党规与国法备案审查衔接联动机制及实践问题前瞻 *

马子恒 李 军

提要：党内法规同国家法律的衔接和协调是依法治国和依规治党有机统一的制度前提，但两者之间存在诸多区别且配套机制不够完善，以致衔接地带出现区域真空，调整事务时出现规定重叠或冲突等现象并不罕见。学界提出一系列相应的完善机制，其中备案审查具有从正本清源到动态监督以至推动后续工作，将作用贯穿立、改、废、释的制度可能性，其衔接联动机制则可以进一步推进国家法律和党内法规在中国特色社会主义法治体系内衔接和协调。将备案审查衔接联动机制进行作用分析，以及开展相关实践问题的前瞻性思考，是探索其建立健全路径的题中之义。

一、作为党规与国法衔接协调进路的备案审查衔接联动机制

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）以国家法律与党内法规共同构建中国特色社会主义法治体系，并提出“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”。中国特色社会主义法律体系早在2011 年便已建成，①2011 年3 月10 日，吴邦国委员长在十一届全国人大四次会议第二次全体会议上宣布：中国特色社会主义法律体系已经形成。这一法律体系大体由在宪法统领下的宪法及宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼法和非诉讼程序法等七个部分构成，包括法律、行政法规、地方性法规三个层次。党内法规自1938 年党的六届六中全会得以首倡后的80 年发展中形成约4200 部党内法规组成的庞大体系，②参见宋功德：《全方位推进党内法规制度体系建设》，《人民日报》2018 年9 月27 日。但在体系化、规范化等方面仍不够成熟。《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022 年）》在顶层设计中规划了改进方向，并再次对党规与国法衔接协调作出强调。国家法律与党内法规作为两大显性治理体系同时存在于中国特色社会主义法治体系，这并非对域外治理模式的移植，而是在中国共产党领导下的革命、建设与改革中自然而生的治理演化，“党内法规与国家法文件的关系问题，没有现成答案，在这种情形下建设法治国家，在世界上也没有什么先例可循”①罗豪才、周强：《软法研究的多维思考》，《中国法学》，2013 年第5 期。。依据稳定且能够重复适用的制度规范实现政党权力法治化，是现代政治文明的发展趋势与现实要求，但不同于国外政党相关立法为国家法律体系所包容，中国共产党党内法规与国家法律是共存并行的规范体系，这是由党情与国情不同所产生的制度最优解。就党情而言，国外政党一般在国家建立之后经由法律得以竞选与执政，而中国共产党的执政基于人民的选择与领导革命建立国家的历史正当性，不仅在新中国成立后领导人民展开法治建设，而且党政军民学，东西南北中，党是领导一切的，因此执政逻辑和政党作用与国外政党截然不同；就国情而言，中国社会面临突破外部阻力、追求赶超发展、实现伟大复兴的历史紧迫性，呈现出维持基本稳定与追求快速发展两种对立统一的需求共存的具有内在张力的社会形态，国家法律和能够推进党内法治、更为灵活且与之并轨共振的党内法规同时存在，是中国实现治理现代化的道路选择。回首过去一年多时间，当新冠疫情防控治理作为一种类似形态出现在世界范围内，并使各国应对同样的法治考题时，中国的高分“答卷”使党内法规与国家法律并轨共振的法治新路作为一项治理“先例”，正逐渐被现实与实践证明。

作为中国特色社会主义法治体系两大组成部分的国家法律与党内法规并非天然衔接和协调，两者之间存在诸多区别，包括且不仅限于效力来源、制定和实施主体、调整范围和规范对象、归责程序和标准等，学界已对国家法律与党内法规体系之间的区别以及实然关系进行颇多探讨，②关于这一问题，可参考王立峰：《党规与国法一致性的证成逻辑——以中国特色社会主义法治为视域》，《南京社会科学》，2015 年第2期；付子堂：《法治体系内的党内法规探析》，《中共中央党校学报》，2015年第3期；王春业：《论将党内法规纳入国家法律体系》，《天津师范大学学报》，2016 年第3 期；张文显：《党规国法互联互通》，《法制与社会发展》，2017 年第1 期；刘长秋：《论党内法规的概念与属性——兼论党内法规为什么不宜上升为国家法》，《马克思主义研究》，2017 年第10 期；周望：《论党内法规与国家法律的关系》，《理论探索》，2018 年第1 期，等。而两者之间的衔接和协调则是当今所共同倡导的应然关系。反推观之，衔接的反面是两者相应衔接地带的区域真空，协调的反面则是两者调整相同或部分相同事务时的规定重叠或冲突，这两种情况都现实存在于我国法治实践中。

国家法律与党内法规在实践中衔接协调的梗阻，至少可以总结为共同调整内容的规定偏差、彼此承接存在空白以及党内法规效力外溢三个方面，学界对推动衔接协调的路径机制作出多种探讨，包括但不限于从实行严谨的前瞻规划，到制定阶段的规范化，进行制定后备案审查，再到实施阶段对国家法律与党内法规进行评估，而后将与现实需求不匹配的部分进行相应解释和及时修正，将明显阻碍衔接协调、内部体系冲突或制定较早而规范价值较低的部分进行清理（主要体现在党内法规方面），以及建立联席会议制度等手段，③关于这一问题，可参考秦前红、苏绍龙：《党内法规与国家法律衔接和协调的基准与路径——兼论备案审查衔接联动机制》，《法律科学》（西北政法大学学报），2016 年第5 期；姬亚平、支菡箴：《论党内法规与国家法律的协调和衔接》，《河北法学》，2018 年第1 期；陈咏梅：《党内法规与国家法律的衔接与协调》，《求索》，2019 年第1 期；郭世杰：《党内法规与国家法律衔接和协调的保障机制》，《党内法规理论研究》，2019年第2期；王若磊：《党规与国法的关系的三重维度：内容协调、机制衔接与相互保障》，《上海政法学院学报》（法治论丛），2019 年第5 期，等。其中笔者所探究的备案审查制度能够与多种机制发生作用。备案审查制度与立法和监督工作的关系自不待言，而且与解释和修正、实施后评估和清理等工作的开展有着多层面的关系，既提供了面向立法质量的多元评价标准，又在动态机制运转中为提高上述工作的效率与质量发挥着作用，如，国家法律与党内法规的清理工作一般由制定机关行使，而承担备案审查职责的工作机关与制定机关在主体与具体工作上都具有高度的重合性或对接性（审查机关“可以要求报备机关依据规定展开清理工作”①中共中央办公厅法规局编著：《中国共产党党内法规制定条例及相关规定释义》，北京：法律出版社，2020 年版，第181 页。），备案审查实际上为后续一系列工作起到先行作用，有学者认为“在范围上备案完全包含评估”②王建芹、刘丰豪：《党内法规备案、实施后评估、清理联动机制研究》，《湖南行政学院学报》，2019 年第6 期。，同时备案审查的工作成果也为后续工作提供了互通的资源，因而可以视为一项能够从正本清源到动态监督以至推动后续工作，将作用贯穿立、改、废、释的机制。目前备案审查的制度可能性还未得到完全实现，《决定》中强调，“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围”。

备案审查制度并非源经域外移植，而是应运而生在中国的政治沃土。“备案”出自整体系统的内部意志与规范统一化、协调化要求，政治文化层面中国相较西方有着强烈的“大一统”天下观，国家形态层面秦朝废分封举郡县也较早为统一的国家系统提供了前提，进而向上级进行文件备案的要求得以见诸我国制度史。现今一般认为所谓“备案”是指各类规范性文件的制定机关应当在预设时限内，根据一定的层级、方式将规范性文件及相关材料报送至相应的备案审查工作机构，而“审查”则是指备案审查工作机构于接收到前述申请备案（或请求审查）材料之后，对此展开形式与实质上的审查及相应处理。位于《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》（以下简称《备案审查规定》）总则最后一段的“各级党委应当与同级人大常委会、政府等有关方面建立健全备案审查衔接联动机制”的制度逻辑，在于通过各自的备案审查制度促进本体内部体系统一，经由两套备案审查制度衔接联动推进国家法律和党内法规在中国特色社会主义法治体系内衔接和协调，进而走向更高层面的有机统一，即从法制统一到法治统一。有学者对“衔接”与“协调”的含义作出几何状态上的描绘，认为对国家法律与党内法规体系两个独立的圆而言，“衔接”意味着保持相切，能够既不脱节又不越位；“协调”意味着部分相交并且需要避免冲突，③参见宋功德：《坚持依规治党》，《中国法学》，2018 年第2 期。这种描绘得到较多学者的认同与沿用。“衔接协调”不仅表征静态的相切、相交形式，同时还指向动态的共存运转形态。静态的衔接协调意味着立法层面的精神与制度设定不重叠违背，动态的衔接协调则指涉执行层面的实践和制度运转不碰撞冲突。备案审查制度是两个圆静态存在与动态运转中的调整装置，在圆内能够监督保障其构造型塑，在圆间能够衔接联动并以此调和两大规范体系的协调运转，因此被广泛地视为国家法律同党内法规动、静之间衔接协调的制度桥梁，对这座桥梁的制度作用发挥以及相关理论问题的探讨，是使其得以不断修缮，进而稳定衔接两端的现实所需。

二、备案审查衔接联动机制的作用分析

对于关于如何推进备案审查衔接联动机制，中央办公厅在2015 年出台了《关于建立法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制的意见》，提出一系列的要求与倡导，并带动了各地方关于备案审查的细则、方法等出台。规范性文件备案审查衔接联动机制应在党委、人大、政府、军队系统之间全面贯穿，但是在实践中，较多地方人大出台的实行衔接联动机制的文件中并未涉及党委及其制定的规范性文件。查阅中央与多省市相关工作规则可见，备案审查衔接联动机制从制定到实践都还未成熟完善，仍处于积极探索成长的初创阶段。就目前阶段的实践总结与理论分析，衔接联动机制的作用包含而不限于是对外溢效应的调控所需，出于进行党内法规合法合规性审查的必要，能够使两套备案审查程序形成互补，并且加强对党政联合发文的备案审查等，未来可以就发挥这些方面的作用而着力相应机制的建立健全。

（一）对外溢效应的调控所需

外溢效应一般指党内法规或国家法律在实践运行、调整关系时，超出一定的边界，对其原本指涉的调整对象以外其他领域发生约束力。实践之中，国家法律对党内法规越界而规定党内事项的情况比较少，而党内法规越界到国法领域调整公共事务的时候相对多见，此时立法机关、行政机关和司法机关都无权限对党内法规作出撤销或修改之类的举措，转而只能向党内法规的备案审查机构提出建议，这种建议显然具有事后性与被动性。党内法规的外溢效应归根结底是由党的领导地位而产生，党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，也是其法治事业最根本的保证，因而一定程度的外溢效应具有合理性且无可避免。有学者对这一效应持质疑态度，认为与党内法规的性质和定位不符合，国家法律有规定的要依靠国家法律来规定，①参见李树忠：《党内法规与国家法律关系的再阐释》，《中国法律评论》，2017 年第2 期。有学者认为，中国共产党“无法通过党内法规自我授予对非党组织的领导权”②张立伟：《中国共产党党内法规的正当性论证——基于党内法规与国家法的关系视角》，《中国法律评论》，2018 年第1 期。，也有些学者持肯定态度，比如推断这种外溢实际有利于促进党内法规和国家法律的协调与衔接，③参见姬亚平、支菡箴：《论党内法规与国家法律的协调和衔接》，《河北法学》，2018 年第1 期。还有的认为这种外溢能够“给各类民间团体、非政府组织强化自身建设、提升自治水平提供很好的借鉴，共同合力促进社会整体的法治化”④王建芹：《法治视野下的党内法规体系建设》，《中共浙江省委党校学报》，2017 年第3 期。。

无论褒贬，学界对于党内法规“外溢效应”的论说，大都基于2012 年5 月发布的《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》）第二条对党内法规所作“规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称”的定义，而2019 年9 月新修订的《制定条例》第三条将这一定义更新为“体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度”，可以认为是党在不断探索党内法规理论与实践建设的经验基础上作出的新总结，对比之下党内法规的调整对象的特定性减弱，代之作出的新表述中“规范党的领导”尤其令人瞩目，因为党是领导一切的。加入了“党的领导”一词后，党内法规的调整对象和范围有所嬗变，其外溢正当性得到相当的增强，但对外溢效应的探讨仍具较高价值，因为用以“规范党的领导”不等于用以“实现党的领导”，即党内法规不是党全面领导、治理国家的工具，而是辅助和规范这种治理的手段。如果要实现党内法规和国家法律的衔接与协调，对这种外溢就应当进行合理控制，使其成为适度而不是无限，间接而不是直接，效果而不是效力，⑤参见宋功德：《党规之治》，北京：法律出版社，2015 年版，第492 页。至少对于法律保留、职权特定等事项，应当避免重叠，从而避免党内法规在“虹吸现象”下压缩国家法律的生存空间。①参见欧爱民：《党内法规与国家关系论》，北京：社会科学文献出版社，2018 年版，第30-35 页。在这一努力中，建立国家法律和党内法规的备案审查衔接联动机制是十分必要的，如此才能有效改变两者越界信息数量较大且不对称、进行沟通协调远远不够顺畅等现状，同时能够互相及时通报越界问题并协商相应的纠错方案，甚至在更远的将来达成互襄共进。

（二）进行党内法规合法合宪性审查的必要

根据《备案审查规定》第11 条第2 项，党内法规的备案审查工作机构应当进行“合法合规性审查”，其要旨在于“是否同宪法和法律相一致”，因而必然涉及对宪法和法律的解释工作，但是根据《宪法》第67 条以及《立法法》第45 条的规定，该解释权由全国人大常委会行使（暂不讨论审判解释），其他组织和个人的学理解释等都非有权解释。在这一前提下，如果直接将党内法规的备案审查工作机构视为有权对宪法和法律进行解释，显见是对现有宪法法律解释权的硬冲突，“从国家法治建设的角度看，党内法规审查和备案机构是不能行使此项权力的”②张晓燕：《党的建设制度改革顶层设计研究》，《理论学刊》，2014 年第1 期。。有学者认为，单纯依循党内机制进行备案审查和处理违宪违法情形“面临着审查专业能力和国家法治权威等方面的紧张”③秦前红：《依规治党视野下党领导立法工作的逻辑与路径》，《中共中央党校学报》，2017 年第4 期。，还有学者认为，“必然要求这些党内机构对宪法和法律内容非常熟悉，也超出了对其业务能力的合理期待”④侯嘉斌：《党内法规与国家法律衔接协调的实现机制研究》，《社会主义研究》，2018 年第1 期。。

备案审查衔接联动机制是化“硬冲突”为“软衔接”的可行进路。党内法规的备案审查工作机构开展合法合规性审查工作是目的，而不是唯一的手段形式，因而可以尝试与国家法律的备案审查工作机构进行一定程度的工作对接与意见参考、资源共享等，从而补强党内法规合法合规性审查的正当性。在此同时，党内法规备案审查中的政治性审查也能够基于对党领导建设社会主义法治体系的理解与认识，帮助国家法律备案审查工作机构“把好政治关”，考量政治逻辑，检视政治效果，提高政治站位，这也与宪法法律中的立法原则遥相呼应。⑤如：《宪法》第一章第一条“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”；《立法法》第三条：“立法应当遵循宪法的基本原则，以经济建设为中心，坚持社会主义道路、坚持人民民主专政、坚持中国共产党的领导、坚持马克思列宁主义毛泽东思想邓小平理论，坚持改革开放”。

（三）使双方备案审查程序形成互补

国家法律备案审查体系中的主要制度，如《立法法》等，由于制定较早，一些内容处于探索与倡导阶段而不够成熟详细，尤其在备案审查具体程序方面着墨较少，地方制发的各项备案审查工作实施办法、细则也大都与这一情况有关；而新颁布的立法如2019 年的《法规、司法解释备案审查工作办法》（以下简称《备案审查工作办法》）则在吸取实践经验基础上表现出对备案审查程序的重视，甚至专门开设了“审查程序”一节，具有较高的探讨价值。相比之下，以《备案审查规定》为代表的党内法规备案审查体系由于制发较晚，对备案审查具体程序的规定也相对更为完备，并且在2019年修订之后更趋重视与细化。这一部分主要探讨在启动方式和审查方法方面，衔接联动机制可能发挥的制度效用。

国家法律的备案审查启动方式分为主动与被动两种，而党内法规的备案审查启动中由于时限和相关追责的设定而主动性颇强，但并不具备明确的被动审查。党内法规由于调整对象仅限于党组织与党员，其制定实施与备案审查都较为垂直与融贯，且重视政治纪律与党内严肃性，由党委备案审查工作机构之外的主体提出审查建议的范围很小，普通个人与组织无权主动提出意见建议，人大、政府、军队备案审查工作机构提出审查建议也仅限于违法违规问题。①《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》第12 条：“对内容复杂敏感、专业性强、涉及面广的党内法规和规范性文件，审查机关可以征求有关方面意见建议或者进行会商调研。人大常委会、政府、军队备案审查工作机构发现党内法规和规范性文件可能存在违法违规问题的，可以向同级党委备案审查工作机构提出审查建议。同级党委备案审查工作机构应当研究处理，并以适当方式反馈结果。”一般认为，被动审查可以对主动审查形成有效补充，规范性文件中许多问题可能在通过审查之后的实践中才能充分显露，而且被动审查的民主性、开放性能够为审查工作质量的提升起到集思广益的作用。现实条件下虽然很难直接明确规定对党内法规的被动审查，但备案审查衔接联动机制可以作为“阿里阿德涅的丝线”，在不与现行规定及其精神发生形式冲突的情形下，巧妙地将被动审查的实际效能补强于党内法规备案审查之上。与此同时，在衔接联动的情形下，党内法规备案审查中较强的主动性也能够对国家法律备案审查工作开展形成推力。由于国家法律备案审查工作人力资源的不平衡，不同性质法律的备案审查现实需求不同等原因，②据《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2019 年备案审查工作情况的报告》，按照规定报送全国人大常委会备案的行政法规、地方性法规、司法解释共1485 件，其中行政法规53 件，省、自治区、直辖市地方性法规516 件，设区的市、自治州、不设区的地级市地方性法规718 件，自治条例和单行条例99 件，经济特区法规58 件，司法解释41 件。其中的行政法规数量远低于地方性法规。《立法法》等规定中对于主动审查的时限等要求较为保守与抽象，在实行备案审查衔接联动机制之前，对党政联合发文等规范性文件的审查主动性难以得到保证。经过衔接联动机制，党内法规备案审查的强主动性能够对此形成较强的助推作用。

就审查方法而言，国家法律更具开放性与多元性，比如：前述《备案审查工作办法》第30 条规定了通过座谈会等方式听取社会各界主体的意见建议，司法部在2020 年成立了法规规章备案审查专家委员会，并聘任了来自全国人大常委会法工委、最高人民法院、高校和律所的19 位专家委员，审查方法能够更为多元并蓄。由于制定报备和审查党内法规和规范性文件的主体较为垂直，党内法规调整对象相对特定，以及中国共产党的特殊地位等原因，党内法规备案审查工作方法则更具严肃性与内部性，而未充分形成在形式上规定与社会各界主体共同开展审查的突出需求，但经过备案审查衔接联动机制的作用发挥，可以实际形成集思广益的效果，在开展具有借鉴外部资源需求的审查工作中，能够高效地经过衔接联动达到资源共鉴，在形式不变的情况下优化审查方法，提高审查质量。

（四）加强对党政联合发文的备案审查

党政联合发文是中央、地方党委因现实工作需要，与同级政府机关针对特定问题共同发文，其文件依据主要是中共中央办公厅与国务院办公厅共同印发的《党政机关公文处理工作条例》。③第十七条：“同级党政机关、党政机关与其他同级机关必要时可以联合行文。属于党委、政府各自职权范围内的工作，不得联合行文。”伴随着近年来以党政合署为代表形式的党政融合机构改革，党政联合发文的现象方兴未艾，经此产生的规范性文件数量也呈井喷式增长，从实行改革开放到提出全面深化改革的40 多年间，平均每年仅有不到20件党政联合发文，但是自2017 至2019 年的三年间，平均每年发文达到百件以上。④参见姚琪：《论党政联合发文的分类治理机制》，《法治社会》，2020 年第3 期。从发生学来看，这一事件与现象的兴起原因不难解释，党政联合发文是将党委治理意志经由行政途径达到法律化，又不与政府意志发生直接混淆的便捷通道，各级政府在应对法治政府建设的考核面前，由于行政立法，如：《政府信息公开条例》等，仅适用于对行政机关而非党委所制定规范性文件的审查，可将便捷通道视为规避国法规范的“脱逸通道”①张力：《党政联合发文的信息公开困境与规则重塑：基于司法裁判的分析》，《中国法学》，2020 年第1 期。，穿行其中如入审查盲区。

因为党内法规与国家法律之间存在着角色不同、功能互补、分工不分家的微妙联系，②参见宋功德：《党规之治》，北京：法律出版社，2015 年版，第66 页。同时由于对党政联合发文的备案审查依据不够明朗，实践中的问题尚不突出，曾有学者认为，党政联合发文“内容比较宏观、抽象、概括，没有必要进行备案审查”③孙轩柏：《不应审查党政联合发文》，《人民代表报》2013 年7 月23 日。。但经过实践与理论探索，更多学者忧心于“以党的名义发布，文件的性质就改变了”④王振民：《党内法规制度体系建设的基本理论问题》，《中国高校社会科学》，2012 年第2 期。，不规范的党政联合发文可能是“对法律系统自主性的一种冲击”⑤张海涛：《政治与法律的耦合结构：党内法规的社会系统论分析》，《交大法学》，2018 年第1 期。，还有数位学者以政府信息公开等切入点展开具体剖析，比如：“郭小兵诉江苏省人民政府政府信息公开案”中，最高院基于以党委文号发文不属“政府信息”的解释，而将郭小兵再审申请驳回，⑥参见中华人民共和国最高人民法院行政裁定书（2018）最高法行申798 号。此类处理虽可在国法体系内逻辑自洽，但党政联合发文如果泛滥“可能会进一步恶化政务公开的环境，甚至会动摇公众对法治的信心”⑦章志远：《挑战与回应：党政联合发文的法治化路径初探》，《党内法规理论研究》，2019 年第1 期。。

将党政联合发文纳入审查范围，在目前更多还停留在呼吁倡导阶段，比如：《决定》中强调备案审查范围是“所有规范性文件”，党的十九届四中全会提出，“加强备案审查制度和能力建设，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”。在党内法规与国家法律的备案审查机制中，都规定了对各自调整范围内规范性文件的备案审查，但是由于彼此间需要留有相对界限，不可直接互相置喙，因而难以在逻辑或技术上达到对党政联合发文的充分规范，此时在备案审查工作中就尤其需要衔接联动机制这一桥梁，使两套备案审查体系内在统一，达到对党政联合发文审查主体不明、审查对象性质模糊等问题的克服，进而使备案审查制度对党政联合发文的规范作用落到实处。

三、备案审查衔接联动机制的实践问题前瞻

（一）审查主体对接不够明确

在国家法律方面，由于法律渊源多样，备案审查主体也较为多元，从权力机关、行政机关到授权机关乃至军队系统都涵盖在内。在党内法规与规范性文件方面，则是明确区分为中央与地方两种。备案审查的主体在第二章得以指明，即由本级党组织向上级党组织报备（基层党组织制定规范性文件的，逐渐向批准其设立的党组织报备），同时规定了向党中央、向地方党委执行报备程序的党组织范围，也较为灵活地提出中纪委、党中央内部机关以及有关中央国家机关部门的党组（党委）可以量体裁衣构建本系统的内部备案制度。

通过文本审视与实务分析，有学者认为，在《立法法》中存在“双重备案”，《监察法》中存在“双重监督”的现象，⑧参见莫纪宏：《规范性文件备案审查制度的“合法性”研究》，《北京联合大学学报》（人文社会科学版），2012 年第3 期。而《备案审查规定》中的制定机关与备案审查主体具有更强的垂直融贯性。第一，《立法法》第98 条显示出“双重备案”的特点，即各省级人大及其常委会依据法律和行政法规而制定的各项地方性法规，都需要同时报送全国人大常委会和国务院备案。第二，《各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》）第29 条规定了县级以上人大常委会有权审查和撤销下一级人大及其常委会所作出不适当的决议、决定，以及本级政府不适当的决定、命令，这就与我国现行宪法第89 条明文规定的国务院“改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令”的立法监督职权发生较为明显的重叠与交叉，也形成“双重监督”的现状。由上可见，国家法律的备案审查工作机构相较党内法规较为复杂，后者的工作机构与前者进行会同与对接的明确性不足，地方层面依据现有制度设计“在存在多头审查的情况下，就产生了各审查机关之间如何分工、以谁为主、意见如何协调等问题”①梁鹰：《备案审查工作的现状、挑战与展望——以贯彻执行〈法规、司法解释备案审查工作办法〉为中心》，《地方立法研究》，2020 年11 月15 日。，而且一些制定机关为了规避备案审查可能选择主动降低文件层级，因而备案审查工作机构的对接在衔接联动机制的未来建构中需要得到完善。就国家法律多头审查问题，现实中各级人大常委会相较行政机关的审查能力更强，且地方各级的备案审查工作细则、办法多由地方人大出台，因而在备案审查衔接联动机制中可设立审查权竞合的“人大优先原则”，国家法律内部的备案审查则仍视具体情况展开。就规范性文件层级与制定机关不一致问题，严格的备案审查制度本身能够提高制定工作的规范性，而衔接联动实践中面对这种不一致情况，可以将制定机关层级优先于规范性文件层级进行对接，并设定将规范性文件升格处理的具体条件与程序。

（二）审查标准难以统一

国家法律的备案审查工作所遵循的标准以《立法法》为主，其第96 条设定了对五项具体审查标准，第一项规定的超越原有权限、第二项的下位法内容违反上位法规定以及第五项中对法定程序的违背，基本属于适用在所有立法上的审查标准；而另外的第三、四项则是专门适用于规章之间的审查标准，包括规章内容被认定不适当，或者不同规章面向同种事务所作出的规定不一致并经裁决后，需要对规章进行改变、撤销的；《法规规章备案条例》《监督法》等进行了相应的细化，但大致仍以前述为准。党内法规中的《备案审查规定》相较于《制定条例》内涵更为丰富，其第四章“审查”中规定了轮廓清晰的四项审查标准，分别是政治性审查、合法合规性审查、合理性审查，以及规范性审查。其中合法合规性审查与以《立法法》第96 条为代表的国家法律审查标准类似，都是维持体系协调、避免多头规制与内容冲突的保障机制，合理性审查的所指虽散见于两套备案审查制度中，但《备案审查规定》明确将其设定为审查标准属创新之举，数月后发布的《备案审查工作办法》第39 条也呈现出相似的考量；规范性审查较之国家法律方面也展现出不同的形态与制度气质，但无实质性差异，其指向的名称使用、体例格式以及表述，偏向于强调党内法规的严肃性与权威性，属于党在革命与建设中延续下来的一项形式表征；而四项标准之中首要的政治性审查则更多地彰显出党内法规及其备案审查工作的一项重要特质——将旗帜鲜明讲政治贯穿始终，其价值追求表现在“要为国家的政权服务，要为政治体制服务”②李大勇、宋润润：《党内法规备案审查的多元化标准》，《理论视野》，2017 年第1 期。。

两套备案审查体系的审查标准本身具有不同特征，而且因为工作弹性、审查能力等现实原因而各自预设出相当的模糊性，这种模糊性在衔接联动工作中也容易叠加放大，难以得到统一；日新月异的体系变革也为备案审查标准带来更多挑战，如国家法律中2018 年后监察法规及监察规范性文件的出现，以及党内法规中2019 年赋予地方党委制定规范性文件权力后，是否需要相应为不同层级的国家法律与党内法规区别出不同的审查标准等问题尚无确定的结论，例如：有学者通过文本解释认为监察法规以“不抵触”为标准而监察规范性文件以“不适当”为标准。①参见秦前红：《人大监督监察委员会的主要方式与途径——以国家监督体系现代化为视角》，《法律科学》（西北政法大学学报），2020 年第2 期。未来备案审查衔接联动机制的工作，应当对双方审查标准的差异性、模糊性以及不确定性作出制度回应，但如果将双方审查标准简单统一，则可能侵犯其“自留田”。可以尝试根据衔接联动事项的复杂程度设置两层审查标准，一层标准为双方标准的公约数，如合法合宪性审查，这尤其是衔接联动中党内法规一方所需，可以适用于较为简单清楚的衔接联动事项；另一层标准为双方标准的并集，适用于较为复杂疑难的衔接联动事项，如党政联合发文。未来的备案审查衔接联动机制建构中可以进行更量体裁衣的细化。

（三）对审查工作的监督与追责问题

现有的国家法律备案审查体系中，由于报备规范性文件较多、审查能力有所不足、各项规范性文件审查紧急程度不同等原因，虽然监督追责机制被公认为提高制度执行质量的行之有效的工具，但中央立法层面，如《立法法》《监督法》之中依然相对保守而近乎阙如，仅有一些地方层面的立法，如《新疆维吾尔自治区各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》，其第22 条为规范性文件制定机关的报备与整改工作，设置了通报批评等追责后果，但即便在地方立法中，也极少存在直接对备案审查工作机构的审查工作设定监督与追责的情形。

党内法规的备案审查则拥有“审查之审查”。比如《备案审查规定》明确规定了对备案审查工作自身的全面监督，这也是备案审查制度一项自我完善与进步。《备案审查规定》第25 条规定了党内法规备案审查责任追究制度，并具体指明了追究有关党组织、党员领导干部和工作人员责任的情形，②（一）履行政治责任不到位，对备案审查工作不重视、不部署，组织领导不力，造成严重后果的；（二）违反报备工作程序和时限要求，报备不规范、不及时甚至不报备，或者对审查机关指出的问题拒不整改或者整改不及时、不到位，造成严重后果的；（三）违反审查工作程序和时限要求，审查不规范、不及时或者出现明显错误，造成严重后果的；（四）其他应当追究责任的情形。（《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》，《人民日报》2019 年9 月16 日）不仅将党内法规的备案审查工作质量在性质上与政治责任挂钩，进而有力地加强相关主体的思想重视与组织部署，而且对审查机关提出规范性与及时性的要求，同时不排除造成严重后果的其他应追责情形。

由于两套备案审查制度对备案审查工作自身进行监督与追责的设定差别较大，一方面在衔接联动的实践摸索中，是否应当将两者在时限、责任等方面的监督力度加以调适值得商榷；另一方面，虽然衔接联动能够互补共进、提高审查质量，但相比各自完成备案审查工作的融贯性有所降低，而且得出共同意见的过程中立场不同、意见冲突、拖延等情况容易使得工作效率降低，如果仅将备案审查衔接联动机制作为解决疑难问题的特殊情境下的手段，则效率问题并无讨论必要，但如果使衔接联动机制在未来成为规范化、常态化的机制，那么在其中设定监督与追责制度来保障效率，可能会成为推动这一机制走向进一步完备的议题。

（四）备案审查的溯及力问题

古罗马法谚曰：“法律仅适用于将来，而无溯及力。”其作为一项司法原则不同程度地适用于公法与私法领域，但不能被视为适用于所有法的圭臬。目前，由于文本中皆未提及备案审查的溯及力，党内法规学几乎没有相关的研究；法学领域也以刑法等部门法研究为主，对备案审查溯及力的法理学研究并不丰富，但是具有较强的前瞻性与启示意义。需要注意的是，备案审查的溯及力与立法的溯及力表现正好相反，“备案审查决定使备审规范性文件在面向未来失去法律效力的同时，其失效的状态能否回溯到过去”①孙波：《论规范性文件备案审查结果的溯及力》，《政治与法律》，2021 年第1 期。，即备案审查能否使得规范性文件自通过之时（而非作出审查决定之时）便不具备法律效力。在国家法律中，溯及力的产生多分布在刑法、行政法、税法和合同法等部门法，以及一些程序法中。究其原理，无论是《立法法》第93 条的“从旧兼保护”还是刑法领域的“从旧兼从轻”，打破“法不溯及既往”原则都是立足于对法益的衡量。溯及力所涉及的法益可以总结为两条线索，法的安定性与信赖利益保护，以及公共利益和私人利益保护。《全国人大常委会备案审查工作规范（征求意见稿）》中曾涉及经过备案审查将规范性文件撤销、修改或废止后的溯及力问题，2018 年时全国人大常委会法工委与学界专家就备案审查工作的座谈会上，被撤销或纠正后的规范性文件溯及力问题也成为一项焦点，而最终基于对上述法益的考量，法工委认为“目前还难以对备案审查中撤销决定的溯及力问题作出统一的规定”，2019 年的《备案审查工作办法》中也因此并未对溯及力进行规定。但这种考量更多基于现有条件不足，而非为备案审查的溯及力问题画上句号，之后也有更多学者投入到了相关研究中去，此处不作赘述。

备案审查制度基于对法治统一的长远追求，这一需求是否优先于前述法益，如何与之进行更高层次的权衡，值得在实践中讨论与总结。党内法规的备案审查制度中目前还未作出对溯及力的规定，但我们认为基于党内法规的特性，其备案审查的溯及力相较国法领域的利益考量有着较大区别。就安定性与信赖利益保护而言，党内法规是“中国共产党在长期的革命、建设和改革开放的历史进程中承载人民意志所形成的一种制度体系”，是“一种适应性极强的制度体系”，具有“随机应变”与“实事求是”的特性，②参见李军：《人民性——党规与国法关系共存的逻辑》，《理论与改革》，2020 年第3 期。无论制度目标还是制度实行都并无对安定性的过高要求，而党员不仅受其调整还要紧跟党的政策，因而工作和组织生活等都较为灵活，对信赖利益的要求同样不高。就公共利益和私人利益保护而言，党员依据党内法规作出的行为能够基于执政党的地位而对公共利益产生影响，但相对间接；而具有政治人身份的党员依据“规范党的领导和建设活动”的党内法规展开活动时，备案审查的溯及力对其个人利益的影响也并不明显。

综上所述，党内法规备案审查的溯及力对相关法益的冲击较小，相较国家法律而言，在当下的备案审查实践以及未来的制度变迁中也更具有受到认可的可能，其是否会通过党规与国法备案审查衔接联动机制将溯及力传向国法领域，未来两套备案审查制度及其衔接联动机制的规定中是否应当伴随制度进步和现实条件完善而明确面对溯及力问题，都值得更深层的探究。