百年来中国共产党减灾救灾理念的演变及其历史经验

潘杰 于文善

[摘 要]减灾救灾工作关系人民群众的生命安全和财产安全，也是人民安全感、幸福感的重要体现，贯穿于中国共产党革命、建设和治国理政的始终。中国共产党建党100年来，各个时期党的领导人对减灾救灾政策进行了相应的阐述，实际工作也取得显著成效，党的灾害治理能力显著提高，人民群众的安全感、满足感和幸福感明显上升。尤其是党的十八大以来，在以习近平为核心的党中央坚强领导下，减灾救灾工作实现了历史性的突破。回望中国共产党百年减灾救灾历程，总结百年来减灾救灾工作的历史经验，具有重要的理论与现实意义。

[关键词]中国共产党;建党100周年;减灾救灾;治理能力和治理体系化

中国共产党对减灾救灾工作的重视由来已久，经过百年的发展，形成了相对完善的减灾救灾治理思想和方案。在新民主主义革命和政权建设时期，中国共产党通过发放救济粮、安置灾民等方式来减轻灾害带来的损伤，并提出“以工代赈”“大生产运动”“鼓励生产自救”等措施，同时“依靠群众、依靠集体力量、生产自救为主、辅之以国家必要的救济”——这是我们党历来救灾工作的根本方针，①促进了减灾救灾工作的发展。改革开放40余年来，我们党实施了一系列诸如明确救济款专款专用、救灾与扶贫相结合、减免征收灾区农业税等手段来适应减灾救灾工作的发展需求。尤其是十八大以来，以习近平为核心的党中央坚持以人民为中心，多次强调灾害治理的重要性，围绕财产安全、生命安全、灾后治理等问题提出一系列富有创见的新思路，减灾救灾工作不断实现新突破。2021年，适逢中国共产党建党100周年，立足整体、着眼全局，总结百年来减灾救灾工作在中国的发展历程，有助于推进减灾救灾事业的进一步发展，从而为未来减灾救灾工作的开展指明方向和道路。

一、新民主主义革命时期中国共产党减灾救灾工作的开展

在建党初期，中国共产党就民生事业提出了多项主张。战争频繁是民主革命时期社会的显著特点，战争因素加之自然灾害造成的社会动荡直接威胁民众安全、影响革命进程。①但即使在社会十分动荡的情况下，各根据地政府也始终把减灾救灾作为一项重要任务，提出的各项政策及其实践经验，为新中国的减灾救灾事业奠定了坚实基础。

在土地革命时期，中国共产党由城市转入农村，建立农村革命根据地，准备发动农民开展武装斗争。这一时期减灾救灾思想主要是将救灾和革命相结合。然而，农业生产力水平落后和劳动生产率低下造成粮食产量过低，自然灾害频发加剧了阶级矛盾，长期遭受压迫和剥削的农民难以维持生计，中国共产党想要在薄弱的农村地区开展活动面临一系列棘手问题。1934年，为了克服旱灾与饥荒，中国共产党在瑞金、胜利、长胜、太雷、汀东、长汀等根据地动员广大群众与灾荒作斗争。在春耕时发现旱灾征兆后，我们党立即领导群众兴修水利、开垦荒地。②通过种种措施，初步解决了贫苦群众的生存问题，也增加了党的凝聚力，巩固了党在减灾救灾中的领导核心地位。1931年6—8月，全国发生了历史上罕见的大水灾，李文海将其称之为“八省陆沉”。江淮流域的八省灾情奇重，安徽省的灾情最为严重，死亡人数高达 11万 之多，农田淹没率高达 67%;江苏省的经济损失最大，损失了约 5.31亿元 之多。③中国共产党从实际出发，实施了筹款赈济、兴修水利等措施。在中央苏区，苏维埃政府“每年发放农贷，帮助农民办中、小型水利建设。江西广昌县工农民主政府在1932年为了在新安興建一座水利工程，投资了三百元”。④兴修水利是一项极为重要的措施，既可以防患水灾又凸显了以工代赈，使灾民在克服消极思想的同时树立了自救的信心，渡过了灾荒。

抗日战争时期，中国原本就不堪一击的减灾救灾能力雪上加霜，田地荒芜、河流决堤、遇灾成荒等一系列苦难严重威胁到人民群众的生命安全。1937年，毛泽东在《为动员一切力量争取抗战胜利而斗争》中把“救济失业”“赈济灾荒”列为抗日救国十大纲领重要内容，⑤这也是把保障人民生活跟抗战救国联系到了一起。尤其是在中国共产党领导的陕甘宁抗日根据地，战争和自然的双重灾难导致社会矛盾尖锐，弱势群体众多，灾情严重。党和政府高度重视对灾民的救济。1939年4月4日《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》中规定：抚恤老弱孤寡，救济难民灾民，不使流离失所。⑥陕甘宁边区政府救灾的基本方针是以生产自救和群众的团结互助为主，政府直接救济为辅，⑦同时也通过直接救灾、生产救灾、积极防灾等措施，以及利用发放急赈，以工代赈、发放农贷、兴修水利等减灾救灾方式，来保障边区民众的生存权益。1940—1942年，晋冀鲁豫边区连续3年干旱无雨，河流干涸，土地干瘪。以河南省为例，“1942年自春至秋，旱魃肆虐，赤地千里。灾民千余万，饥饿丧生者以百万计”。⑧面对灾荒，各根据地政府动员边区各界厉行节约，除了采取兴办水利、以工代赈等政策，还提出“生产节粮，度过灾荒，迎接胜利”的口号，要求八路军“每人每日节省米二两，每马每日节省花料一斤，全体工作同志按干部战士发给米数，每人每日节省四两。一般民众每人每日以节省二两为原则，特别劳动节省一两”。①同时，还以生产自救为核心开展减灾救灾工作，以期克服灾荒，渡过难关。

解放战争时期，中国共产党人把减灾救灾与革命根据地政权建设紧密结合起来，立足于革命根据地的社会基础进行政权建设。多年战乱和接连不断的自然灾害，严重损耗了中国的人力、物力、财力，全国各地满目疮痍，几乎没有抗灾能力，各方面都呈现萧条的景象。1946—1948年，位于松花江之南的辽吉根据地，包括今日的辽宁、吉林、内蒙古等省，发生了大规模的鼠疫和霍乱，群众因病致死情况严重。解放区内各级政府高度关注鼠疫疫情的发展，辽北省政府及其所属专署、县旗政府都成立了防疫委员会，统一领导，防治疫情。在各级政府的重视下，疫情得到了有效控制。②在这次防疫过程中，政府积极部署，保障了人民群众的生命安全，提高了党的领导地位，增强了党组织在人民群众心中的威望。除了鼠疫和霍乱，解放战争时期全国还遭受不同程度的自然灾害，如1947年华北地区久旱无雨，导致粮食减产甚至无产。晋绥边区行署要求务必尽量“节约粮食，渡过灾荒”，陕甘宁边区政府作出生产救灾的指示，山东省政府作出“生产节约、共渡春荒”等指示，号召全体受灾群众齐心协力，渡过难关。

二、1949—2012年中国共产党减灾救灾工作的成就

中华人民共和国的成立为当代中国的发展进步奠定了根本政治前提和制度基础，但是长期的战乱造成土地贫瘠、资源匮乏的现状没有改变，群众的抗灾能力依旧薄弱。中华人民共和国成立初期，国家遭受着春荒、旱灾、农业病虫害、雹灾、霜冻等自然灾害的频繁袭击，严重制约了国民经济建设和社会发展。面对种种困境，党和政府深刻认识到减灾救灾的重要性，意识到要从历史中吸取经验，与灾害展开“搏斗”。毛泽东、邓小平、江泽民、胡锦涛等国家领导人先后都对减灾救灾工作进行了相关的论述，为减灾救灾事业的发展指明了基本方向。

以毛泽东同志为代表的中国共产党人，在中华人民共和国成立之初就坚持以人民为出发点，全心全意为人民服务，坚持“预防为主，防救结合”的原则，又结合救灾现状采取了一系列合乎时宜的措施，推动了减灾救灾事业的发展。例如，淮河流域是自然灾害多发区，包括水灾、旱灾、黄河夺淮等，尤其是黄河长期泛淮，导致淮河流域原本良好的生态环境遭到破坏，当地旱、涝、风沙、盐碱等灾害不断。③中华人民共和国成立后，党和国家高度重视淮河治理，开始实现由“导淮”向“治淮”的转变。毛泽东先后作了四次批示，并亲笔题词：“一定要把淮河治理好。”治淮期间，党中央多次向治淮工地调运粮食，并给予财政支持。1957年，淮河工程基本完成，兴修的河道、水库、堤防大大提高了淮河流域的防洪泄洪能力。

减灾救灾工作的发展要立足于国民经济和社会发展全局，必须秉承统筹规划的原则，为中国现代化建设提供有力保障。中国有着悠久的农耕历史，农业人口比重很大，一旦农业遭受自然灾害的侵害，不仅农民失去收入来源，还会威胁到十几亿人口的温饱问题，并且冲击整个国家的经济发展，带来一系列负面效应。十一届三中全会以来，以邓小平同志为主要代表的中国共产党人，对减灾救灾问题进行了深入思考并采取了相应措施;认为灾害问题是影响国家经济发展的重大障碍，中国作为农业大国要抓住农业生产防止灾荒;提出坚持地方和中央相结合、群众和政府相结合，合力处理好灾后建设问题等方针，使中国的灾害预防进一步明确了方向。

党的十三届四中全会以来，以江泽民同志为代表的中国共产党人，以保护生态环境为切入点，狠抓环境治理，杜绝一切污染环境的行为。江泽民在全球环境基金第二届成员大会上发表重要讲话时指出：“保护全球环境，实现可持续发展，创造美好家园，是世界各国人民的共同心愿，也是世界各国面临的紧迫任务。”①在面临防洪问题和水资源问题时，党和政府大力提倡兴建水利工程，如长江三峡水利枢纽、南水北调等，经全面部署和统筹规划，减灾救灾能力得到明显提高。

党的十六大以来，以胡锦涛同志为代表的中国共产党人，坚持以改善民生为重点，加强社会主义建设;坚持以人为本的理念，把保护人民群众生命财产安全作为减灾救灾工作的出发点和落脚点;坚持党中央的领导，加强各部门之间的协同配合，积极调动地方各级政府合理高效地应对灾害，全面加强减灾救灾事业建设，大大促进了减灾救灾工作的发展。特别是在2008年，南方低温雨雪冰冻、汶川地震等特大灾害造成全国成千上万人死亡，农作物大面积受损，交通、电力、能源等遭受重创，群众的生活受到严重影响，阻碍了社会经济发展。在面对这些特大灾害时，各级政府通力合作，迅速展开行动，抢修线路、清除积雪，形成抗击灾害的有力保障体系。之后，立法机关及时立法修法，如修订《中华人民共和国防震减灾法》，发布《气象灾害防御条例》等。

三、党的十八大以来中国共产党减灾救灾工作的发展与创新

党的十八大以来，自然灾害多发给减灾救灾事业带来了巨大压力。习近平以深刻的洞察力和高远的判断力，立足于人民至上的理念，以坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化为导向，将减灾救灾事业作为一项前瞻性、长期性、系统性重大工程，丰富了应对自然灾害的处理措施，提高群众的社会参与度等，形成习近平关于减灾救灾工作的重要论述。

2013年4月，习近平在四川芦山震后救灾中强调，军队要发挥作用，全力抢救受灾群众，防止群众受到二次伤害。2015年10月，在党的十八届五中全会第二次会议上，习近平指出：“要防风险，着力增强风险防控意识和能力。”②10月8日，民政部印发《关于支持引导社会力量参与救灾工作的指导意见》，旨在“调动社会力量有序参与救灾工作，进一步提高救灾工作整体水平”。③2016年7月，习近平提出“两个坚持、三个转变”的防灾减灾新理念，全面提升抵御自然灾害的综合防范能力。12月19日，中共中央、国务院印发《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》，坚持以防为主、防抗救相结合，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，全面提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力。④

2018年3月，为防范化解重特大安全风险，党中央、国务院作出组建应急管理部的重要决策。这是我国应急管理发展史上的重要里程碑，目的是为了整合资源，有效应对灾害风险。同年5月，习近平向汶川地震10周年国际研讨会暨第四届大陆地震国际研讨会致信时强调，要重视群众的力量，鼓励人民群众参与到灾害管理中去。同年10月10日，习近平主持召开中央财经委员会第三次会议，专题研究提高我国自然灾害防治能力问题。习近平在会上发表重要讲话，强调要加强自然灾害防治关系，完善灾害防治体系，提高全社会自然灾害防治能力，坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态救灾和非常态救灾相统一，强化综合减灾、统筹抵御各种自然灾害。①

此外，习近平还多次就防灾救灾作出一系列重要指示，指出防災减灾、抗灾救灾是人类生存发展的永恒课题，强调灾害风险管理方向是“预防为主，综合减灾”，要全心全意为人民服务，以最广大人民群众的利益为出发点;要加强救援队伍建设，建设一支专业化程度高的队伍;要始终坚持党中央的领导，以政府为主导，把军队和群众拧成一股绳，共同应对各种灾害突发事件;要加快科技创新，肯定科技在救灾中的关键作用。习近平关于减灾救灾的重要论述，是对毛泽东、邓小平、江泽民、胡锦涛减灾救灾重要论述的继承和发展，是中国共立党在新的历史条件下为应对减灾救灾作出的新论断。

综合而言，十八大以来中国共产党减灾救灾工作的发展与创新主要包括以下四个方面的内容。

第一，安全基础不牢，灾害“地动山摇”。安全问题一直是党和国家格外重视的问题，十八大以来，党中央再一次把安全问题放在了制高点。为了推进国家治理体系和治理能力现代化，中国共产党提出了总体国家安全观，同时印发了《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》《国家综合防灾减灾规划（2016—2020）》《民政部关于支持引导社会力量参与救灾工作的指导意见》，重新修订了《国家自然灾害救助应急预案》。党的十九大报告指出，要“树立安全发展理念，弘扬生命至上、安全第一的思想，健全公共安全体系，完善安全生产责任制，坚决遏制重特大安全事故，提升防灾减灾救灾能力”。②习近平强调，要发挥好应急管理部门的综合优势和各部门的专业优势，根据职责分工承担各自责任，衔接好“防”与“救”的责任链条，确保责任链条无缝对接，形成整体合力。③

第二，以人民为主体，全心全意为人民服务。为人民谋幸福、为民族谋复兴是中国共产党人的初心和使命，习近平总书记在灾害危机管理中特别重视人的作用。一旦发生自然灾害，中国共产党始终把人民群众的生命安全和身体健康放在第一位，尽全力降低人员伤亡率。在重大灾害面前。首先安排好受灾人员的衣食住行，使其生活上得到保障;时刻关注灾情，对灾害可能造成的二次伤害保持高度警惕，做好预防监测工作;时刻关注群众，安抚受灾群众的情绪，重视受伤群众的恢复情况，把“以人民为中心”这一准则贯穿于灾害救助始终。例如，在新型冠状病毒肺炎疫情防控过程中，习近平总书记亲自部署、亲自指挥，抓紧抓细每一项防控工作，使党的集中统一领导优势得到了充分体现。

第三，以“一带一路”构建“人类命运共同体”。伴随着经济全球化、世界多极化、社会信息化、文化多元化的发展趋势，世界各国日益成为休戚与共的命运共同体。作为全球最大的发展中国家，中国积极推动以“一带一路”构建的人类命运共同体，呼吁构建人类卫生健康共同体，促进沿线国家的相互合作，共同抵抗各种灾害风险。中国与缅甸、尼泊尔、老挝、越南等国家接壤，这些国家都深受自然灾害困扰，而中国也是世界上自然灾害最严重的国家之一。新型冠状病毒肺炎疫情就是对全球突发公共卫生事件应急管理模式的一次重大考验，此次疫情涉及全球多个国家，任何一个国家都不能做到独善其身，最大程度地降低損失、减少人员伤亡的途径就是加强国与国之间的合作，共同商量对策，化解灾害难题。

第四，加强法治建设，促进减灾救灾法治化。习近平指出，要坚持依法治理，运用法治思维和法治方式提高应急管理的法制化、规范化水平，梳理和制定相关的法律法规，加强安全工作。①20世纪末以来，我国在自然灾害防治方面逐步形成相关的法律应对。特别是十八大以来，中国共产党在不断探索实践中，逐步形成健全的法治体系，为当代的灾害危机管理提供了有力的支撑。2021年是我国“十四五”规划的开局之年，党和国家正处于实现中华民族伟大复兴的关键期，也面临着严峻的风险和巨大的挑战。中国要完善灾害治理的法治建设，将应急管理纳入法治化轨道，以法律来规范和保障突发事件的处理，使各方面的制度更加完善、更加成熟，从而减少灾害的发生，凸显法治建设的优势。

四、中国共产党百年减灾救灾工作的基本经验

中国共产党对减灾救灾的认识，随着马克思主义中国化的过程而不断深化，随着社会的进步而不断发展，从而逐步形成科学有效、系统完备的治理方案。回顾灾害治理的百年历史，中国共产党以其强大的治理能力积累了丰富的减灾救灾经验，认真总结这些经验，始终贯彻“以人民为中心”的执政理念，有助于进一步推进国家治理体系和治理能力现代化。

（一）坚持和完善党的领导制度体系

人民利益是马克思主义政党的根本利益。马克思恩格斯指出：“无产阶级的运动是为绝大多数人谋利益的独立运动。”②在减灾救灾过程中，中国共产党始终坚持以人民为中心，把人民群众的生命财产安全作为一切工作的出发点和落脚点。党的十九大重申“党政军民学、东西南北中，党是领导一切的”政治原则，减灾救灾的应急处理能力是党的执政能力、国家行政能力的重要体现。中国共产党是减灾救灾的领导主体，在突发事件处理中起到关键作用。每当灾害发生，党和政府都会迅速反应，采取相应措施，各级应急部门联动，降低灾害带来的损失，维护社会稳定。十九届四中全会强调，要把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节。只有坚持和完善党的领导制度，才能够合理应对各种风险挑战，提升抵御自然灾害的综合风险防范能力。在减灾救灾过程中，一旦党的领导地位弱化，就容易乱了阵脚，因此必须坚持党领导一切的政治原则。

（二）始终保持同人民群众的血肉联系

有效地应对自然灾害离不开每个个体的参与，个体的参与直接决定着总体的力量，无数个体的相加定能形成不可战胜的力量。无产阶级政党区别于其他政党的最显著标志，就是始终站在人民群众的立场上，把人民群众的生命财产安全放在第一位，以最广大人民群众的利益为根本，与群众保持密切联系。天灾无法避免，但人力可以融合，群众是战胜突发公共事件的重要力量，必须重视群众的作用。“一方有难八方支援”，泱泱中国的14亿人口一旦凝聚在一起，就一定能够战胜万难。换言之，要把人民群众拧成一股绳，心往一处想、劲往一处使，每个人都不置身事外，那么，自然灾害对于我们而言也就不难战胜了。因此，在灾害治理过程中，要坚持群众观点和群众路线，使人民群众积极参与到防灾救灾中去;应开展相关实践活动，组织群众学习，向群众普及灾害预防知识，全面提高群众素质;要引导受灾群众广泛开展自力更生、生产自救活动，积极参与家园的灾后重建;还应促进社会力量参与减灾救灾工作，降低灾害损失。

（三）加强专业救援人才队伍建设

减灾救灾队伍是实施灾害救援的主要力量。习近平强调，要加强应急救援队伍建设，建设一支专常兼备、反应灵敏、作风过硬、本领高强的应急救援队伍。①救援队伍的人员要经过严格选拔，在训练过程中对每个人的特点扬长避短，鼓励救援人才全方位学习救援知识，最大程度地掌握多种救援技能。在日常的培训中，要通过实战演习拉近救灾人员与灾害的距离，提高应急救援能力。救援队伍始终身处一线，与死亡距离最近，与群众关系最亲，与灾民联系最紧;他们冲锋在前，担负着防范化解重大风险、处理突发灾害事故的重大责任，在每一次灾害危机中贡献自己的力量。我国的灾害救援队伍目前还面临知识水平不高、专业化水平较低等问题，与应急管理体系完备的国家相比差距较大。因此，要加强人才培养力度、拓展救援知识深度、培养优良作风，建设一支对党忠诚、竭诚为民、苦练本领、不怕牺牲，为维护人民生命财产安全和社会稳定贡献一切的人才队伍。

（四）强化科技支撑，运用科技防灾减灾救灾

邓小平说过：“科学技术是第一生产力。”科学技术的发展体现一个国家的综合实力和发展状况。习近平指出，要强化应急管理装备技术支撑，优化整合各类科技资源，推进应急管理科技自主创新，依靠科技提升应急管理的科学化、专业化、智能化、精细化水平。②要运用先进的科技水平精确评估灾情，为灾情治理提供决策依据，有效降低灾害带来的损失。中国作为全球最大的发展中国家，尽管近年来科技得到显著发展，但与发达国家相比还存在很大的差距。要加大对科技的投入和加强对技术的研发，通过创新和发展形成科学有效的科研成果，再利用科研成果对灾害进行成因分析、预测评估，实施有效预防，以形成防灾减灾救灾的总体布局，促进减灾救灾事业的不断发展。

（五）与时俱行，在时代变局中开展减灾救灾工作

与时俱进、开拓创新是马克思主义的鲜明特征，也是减灾救灾理论取得突破的重要经验。某个阶段的认识和实践是相对于某个历史时期作出的判断，不具有普遍适用性。灾害也是不断变化发展的，只有认清不同时期的灾害性质，才能把握解决灾害的关键。从新民主主义革命时期到中国特色社会主义新时代，中国共产党经过不同时期的探索，形成了一系列防灾减灾经验的制度。然而，当前我们正处于百年未有之大变局中，风险和挑战无处不在，必须客观地看待、妥善地对待个中的机遇，推进减灾救灾工作高质量发展。

减灾救灾能力体现着国家治理体系和治理能力现代化水平。在新冠疫情防控过程中，武汉“封城”，全国驰援，各方面协调联动形成了抗击疫情的强大合力。新冠疫情防控充分体现了在中国共产党的坚强领导下“全国一盘棋”“集中力量办大事”的制度优势，也体现了中国人民应对突发事件的从容不迫。中国的应急管理模式在实践中得以不断更新。我们要深入学习习近平总书记关于减灾救灾的重要理论，将中国共产党百年减灾救灾的经验，转化为推动国家治理体系与治理能力现代化的治理效能。历史终将见证，在中国共产党的领导下，在人民群众的共同参与下，我们必能协同应对风险挑战，于危机中育先机，于变局中开新局，最终战胜各种艰难险阻！

责任编辑：王俊暐

责任校对：徐 敏