无疑是做好党内法规普法工作的前提。

（一）主观原因

就主观方面的原因来说，思想上不够重视是导致党内法规普法力度不足乃至普法队伍建设弱化的主要原因。从行为学的角度来说，人的行为是受其思想意识支配的，有什么样的思想往往才会产生什么样的行为，人的行为是其思想意识作用的直接结果。当前，党内法规普法之所以会存在普法力度不够、普法人才建设有短板等诸多问题，其主观上的原因就在于党内对党内法规自身的重要性以及党内法规普法工作的重要性还没有足够强烈的认识。首先，就党内法规自身的重要性而言，党内法规作为党内具有法律性质的规范，①参见刘长秋：《论党内法规的含义及其制度建设的要求》，《探索》，2019 年第3 期。是依规治党、全面从严治党的基础与保障。正如习近平总书记所指出的，“加强党内法规制度建设是全面从严治党的长远之策、根本之策。我们党要履行好执政兴国的重大历史使命、赢得具有许多新的历史特点的伟大斗争胜利、实现党和国家的长治久安，必须坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设”②习近平：《论坚持全面依法治国》，北京：中央文献出版社，2020 年版，第169 页。。然而，在党内，很多人并没有真正认识到党内法规的重要性，甚至还不认同党内法规的法律属性，不少人甚至认为党内法规不是法，不应当被纳入社会主义法治体系。尽管党中央三令五申，一再强调党内法规的法律性及其重要性，但受以国家法为中心的传统法学思维的影响，很多人在思想上依旧难以真正将党内法规作为法来加以对待，没有将党内法规制度建设作为法治建设的组成部分来加以重视，而只是将之作为党建中的普通事项。这使得党内法规普法难以受到应有重视。其次，就党内法规普法的重要性而言，党内法规普法是宣传和普及党内法规从而使广大党员干部深入了解和掌握党内法规及其要求的内在需要，是依规治党乃至全面从严治党的基础性工作，是党内法规真正发挥法的作用从而助推依规治党和全面从严治党的必然选择。但就当前而言，党内对于党内法规普法的重要性和紧迫性还没有引起足够关注和重视。这使得党内法规普法的压力不足，动力也存在明显的不足。

（二）现实原因

就现实原因来看，党内法规普法问题的出现主要渊源于党内法规自身的特殊性。具体体现在以下几个方面。

首先，党内法规与国家法不同，它们是适用于党的内部、用以管党治党的法规。党内法规作为法，尽管也具有规范性、权威性等法律属性方面的基本特征，但同时更具有政治属性，其政治属性要优先于法律属性。正如有学者指出的，“讲政治是马克思主义政党的根本要求和优良传统，也是党内法规安身立命之本”①靳澜涛：《党规“姓党”：党内法规的理论定位与实践指南》，《社会科学动态》，2018 年第9 期。。受制于其政治属性，不少法规具有保密性要求。正因为如此，《中国共产党党内法规制定条例》规定，党内法规一般应公开，但也存在例外，即党内法规除涉及党和国家秘密不得公开或者按照有关规定不宜公开外，应当在党报党刊、重点新闻网站、门户网站等党的媒体上公开发布。②参见《中国共产党党内法规制定条例》第29 条第3 款。而保密性要求是一项很强的政治要求，一旦涉及保密问题，各级党政部门都往往极为谨慎，因为一旦把关不严而出现泄密，则相关人员和部门通常会被进行严厉的党内问责。基于此，在党内法规制度建设实践中，很多部门尤其是不少有党内法规制定权的地方党委为了不“惹祸上身”，更多时候宁愿求稳，选择不公开或者少公开其制定的党内法规，以免因工作失误而出现“泄密事故”。这就使得不少党内法规，尤其是大量部门党内法规与地方性党内法规，无法为一般党员所获知更毋宁说熟知，普法工作也就难以推进。

其次，党内法规出台的过快速度增加了党内法规普法的难度。与国家法已经形成了初步的法律体系不同，党内法规制度建设尽管自党的诞生之日起就已经开始起步，并在不同时期都受到过关注和重视，但因为不同时期管党治党的具体要求与强度不同，且长期以来党内对党内法规与国家法的关系定位的认识并不是很清楚，加之党的十八大之后党对自身的要求有了实质性提高，已经由之前的从严治党提升到了全面从严治党，从而对党内法规制度建设提出了更高的要求。因此，党内法规制度体系还远未健全和完善，甚至还存在很多制度空位。在此情况下，党中央强化了对党内法规制度建设的要求，并明确提出要到建党100 周年时，形成比较完善的党内法规制度体系、高效的党内法规制度实施体系、有力的党内法规制度建设保障体系，党依据党内法规管党治党的能力和水平显著提高。这使得党的十八大之后尤其是十九大以来党内法规制度建设的步伐明显加快，党内法规立规的数量急剧增加，对于广大党员甚至对于党内法规普法者来说，短时间内难以很好地消化吸收。这也在一定程度上造成了党内法规普法的困难。

再次，党内法规普法人才的培养缺乏系统规划。人才的培养有周期性要求。具有多学科知识背景要求的党内法规之人才培养更具有周期性要求。当前全国各地采取的集中学习、短期培训等方式尽管可以一定程度上弥补党内法规人才短缺和专业知识不足带来的问题，能够一定程度上解决党内法规普法人才队伍短缺问题，但与党内法规工作强政治性、高专业性的高要求相比，还远远不够。目前来看，我国还比较缺乏对党内法规普法人才培养的系统规划，党内还缺乏一套有关党内法规普法人才培养的专门指导性文件，相关专家的遴选和聘任也没有一套统一的标准和程序，这些都使得党内法规方面的很多基础性问题难以形成共识，党内法规普法也就缺乏科学有效的制度保障和专业指导。

四、党内法规普法必须坚持的基本原则及现实路径

对于普法而言，我国自1986 年开始“一五”普法以来，已经相继制定了七个普法规划。而通过普法规划对普法进行谋划，无疑有助于有目标、有计划、有步骤且有责任分解地推进普法工作，提高普法的实效。经过30 多年的普法，广大人民群众的法律意识与法律素养有了显著提高，全社会法治观念有了进一步增强，社会法治化水平有了明显提高。自党的十八届四中全会明确将党内法规纳入中国特色社会主义法治体系以来，党内法规制度建设受到了高度重视和快速推进。然而，党内法规制度要真正在管党治党方面发挥作用，显然不能仅止于制度的构建，还在于法规意识的强化与法规思维的铸造。而党内法规普法则是强化广大党员党规意识，铸造广大党员党内法规思维，深入推进党内法规制度建设，发挥党内法规在全面从严治党方面应有作用的关键。2021 年1 月中共中央印发了《法治中国建设规划（2020—2025 年）》，其中明确提出：“加强学习教育，把重要党内法规列为党委（党组）理论学习中心组学习的重要内容，列为党校（行政学院）、干部学院重要教学内容，列入法治宣传教育规划重要任务。加大党内法规公开力度，提高党内法规的普及度和知晓率。”这对党内法规普法再次提出了明确要求。为此，必须高度重视并切实推进党内法规普法工作。

（一）党内法规普法须坚持的基本原则

党内法规普法作为普法的重要内容，需要遵循普法的一般规律与要求，需要坚持“谁执法谁普法”等基本原则。但党内法规作为一种相对特殊的法现象，不能完全与国家法混同，更不能简单套用国家法的方式方法推进党内法规普法。为此，党内法规普法中也需要坚持一些特定的原则。具体而言：

1.统筹规划、分类要求、协同推进原则

党内法规需要被作为法纳入我国普法规划，需要与国家法的普法统筹规划、一体建设。国家法与党内法规都属法层面的范畴，都具有法的一般特征，在具备法的约束力这一点上，二者是共通的，二者都是“中国之治”需要依赖的基本制度。将党内法规普法与国家法普法统筹规划，可以进一步强化人们对于党内法规法律性的认同，也可以借鉴乃至借用国家法普法的经验与资源，提高党内法规普法的实效。但另一方面，党内法规不同于国家法，其普法的推进需要考虑自身的特点，在具体对策方法上采取与国家法不同的普法路径。尽管国家法与党内法规都是我国社会主义法治体系的重要组成部分，但二者的立法要求并不相同。国家法作为一种社会行为规范需要具备完全的公开性，而党内法规受制于自身政治性方面的要求，则仅适用“一般应公开”立法要求。换言之，部分党内法规是可以不公开的。在党内法规内部，鉴于不同法规在保密性等方面有不同的要求，有必要在普法上加以适当分类，分别进行要求：对于涉密性法规，应当采取文件传达的方式，将法规的精神与基本要求传达到一定层次的党员；对于不涉密法规，则应当采取完全公开的方式，令全体党员周知，甚至让全社会了解。此外，在普法过程中，需要遵循协同推进的原则，具体而言：一是需要将国家法与党内法规在普法上协同推进，使二者相互补充、相互配合、取长补短、相互支撑；二是要将不同类型的党内法规在普法时协同推进，使之遵循差异性的要求，在不同层面发挥各自作用，共同得到应有的宣传和普及。

2.立足需要原则

就其存在的价值而言，“法律是一种借以满足社会需要的方法”①[法]蒲鲁东：《什么是所有权》，孙署冰译，北京：商务印书馆，1982 年版，第103 页。。法存在和运行的目的在于解决现实需要，而普法的目的则在于解决现实社会中人们了解、遵守和运用法的需要。为此，党内法规普法需要立足于现实需要。具体而言：一是立足于贯彻落实全面从严治党战略的需要。党内法规是党依据管党治党、全面从严治党的需要而制定的党内规范，是贯彻落实党要管党、全面从严治党要求的必然产物。党内法规普法的目的之一在于使法规的内容与要求为党员所了解和熟知，从而能够知规守规尊规用规，使党内法规的规定落地落实，以令党更好地践行管党治党、全面从严治党。为此，党内法规普法必须立足于贯彻落实全面从严治党战略的需要，以确保党内法规贯彻落实及服从和服务于全面从严治党战略的推进为旨归。二是要立足于深入推进全面依法治国战略的需要。党内法规是党运用法治思维管党治党的制度成果，依规治党的目的之一是希望借助党内法规使党内形成遵规崇规、规则至上的理念，在于使广大党员形成法治思维，能够依法依规办事。党内法规普法的目标应在于通过对广大党员进行党内法规宣传与教育，使广大党员树立尊法崇规的意识，能够自觉地运用法治思维，模范地遵守宪法和法律。基于此，党内法规普法需要立足于培养党员干部法治思维以深入推进全面依法治国战略的需要。

（二）强化党内法规普法的现实路径

法治宣传教育是公民树立法治观念，实施和贯彻国家法律制度的条件和基础；而党内法规普法则是党员树立党规意识，实施和贯彻党内法规制度的条件和基础。为此，需要针对当前我国党内法规普法过程中存在的短板或不足，采取及时有效的应对策略。

1.提高对党内法规及其普法重要性的认识

对普法而言，“思想是行动的指南，提高思想认识是做好普法工作的前提条件”②张立群、王翔：《青海“七五”普法的实效性问题研究》，《青海社会科学》，2018 年第5 期。。只有在思想上充分认识普法的意义，才能产生足够的普法动力与热情，从而立足实际、主动地推进普法工作的开展。党内法规普法也在此列。党内法规的深入普及，需要建立在充分认识并高度认同党内法规法律性以及党内法规普法工作重要性的基础之上。只有从思想上充分认识党内法规的重要性以及党内法规普法的必要性与紧迫性，才会形成走出党内法规普法困境的勇气，从而在行动上推进党内法规普法工作，使党内法规普法获得实质性推进。党内法规普法不仅是在党内宣传普及党内法规，使广大党员了解和熟悉党内法规，强化其对党内法规法律性之认同，树立党规意识和法治思维，从而自觉遵规守纪以在党内践行全面依法治国的需要，也是深入贯彻落实党内法规制度要求，从严管党治党以提高党的长期执政能力、确保党长期执政的必然选择。为此，需要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，提高政治站位，高度重视党内法规普法问题，立足于全面从严治党战略与全面依法治国战略深入实施的高度，推进和强化党内法规普法工作。这是今后强化党内法规普法必须要做到的一项基本要求。

2.加强对党内法规专门人才的支持和培养

党内法规专门人才的培养是强化党内法规普法的客观需要，而其本身也是党内法规普法的基本内容。对党内法规人才培养教育的过程本身就内含在党内法规普法的过程和要求之中。党内法规专门人才培养的过程是运用党内法规知识、理论对相关人才进行教育的过程，也是在一特定范围内普及党内法规知识与要求，贯彻落实党内法规普法要求的过程。因此，党内法规专门人才的培养对于强化党内法规制度建设而言具有不言自明的重要意义。不仅如此，通过培养必要数量和素养的党内法规专门人才，可以进一步宣传和普及党内法规，使党内法规为更多党员干部乃至普通群众所知悉和了解。这不仅有助于推动党内法治，实现依规治党，也有助于深入推进全面依法治国。从其性质来说，党内法规是一种既具有政治属性又具有法律属性的法，是经由法的规范来加以形塑的党内制度，其政治属性优先于法律属性，且是其法律属性的基础。基于此，党内法规专门人才的培养不仅需要遵循法学人才培养的规律，更需要契合政治学、党史党建人才培养的要求。党内法规专门人才不仅需要具备起码的法学素养，具备法律意识与法治思维，更需要具备必需的政治素养和党性修养，需要旗帜鲜明地讲政治、讲党性。为此，必须高度重视党内法规专门人才的支持和培养，尽快推进落实党中央《关于加强党内法规制度建设的意见》，制定系统的党内法规人才培养和发展规划，建设党内法规专门工作队伍、理论研究队伍、后备人才队伍，令其承担起党内法规普法的职责与使命，为党内法规普法乃至整个党内法规工作提供足够的人才支撑。具体到党内法规普法方面，应当考虑建立一支党内法规“国家队”，成立全国党内法规宣讲团。①参见王伟国：《美美与共，凝党内法规研究机构建设合力 探可燃冰，聚党内法规研究队伍兴旺人气》，《党内法规理论研究》，2019年第1 期。不仅如此，在党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》、已经明确将党内法规纳入社会主义法治体系、从而使之成为与国家法平行的法体系的背景下，党内法规制度建设的重要性乃至党内法规普法的重要性，已经被提升到了一个前所未有的历史高位。在此情势下，国家有必要将党内法规学作为一个独立的学科而明确纳入教育部学科目录，并使之成为党校与各高校马克思主义学院或政治学院甚至是法学院的必修课程，以适应党内法规专门人才培养和教育的迫切需要。这显然也是强化党内法规普法的一个内在要求。

3.制定有关党内法规普法的专门文件

在国家普法规划中纳入党内法规普法的要求之外，要针对党内法规自身的特点制定有关党内法规普法的专门文件。与国家法相比，党内法规是中国共产党的“家法”。②参见肖金明：《法学视野下的党规学学科建设》，《法学论坛》，2017 年第2 期。尽管其作为我国社会主义法治体系不可或缺的重要组成部分，有着与国家法相同的要求，能够被纳入国家普法规划，但毕竟有着自身特殊的要求。原因在于，作为中国共产党的“家法”，党内法规必须要讲党性，讲政治。党内法规“姓党”，这是党内法规制度建设贯穿始终的红线，是党内法规的“魂”，是党内法规制度建设的第一标准。③参见宋功德：《坚持依规治党》，《中国法学》，2018 年第2 期。这决定了党内法规对于党员以及各级党组织而言必然有一些不同于国家法甚至也不宜公开的要求，这些要求要为广大党员所了解和掌握就必须通过党内特定的方式方法，如：会议传达、学习等，而不能不加分别的完全采用国家法普法的方法。为了确保这些特定的方式方法能够被运用得当，同时也是为了确保党内法规能够及时向广大党员传达，使其充分了解和掌握党内法规的内容与要求，制定有关党内法规普法的专门党内文件是极为必要的。此外，制定有关党内法规普法的专门党内文件也是党内法规作为一种法相比于国家法而言在普法上所具有的劣势决定的。国家法作为传统上人们一致认可的一种法现象，有着相对较为成熟、固定和有效的普法模式。如：采取法律进机关、进乡村、进社区、进学校、进企业、进单位，使用法制报刊、法制教材、法制电影、法制电视、法制频道等传统物质载体以及法治网站、法治短信、卫星远程教育、普法微博、普法微信平台、微电影等新的传播物质媒介，而在普法公共设施上也有诸如法制宣传栏、法制宣传站、法制一条街、法治文化广场、法治文化公园、法治雕塑、法治文化漫画墙等法治文化物质载体。①参见黄丽云：《普法活动系统化回溯与法治化对策》，《中国司法》，2013 年第12 期。国家之前所做的六次普法规划都是针对国家法进行的，而党内法规一直到党的十八届四中全会才被纳入我国社会主义法治体系，成为我国社会主义法治体系的重要组成部分，正因为如此，党内法规的普法一直到《“七五普法”规划》中才被纳入。“历来党内法规多采用政治模式开展宣教，以完成执政党政治任务为根本目的。”②陈思明：《当前公务员法治培训的重点问题研究》，《行政管理改革》，2018 年第5 期。这使得党内法规普法实际上还处于探索阶段，与国家法的普法相比而言，党内法规普法并没有很好的经验可以遵循，也未形成相对成熟的普法模式。③值得注意的是，个别地方已经开始了党内法规普法形式的一些探索，如，山东省高密市就专门设立了党内法规主题公园，通过主题公园的形式灵活开展党内法规普法，尽管其内容还存在进一步提升和改进的空间，但这种创新性的党内法规普法形式值得关注。通过制定专门的党内法规普法文件不仅可以彰显对党内法规普法问题的高度重视，还可以运用相对统一的标准，搁置党内法规理论研究方面的分歧，统一普法者自身对于党内法规的认识，令党内法规普法不致走偏。此外，制定有关党内法规普法的专门文件还有利于针对党内法规普法自身的特点提出有差别的普法要求，并采取更有针对性的普法路径，从而更利于将党内法规普法贯彻到实处，提高党内法规普法的实效。