精准扶贫视角下陕西13年免费教育分区发展路径研究

吴春娜

摘要：教育精准扶贫是我国扶贫战略的重要组成部分，是阻断贫困代际传递的基本方式之一。陕西省2016年在全国首先实施13年免费教育政策，是对民生的顾念，由于陕西省贫困县占比较高，所以功在当代利在千秋的免费教育落实需结合精准扶贫战略。本文梳理了陕西免费教育发展现状，对贫困县（区）的实际情况进行了聚类分析，并提出不同类县（区）差异化的发展路径。

关键词：陕西省 免费教育 精准扶贫

引言

教育精准扶贫的提出，是在新环境下针对农村贫困人口实际生活情况所提出的战略形式和改善方法，陕西省79个县（区）中56个贫困县，贫困县占比70%，在贫困人口教育精准帮扶的指导下，从根本上保证教育精准扶贫的有效性，对陕西省当前精准扶贫乃至永久性脱贫工作都具有重要的现实意义。

陕西省十二届人大四次会议报告上明确指出：十三五期间，陕西省全面实施13年免费教育，即对学籍儿童从学前一年、义务教育九年到高中三年期间减免学费。本文结合当下政策，以陕西免费教育实施为切入点，探析其与精准扶贫有效结合并落地的路径，站在精准扶贫的视角来审视该免费教育政策，以期在农村教育精准扶贫问题上提供可行的参考。

1.陕西13年免费教育结合精准扶贫实施的重要意义

教育与经濟社会间相辅相成的规律决定了当社会发展到一定阶段就会对教育提出新的要求，随着我国经济发展和教育领域改革深入推进，延长义务教育年限和免费教育扩展的呼声日益强烈，在此背景下，陕西免费教育政策呼之欲出。将教育视作民生投资与生产力投资，扶贫先扶智，治贫先治愚，在切断贫困的代际传递问题上，教育大有作为。十三五期间陕西省把共享作为发展本质，提出不断为百姓创造福祉的要求，该政策作为一项重要的民生工程落地。政府通过调整财政支出结构，保障政策实施。免费教育可以有效减轻民众的教育负担，尤其是贫困县（区）。

2.陕西13年免费教育实施现状

2.1政策全面推行之前部分地区已施行

截至2016年年初，该政策全面实施之前，陕西已有26个县（区）施行13年或15年免费教育，15年免费教育是向前延伸到幼儿园三年，包括神木、府谷、留坝、吴起、宁陕、岚皋等。各县（区）的免费教育政策施行不尽相同。

富县模式，府谷县作为全国百强县，2005年就落地了“两免一补”政策，2009年率先实行义务教育免费教育政策，2010年高中阶段减免学费，隔年实施学前三年免费；神木县同样是百强县，2019年GDP在陕西省排名第二，在榆林市排名第一。2005年实施农村义务教育“两免一补”政策，2007年落实义务教育全免费，2008年高中阶段教育免费，2011年在12年免费教育基础上延长到15年。

穷县模式，大巴山深山处的岚皋县，2012年在全省率先实施13年免费教育，4年教育资金累计投入8.5亿元；宁陕县收入的近四成投入教育，县政府压缩行政费用，都投入到教育中；镇平县12年免费教育政策从2010年就开始施行。

其他地区，如麟游县2012年投入210万元，给县上唯一的高中麟游中学减免学费，惠及1150名高中生，平均每生每年免交1500元。

2.2陕西贫困县发展现状

陕西地处吕梁山区、六盘山区、秦巴山区三大集中连片贫困带，是全国脱贫攻坚任务较重的省份之一，全省曾有56个贫困县（区），经过多年持续努力，陕西2017年实现4个县（区）“摘帽”，2018年实现23个县（区）“摘帽”，2019年作为脱贫攻坚任务繁重的一年，包括10个深度贫困县（区）在内的剩余29个贫困县（区）全部“摘帽”。按照最新在2020年3月份国务院扶贫办新闻发布会上公布的贫困县退出最新标准：“一收入（2011年的不变价农民人均年收入2300元）、两不愁（不愁吃、不愁穿）、三保障（义务教育、医疗保障、住房安全）”，可见贫困摘帽县（区）相对其他地区经济基础依然薄弱，经济发展及教育发展之路任重道远。

所以13年免费教育政策全省学校不差异化落实不利于贫困地区教育持续发展，必须对这些县（区）有所侧重和倾斜。财政富县树立了财力向教育倾斜的榜样，穷县向社会彰显了富办教育的决心，这些实施免费教育的县（区）分布在陕西汉中、陕北和陕南的不同地区，却都在教育上敢为人先，充分说明，免费教育不是能不能办的问题，而是想不想办的问题，是一种格局和魄力。

3.免费教育分区发展实证分析

3.1聚类分析原理

聚类分析是研究分类问题的一种多元统计方法。类是相似元素的集合，是将聚类对象集划分为若干类别的过程。基本原理是用p个变量来表现n个对象，对量纲不同的数据进行标准化处理，再采用不同方法计算变量间的距离，如欧氏距离，分类是在距离或者相似的基础上进行的。常见的聚类方法有系统聚类法、快速聚类法、分层聚类法等。本文具体采用系统聚类和K-均值聚类法进行分析。

3.2聚类实证分析

（1）确定聚类单元。陕西省56个贫困摘帽县，即56个聚类单元。

（2）确定聚类因子。聚类因子包括地方生产总值、财政教育支出、幼儿平均在园数、小学平均在校生、中学平均在校生、小学生师比、中学生师比，这里的中学包括初高中两个层次。其中：

幼儿平均在园数=幼儿在园数/幼儿园数

小学平均在校生数=小学在校生/小学学校数

中学平均在校生数=中学在校生）/中学学校数

小学生师比=小学在校生人数/小学专任教师人数

中学生师比=中学在校生人数/中学专任教师人数

此外，地方生产总值和财政教育支出因子的确定是出于免费教育的经费保障与当地经济发展水平和财政收入状况直接相关的考虑，故作为重要因子引入。

（3）聚类分析。陕西省脱贫摘帽县（区）2019年免费教育情况，各聚类因子数据能够反映该县（区）的一般教育状况，数据来源根据《陕西教育年鉴》、《陕西统计年鉴》整理而得（表略）。

（4）聚类分析结果及评价。针对如上数据信息通过SPSS 25统计软件，分别进行K-均值聚类和系统聚类分析，统计分析处理结果（图略）：一类区安康汉滨区；二类区有西安周至县，宝鸡扶风县、麟游縣，渭南蒲城县、富平县，榆林横山区、定边县，汉中南郑县、城固县、洋县、勉县，安康旬阳县，商洛商州区、洛南县、山阳县，共15个县（区）；三类区为其余40个县（区）。两种方法软件处理结果一样，检验符合要求。

4.精准扶贫视角下陕西免费教育分区发展路径

4.1一类区均衡发展基础上提升教育质量

汉滨区是陕西省最后一批贫困摘帽的地区，2019年汉滨区生产总值380.95亿元，比上年增长7.8%。不论是生产总值还是财政教育支出，在56个贫困县（区）中都是排在第一的。所以首先具备投入免费教育的经济能力。13年免费教育政策最大的变化就是高中学费的减免，辖区共有普通中学62所，其中高中14所；全年在校学生58285人，其中高中23464人。根据陕西省免费教育政策的具体要求，按照省级价格主管部门批准的收费标准免除学费，农村普通高中200元，核算下来汉滨区高中需减免学费469.28万。该区已于2017年全面落实免费教育政策，那么对于具有一定经济能力的汉滨区而言，需要在生均教育经费达标的基础上关注其他教育指标，校舍投入、运动场地、教学仪器设备、班级规模等方面，侧重真正落实均衡发展，提升教育质量，避免出现校际之间资源的不公平，对于建档立卡贫困户数据要做到动态管理，通过建立精准信息库进行精准帮扶，对于不同阶段贫困生给予资助。

4.2二类区整合教育资源

该类地区横山和定边县是2017年第一批脱贫，周至、扶风、麟游、蒲城和富平县是2018年第二批脱贫，其余8县（区）是2019年第三批摘贫困帽。这说明先脱贫的地区教育发展状况并没有预想的乐观，从教育指标数据来看，教育扶贫之路并不顺畅，从脱贫到富裕的过程还很漫长，从整个社会来讲政府教育投入虽然边际产出最大，但教育的收益是未来收益或长远收益，不能立竿见影地显现出来，所以非常考验贫县办教育的魄力和对民生的顾念。如蒲城县建立了“1941”教育精准扶贫脱贫攻坚工作体系，即脱贫攻坚信息台账，确保教育脱贫精准高效。而且积极协调鼓励社会各界开展教育资助帮扶，免费教育精准扶贫具体解决方案及执行情况值得同类县（区）借鉴；富平县免费教育投入在同类县（区）中是占比较大，2017年学前一年免费628.13万元，高中免学费993.34万元。可以说二类地区也切实落实了省内13年免费教育政策，但教育资源需要进一步整合与调配。教育结构有待完善，生师比不尽合理，大班额问题突出，学校信息化建设落后，需加快网络信息化教学，学校间资源不均衡，需加快学校标准化建设进程，精准化教育需求，加大教育资源总供给。

4.3三类区加大教育投入

如果说二类区免费教育政策的落实是在经济发展水平适中和财政收入一定的前提下，那么三类区就需要用战略眼光和大局思维去审视和前瞻，加大教育投入，即使当前生产总值有限，但穷县也要办教育。该类区最大的特点就是经济发展相对落后，如吴堡县，只有西乡县、汉阴县、耀州区生产总值相较突出一些，但学生体量大，反映在幼儿平均在园数、中小学生平均在校生及生师比都比陕西省平均值要大。该类县（区）整体教育基础条件更加薄弱一些，学校供给不足，刚刚满足基本需求，需增建扩建；提高生均补助水平，切实减轻家庭负担，同时向贫困家庭倾斜，精准化建档立卡；此外提升教师师资水平，保证科学的生师比同时注重对教师的培养和认可。扶贫攻坚不是已经完成的历史任务，而是需要常态化跟踪，教育精准扶贫尤其要关注刚刚脱离贫困的家庭，确保贫困生有质量的求学。

基金项目：陕西省教育科学“十三五”规划2018年度课题：精准扶贫视角下陕西13年免费教育推行路经研究（SGH18H516）

参考文献：

刘宝磊，深度贫困地区与相对发达地区教育精准扶贫绩效比较研究，经济研究导刊，2020.9.