中国共产党建党百年来“山水林田湖草沙”系统治理思想的发展逻辑和启示

樊奇

[摘 要]中国共产党领导的生态建设一贯强调系统治理，“山水林田湖草沙”系统治理思想是其重要理论形态之一。自中国共产党成立以来，“山水林田湖草沙”系统治理的思想和实践经历了四个主要发展阶段：建党后的局部探索时期、中华人民共和国成立后的全面探索时期、改革开放后的制度实践时期和新时代以来的全面提升时期。厘清“山水林田湖草沙”系统治理思想的发展模式，总结其演进逻辑和现实启示，有利于廓清中国共产党建党百年来生态系统治理思想的发展脉络和规律，推动生态文明建设往更加系统性、整体性、综合性和科学性的方向发展。

[关键词]中国共产党;建党100周年;系统治理;生命共同体;生态文明

2018年5月，习近平总书记首次将“山水林田湖草是生命共同体”思想作为新时代生态文明建设的原则进行论述。①随后，财政部、自然资源部、生态环境部组织的“山水林田湖草生态保护修复工程试点”等项目逐步上马，《山水林田湖草生态保护修复工程指南（试行）》等制度相继颁布。2021年3月7日，习近平总书记在会见青海代表团时提出，“统筹山水林田湖草沙系统治理，这里要加一个‘沙字”，②再次丰富了習近平新时代生态文明思想的理论内涵，体现了“山水林田湖草沙”系统治理思想在当前社会主义生态文明建设中的重要地位。

当前学界对中国共产党“山水林田湖草沙”系统治理思想已有一定研究成果。一些学者认为，“山水林田湖草沙”系统治理思想的本质，是对生态治理条块分割、九龙治水、权责不明的管理现状的突破。③在之前很长一段时间内，中国的生态建设实践往往依靠中央精神指导下的多部门合作机制，因此容易造成部门或地区之间的“公地悲剧”;“山水林田湖草沙”系统治理思想的诞生，是为了解决“生态系统整体性”和“行政区划独立性”之间的矛盾，引导生态治理格局从“职能导向型”转向“问题导向型”、以“生态区划”结合“行政区划”。还有一些学者认为，整体性、系统性、综合性是“山水林田湖草沙”系统治理思想的主要内涵。①生态系统不可分割的自然属性与管理部门的行政职能边界存在固有矛盾，强调整体性是对条块分割的突破;系统性是指将生态共同体作为整体进行保护和修复，注重生态环境治理的科学性;综合性看重人与自然和谐相处，强调将山水林田湖草沙的客观状况作为某地经济社会发展的综合指标之一进行评估。然而，当前学界对中国共产党的“山水林田湖草沙”系统治理思想的发端、发展和完善的全过程还有待深入研究。“山水林田湖草沙”系统治理思想是基于整体治理和系统治理基础上的理论，其核心是对共同体理论的吸纳和发展，目标是处理人与自然之间的矛盾。据此，在建党百年的历史节点总结“山水林田湖草沙”系统治理思想的发展历程、演进逻辑及其对当前环境治理的启示，具有一定的理论和现实意义。

一、中国共产党“山水林田湖草沙”系统治理思想的发展历程

中国共产党的“山水林田湖草沙”系统治理思想始终与中国社会发展的历史逻辑相符合。中华人民共和国成立前，中国共产党主要在根据地进行局部探索，没有面对更多复杂生态系统问题的客观条件，因此毛泽东的相关论述主要围绕“山水林田”展开;中华人民共和国成立之初，面对战争留下的满目疮痍，中国共产党领导人民进行全面的社会主义建设，调整了“山水林田”系统治理思想的适用范围，将系统治理理念推广到全国;到改革开放时期，“山水林田”仍是这一思想的主要形态，以邓小平为核心的共产党人开始加速推进生态系统治理的制度建设，《环境保护法》《森林法》《草原法》等重要法律相继出台，各种制度框架逐渐成型;党的十八大以来，“节约优先、保护优先、自然恢复为主，保障生态安全，促进人与自然和谐发展”的生态修复核心理念得到确立，②“山水林田湖草沙”系统治理思想得到了科学总结，中国共产党生态文明建设的系统治理思想得到了全面提升。

（一）“山水林田湖草沙”系统治理思想的局部探索时期（1921—1949年）

中国共产党成立于民族危亡之秋，肩负着领导中国人民争取民族独立的历史任务。这一时期“山水林田”系统治理思想形态与新民主主义革命的时代背景紧密相关，展现了支撑战争需要和红色政权的时代特点。在唯物辩证法的指导下，毛泽东对山脉、水域、森林、耕地等农业生产和环境治理的关键要素作了很多深刻思考。毛泽东既强调“山水林田”生态系统内的系统治理观念，也强调“山水林田”与其他产业的结构性关系，为“山水林田湖草沙”系统治理思想奠定了良好基础。

一方面，“山水林田”的生态系统治理思想源自毛泽东对各自然要素的科学把握和对马克思主义普遍联系观点的科学运用。毛泽东认为，“和形而上学的宇宙观相反，唯物辩证法的宇宙观主张从事物的内部、从一事物对他事物的关系去研究事物的发展”。③这就是说，毛泽东坚持事物内部因素和关系因素的重要性，强调“山水林田”各要素内部情况对整体生态系统的重大影响，以及生态系统内部各要素关系对外部环境的重大影响。1930年10月，毛泽东进行实地考察后指出，一些地区长年遭遇水旱灾害，而一些邻近的地区却鲜发旱涝。植被的差异是形成这种状况的主因。①毛泽东在调查中展现了他对于水土和林田之间关系的科学认识。这一阶段已经初步形成了自然环境整体管理的思想雏形，探索了“山水林田湖草沙”的系统管理模式。此外，他还敏锐地察觉到自然开发管理中存在的“公地悲剧”现象，因此提出对江河、湖溪、森林、牧场和大山林等天然具有公共属性的自然资源进行统一管理，将统一管理与个人使用结合起来，避免各行为主体在相互牵制、推诿中破坏环境。1932年，毛泽东在《红旗周报》上写道：“一切水利、江河、湖溪、森林、牧场、大山林由苏维埃管理建设，便利于贫农、中农的公共使用。桑田、竹木、茶山、鱼塘等，得如稻田、麦田一样，依照当地农民群众的资源，分配给他们使用。”②毛泽东的这一创新性思路，对此后系统治理的实践探索有重要的启发意义。

另一方面，在新民主主义革命的艰苦背景下，毛泽东始终将“山水林田”治理作为农业生产和人民生活的重要条件，使其有利于供给战争、巩固工农联合、保证无产阶级领导、保证国营经济领导等，因此他相当重视“山水林田”的系统治理。从一定程度上说，“山水林田”治理思想诞生之初就有红色的“底色”。1934年，毛泽东在《我们的经济政策》中指出：“森林的培养，畜产的增殖，也是农业的重要部分……关于农业生产的必要条件方面的困难问题，……水利问题等，我们必须用力领导农民求得解决。……水利是农业的命脉，我们也应予以极大的注意。”③这就是说，毛泽东等领导人将培植森林、兴修水利等方面都视作“一切可能的和必须的经济方面的建设”。到延安时期，中国共产党人在艰苦卓绝的条件下依然领导群众进行了有益的探索。历史上的环境破坏给边区生产累积了许多负资产。相关资料显示，“在这七年（1928—1934年）中，人民继续逃亡，减少人口卅余万（单就陕北言）”，④“西部尚留下了前几期的森林，并形成了差强人意的近几年的环境”。⑤面对这样的环境状况，中国共产党依然在生态环境的系统治理上进行了有益的探索。“为发展造林，调节气候，保持水土，并改善各项生产因素”，1941年边区颁布了《陕甘宁边区植树造林条例》，规定在每年春秋两季实施造林计划。同年，陕甘宁边区政府建设厅颁布《关于林务工作的通令》，提出边区森林面积虽然不小，但分布状况不甚科学，无法满足改善农业气候和经济建设的需要。因此，边区需要“在没森林的地方，建造防风林……在有森林的地方，执行严密的森林保护，以期养殖工作、建筑、日常生活等原料，增加直接和间接的收入”。⑥

（二）“山水林田湖草沙”系统治理思想的全面探索时期（1949—1978年）

中华人民共和国成立后，中国共产党作为执政党开始面对各种全局性、全国性的问题，“山水林田”系统治理思想的探索也在这一时期稳步推进。战争阴霾的消散使“山水林田”治理思想逐渐褪去了“战争红”，不再局限于社会主义农业建设，逐渐向支撑社会主义经济建设和整体建设的方向发展。

在认识上，一方面，“山水林田”治理问题仍主要讨论山、水、林之间的不平衡关系可能对“田”带来水土流失的问题。1955年，毛泽东在《中国农村的社会主义高潮》的按语中提到：“有了这样一个典型例子，整个华北、西北以及一切有水土流失问题的地方，都可以照样去解决自己的问题了。”①这个典型例子是山西省阳高县境内永定河上游的大泉山。大泉山是一个荒山秃岭，水土状况恶劣，农民张风林和高进才先后到大泉山修筑水渠、兴建蓄水、开垦梯田、治理荒坡、改善植被，有效控制了大泉山的水土流失，极大改善了大泉山的自然面貌。此外，他还在《应当使每人有一亩水地》一文的按语中表扬了科学处理水利工程和农业生产关系的先进县，希望能将其经验推而广之。②另一方面，中华人民共和国的成立使“山水林田”治理思想逐渐成为经济社会发展理念的重要环节，开始在农业以外的各建设领域发挥更大作用。1956年，毛泽东在《论十大关系》中提到：“天上的空气，地上的森林，地下的宝藏，都是建设社会主义所需要的重要因素，而一切物质因素只有通过人的因素，才能加以开发利用。”③这是他首次将山林、矿藏等因素归为“社会主义建设所需要的重要因素”。1958年，毛泽东在中共中央政治局扩大会议上指出，要大量种植树木，认为“腾出三分之一的土地，有规划地大种其树。大种其树，就可以大养牲口。农林牧是相互关系、互相影响的。农林牧，一个动物，一个植物，是人类少不了的”。④这就是说，他充分认识到了山水林等自然因素对农牧副业等产业的直接影响，也将这些因素作为发展农牧副业的必要先行条件。在1959年10月31日《关于发展畜牧业问题》的书信中，毛泽东援引苏联土壤学家和农学家的话，强调“农、林、牧三者相互依赖，缺一不可”。⑤上述论述阐明了山、水、林、田、湖、草等自然要素对于中国民族、社会建设、历史发展的重要意义，体现了毛泽东在中华人民共和国建设初期对环境系统性的科学认识。

在实践探索上，毛泽东提出了“三三制”，表明他已經开始在实践上探索自然生态环境与经济社会发展整体性的哲学关系，也反映了“山水林田”和“农林牧渔”的内在关系在这一时期已经得到确认。从本质上说，以毛泽东为核心的党中央对这一时期生态环境的系统治理“三三制”提出了一个在更大范围内系统治理的设想，即统筹地区耕地、森林和水域的关系，保持三者的和谐平衡，最终促进生产增长、自然风光存续，以及生态系统和谐可持续。1958年11月24日，毛泽东在审阅《中共中央关于人民公社若干问题的指示（第一次草稿）》时建议：“在五年内实行耕作三三制，即是三分之一的耕地种作物;三分之一的耕地休闲，种牧草、肥田草和供人观赏的各种美丽的千差万别的花和草;三分之一耕地种森林。每处要有大小水塘或水库，其中有鱼类、虾蟹、水生植物之类。”⑥当月底，毛泽东在武昌召开的会议上提出：“‘三三制这个提法，我舍不得丢掉。这一条还是写进去好，实践上写得再灵活一些。”⑦

（三）“山水林田湖草沙”系统治理思想的制度实践时期（1978—2012年）

改革开放以后，随着《环境保护法》《森林法》《草原法》等法律的颁布，“山水林田湖草沙”生态系统治理思想在制度建设上得到了重大发展。这一时期的“山水林田”治理思想没有外延上的拓展，但在制度上进行了大量探索，为中国特色社会主义生态文明建设打下了坚实的基础。

在认识方面，邓小平等党和国家领导人继续强调以系统理念推进自然条件恶劣地区的经济社会建设和生态环境治理。1981年夏，四川发生了严重的洪灾，波及135个县、市，1180多万人口的广大地区，直接经济损失高达20多亿元。造成这次严重洪灾的主因是上游林区在生产过程中的过量砍伐。邓小平在一次谈话时指出，洪灾与当时的大面积皆伐有密切关系，必须转换采伐方式，转皆伐为间伐，并希望在全国推行鼓励人民群众进行植树活动的政策和法律。①显然，他认识到洪灾不仅关乎“水”的泛滥，还关乎生态环境的系统性失衡。此外，他还认识到正确处理“山水林田”生态系统各要素的关系，对抵御自然风险、筑牢生态安全屏障、保障人民生命财产安全有至关重要的作用。1982年，邓小平在会见美国前驻华大使伍德科克（Leonard F. Woodcock）时又指出，黄土高原地区的贫困状态是水土流失造成的，该地缺“林”少“草”，水土流失情况非常严重，因此“我们计划在那个地方先种草后种树，把黄土高原变成草原和牧区，就会给人们带来好处，人们就会富裕起来，生态环境也会发生很好的变化”。②2002年3月10日，江泽民在中央人口资源环境工作座谈会上强调了湿地在涵养水源、调蓄洪峰、净化水体、保护生物多样性等方面的关键作用，认为一些领导干部没有充分重视湿地的生态作用，使工业的发展破坏了湿地，因此需要转变观念，以“湿地保护区”等抢救性的制度措施改善湿地状况。

在实践方面，“山水林田”治理思想的制度化趋势明显，党和国家领导人希望在制度层面推进自然生态环境的整体化、系统化治理，调和政治经济社会系统和自然生态系统之间的矛盾。全国环境保护大会是生态文明建设领域重要的制度性设计，对“山水林田湖草沙”系统治理思想的制度探索有着重要积极的意义。

1983年，第二次全国环境保护会议将环境保护确立为基本国策，推出了以合理开发利用自然资源为核心的生态保护策略，防止对土地、森林、草原、水等自然资源的破坏，保护生态平衡。③1989年，第三次全国环境保护会议明确提出要加强制度建设，并形成了“三大环境政策”，即“预防为主”、“谁污染谁治理”和“强化环境法规”，为生态文明系统治理理念的防范性措施设置、权责体系和法制建设打下了良好的基础。④1996年，江泽民在第四次全国环境保护会议上提出要“控制人口增长，保护生态环境，是全党全国人民必须长期坚持的基本国策”，提出依法保护和合理开发土地、淡水、森林、草原、广场等资源，加强水土保持、防风治沙、“三化”草地、农药治理和湿地保护等重点环境工程，理顺了保护与发展之间的辩证关系。⑤2002年，第五次全国环境保护会议强调环境保护工作是政府的重要工作职能，加强风沙及水源治理，扩大退耕还林还草，加快荒山荒地治理进程，推进了生态系统治理目标责任制的建设。⑥2006年，第六次全国环境保护大会强调环境保护责任制、环境监管体系、区域开发和保护政策等制度的落实和发展。⑦这六次全国环境保护大会为生态系统的保护策略、权责体系、区域开发政策等系统治理的必要制度构建打下了坚实基础。

随着制度性探索的推进，“山水林田湖草”治理开始向综合治理的方向发展。1978年10月，《环境保护工作汇报要点》指出：“大中城市要有计划、有步骤地进行综合治理……污水处理，植树绿化，逐步解决大气和水源的污染”;“国务院环境保护部门设立全国环境监测总站，并加强同卫生、水利、农林、水产、气象、地质、海洋、交通、商业、工业等部门的协作，合理分工，密切配合，组成全国的环境监测网络”;“这项工作（‘三废综合利用技术的研究和环境科学基础理论的研究）主要依靠各地区、各部门、中国科学院和有关大专院校去做”。①与此同时，这一时期的综合化治理还存在明显缺陷。1981年2月24日，《国务院关于在国民经济调整时期加强环境保护工作的决定》指出：“各级环境保护部门要会同农业、林业、水利、水产、交通、海洋、地质、城市园林等部门，加强对自然环境的规划和管理。”②综合治理的主体依赖于不同部门和地区之间的协同与合作，形成了“九龙治水”的局面。如果没有凝聚足够的治理合力，就无法对综合性、系统性的生态问题进行有效治理。

（四）“山水林田湖草沙”系统治理思想的全面提升时期（2012年至今）

新时代以来，以习近平为核心的中国共产党继续全面探索“山水林田湖草沙”在生态、区域和国家治理中的重要作用，在思想上贯彻系统思维，在实践中构建了“山水林田湖草沙”的制度体系和机构设置，全面提升了“山水林田湖草沙”治理的系统性、执行力和完成度。

在认识上，“山水林田湖草沙”治理思想得到了系统性的总结。2013年《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》指出：“山水林田湖是一个生命共同体，人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树。”③2017年9月，《建立国家公园体制总体方案》将“草”纳入了生态共同体，指出要“坚持将山水林田湖草作为一个生命共同体……，按照自然生态系统整体性、系统性及其内在规律……实行整体保护、系统修复、综合治理”。④随后，党的十九大进一步提出“统筹山水林田湖草系统治理，实行最严格的生態环境保护制度”，⑤将“山水林田湖草”的系统治理思想推进到了新高度。2018年5月18—19日，习近平在全国生态环境保护大会上总结了新时代推进生态文明建设的六个原则，指出“山水林田湖草是生命共同体，要统筹兼顾、整体施策、多措并举”，在理论上将“山水林田湖草是生命共同体”上升到了生态文明建设全局的高度。⑥2019年3月5日，习近平又指出，“要加大生态系统保护力度。内蒙古有森林、草原、湿地、河流、湖泊、沙漠等多种自然形态，是一个长期形成的综合性生态系统，生态保护和修复必须进行综合治理”，①首次将沙漠也纳入到了这一系统中，体现了中国共产党在统筹地区与全国生态状况、局部与整体生态需求上的持续思考。

在实践上，一方面，“山水林田湖草沙”系统治理的相关制度日渐丰富，制度框架逐步完善。2019年10月，中国共产党第十九届四中全会正式将“山水林田湖草”作为我国生态保护和修复制度的主要思路。“山水林田湖草沙”的生态系统治理思想从此与生态保护和修复产生了更加紧密的联系。在此基础上，建立健全国家公园保护制度，开展重点河流湖泊的生态保护和系统治理，开展大规模国土绿化行动以及治理水土流失、荒漠化、石漠化等综合治理。2020年8月，根据十九届四中全会精神，为保护和修复山水林田湖草等自然生态要素，优化国土空间格局，全面提升国家生态安全，促进生态系统良性循环，自然资源部、财政部和生态环境部联合发布《山水林田湖草生态保护修复工程指南（试行）》（简称《指南》），全面总结了2016—2018年三批25个山水林田湖草生态保护修复工程试点的经验和问题，正式提出在全国开展山水林田湖草生态保护修复工程（简称“山水工程”）。《指南》指出，当前生态修复的实践仍落后于理念发展，存在修复目标单一、系统性不够、子项目关联性不足等缺陷。对此，《指南》明确提出：“综合考虑自然生态系统的系统性、完整性，以江河湖流域、山体山脉等相对完整的自然地理单元为基础，结合行政区域划分，科学合理确定工程实施范围和规模。”②这就是说，“山水林田湖草沙”系统治理理念明确强调生态治理实践中的系统性、完整性、综合性，强调以水体、山体等自然地理单元为基础，超越简单的行政区划，从而更加科学合理地确定生态治理的范围。《指南》明确提出“山水林田湖草沙”生态系统修复的原则，即“生态优先，绿色发展;自然恢复为主，人工修复为辅;统筹规划，综合治理;问题导向，科学修复;经济合理，效益综合”，从各个方面完善了生态系统治理的政策和措施短板，为区域生态治理提供了实施样板和操作指南。③2020年10月，中国共产党十九届五中全会在北京召开，提出“坚持山水林田湖草系统治理”，构建以国家公园为主体的自然保护地体系和保护生物多样性的重大工程，推行河湖长制、林长制，健全休耕轮作制度，全面总结了针对“山水林田湖草沙”各项要素的各项制度，④使我国生态系统治理的制度化又上了一个台阶。

另一方面，“山水林田湖草沙”治理相关机构设置日趋完善，权责界限日趋明显，具体措施更加科学。《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》对我国生态环境保护工作中的问题进行了全面系统的反思，特别提出要健全国家自然资源资产管理体制的要求。也就是说，要健全自然资源确权，建立一个统筹所有国土空间管制，以及一个统筹全国生态环境保护的职能部门。十九大报告中也继续强调对生态环境保护工作进行统一管理、履行统一职责的必要性。2018年3月17日，十三届全国人大一次会议通过了《深化党和国家机构改革方案》，国务院整合国土资源部、国家发展和改革委员会、住房和城乡建设部、水利部、农业部、国家林业局、国家海洋局、国家测绘地理信息局等8个部门的多项相关权责，组建了自然资源部。上述机构改革措施解决了自然生态系统的统一管理和治理的诸多问题，克服了“九龙治水”的制度性矛盾，提高了系统治理的效度、效率和力度。

总之，自党的十八大以来，我国生态文明的系统治理取得重大成就。据《中国国土资源公报》公布的数据，2015和2016年，全国通过土地整治、农业结构调整等措施分别增加耕地面积24.23和29.3万公顷;全年安排海洋生态修复专项资金26亿元，建立各级海洋自然和特别保护区（海洋公园）250余处，总面积约为12.4万平方千米;在乌蒙山、沂蒙山、太行山等山地缺水区实施探采结合井64眼，解决了6万多人的用水问题;国家地下水监测工作累计完成7500多个监测站点建设;新增国家地质公园11个，新增面积达12.8万公顷，截至2016年底，全国批准建立国家地质公园199处，国家矿山公园72处。①新时代以来，“山水林田”治理思想更加丰富，体系更加完善，湖、草、沙依次被纳入这一体系，逐渐演变成现在更加成熟的“山水林田湖草沙”理论体系，在中国特色社会主义生态文明思想和实践中开始占据更加清晰和明确的位置。

二、中国共产党“山水林田湖草沙”系统治理思想的演进逻辑

中国共产党“山水林田湖草沙”系统治理思想有着清晰的发展路线。它内含于中国生态文明思想，直接体现了中国生态文明思想的发展路线和逻辑理路，是研究中国生态文明思想发展道路和进展的绝佳对象。因此，厘清“山水林田湖草沙”系统治理思想的发展逻辑，对研究中国生态文明思想也具有重要意义。

（一）强调以人民为中心，逐步深入的思想内涵

从毛泽东讨论根据地水土流失问题对人民群众生产生活带来的负面影响，到习近平反复强调生态产品的普惠性，中国共产党的系统治理思想始终贯彻一切为了人民、一切依靠人民的理念，这是中国共产党生态系统治理思想的核心底色。具体来说，“山水林田湖草沙”治理思想既强调充分调动人民群众加强系统治理，又强调充分考虑群众利益，保证生态文明建设的人民性。

一方面，新时代以来的“山水林田湖草沙”治理思想更加强调“人”在自然生态系统和社会经济系统之间的桥梁作用。从毛泽东的《论十大关系》开始，中国共产党人就十分重视人民群众在运用和发挥自然资源价值方面的关键作用。②党的十九大以来，以习近平为核心的党中央更是多次强调“人”在生态共同体中的重要作用，肯定“人”在处理环境和社会之间关系的主体作用，强调“人”应当主动做出既有利于生态环境保护、又有利于经济社会发展的事业。“人类世”已是众多环境学者的共识，山川、河流、森林、土地、湖泊、草地等自然环境都深受人类活动的影响。马克思通过实践将人的主观性与自然的客观性结合起来，他在《资本论》中指出：“劳动首先是人和自然之间的过程，是人以自身的活动来中介、调整和控制人和自然之间的物质变换的过程。”人将自身头脑和身体的运动作用于改变自然时，就能将其自身和自然的潜力发挥出来。③因此，在“人类世”中掌握主动的人类应当充分尊重自然界的规律。“自然界中无生命的物体的相互作用既有和谐也有冲突;有生命的物体的相互作用则既有有意识的和无意识的合作，也有有意识的和无意识的斗争。因此，在自然界中决不允许单单把片面的‘斗争写在旗帜上。”④

另一方面，我们党始终将保障人民群众的切身利益作为生态文明建设的重中之重。毛泽东以实地调查为人民群众的生产生活鼓与呼;改革开放初期，邓小平为生态破坏造成的自然灾害对人民群众生命财产带来的巨大损失感到痛心疾首;到新时代，习近平更是将良好生态环境是最普惠的民生福祉的基本民生观，山水林田湖草沙是生命共同体的整体系统观，以最严格制度保护生态环境的严密法治观，以及全社会共同建设美丽中国的全民行动观结合起来。以人民为中心的主线清晰地贯穿了中国共产党生态系统治理思想的发展历程，展现了中国共产党深厚的哲学素养和强大的政治执行能力。

（二）坚持以问题为导向，稳步扩展的思想外延

从“山水林田”到“山水林田湖草沙”，这一思想体系始终处在不断发展的过程中，展现了中国共产党对执政过程中同一问题不同发展阶段的不同特征的深刻理解，展现了中国共产党与时俱进、开拓创新的学习和成长能力。①

首先，在改革开放以前，“山水林田”的系统思想是对水土流失问题的针对性理解。中华人民共和国成立以前，因为现实条件的诸多限制，针对区域治理中出现的水土流失和环境破坏问题，毛泽东天才地总结出了“山水林田”治理思想，并得出“山水林”的状况与一时一地的水土流失和农业发展密切相关的科学结论。中央苏区生态状况堪忧，陕甘宁边区生态历史遗留问题严重，为支持战争需求、改善人民生活，必须加紧推进水域和森林治理，使民众免受自然灾害和恶劣環境的侵扰。中华人民共和国成立后，中国共产党人面对的是更加复杂的全局问题，例如因轻工业和重工业快速发展而引发的各种各样的新型环境问题。在这样的背景下，毛泽东审时度势，将“山水林田”小系统与社会主义建设大系统联系起来，站在更高的层面统筹生态系统内部各要素，以及生态系统与其他系统的关系。

其次，改革开放以后，中国共产党主动顺应环境保护的时代潮流，积极推进“山水林田”系统治理的制度探索。改革开放带来的快速发展客观上造成了一些不平衡、不科学的生态环境问题，生态安全等非传统安全也对生态环境的系统治理提出了更高要求。②面对这些新情况，中国共产党领导人民不断推动环境保护法律的发展和完善，各类资源保护、污染防治、生态保护等法律法规、政策文件相继出台，包括对中国生态文明建设影响深远的《环境保护法》《森林法》《草原法》等法律。“山水林田”生态系统治理逐渐有了覆盖较为全面、设置较为科学、体系较为完整的政策法规体系。③

最后，“山水林田湖草沙”的系统治理思想成型于生态文明建设的关键期、攻坚期和窗口期三期叠加的重要节点。在这一阶段，我国经济社会发展亟待转型升级，生态环境领域的各种矛盾纷纷显现，这些现实情况促使党中央以更强力度和更现代的手段处理各种生态环境问题。习近平总书记在党的十八届三中全会上确定了“山水林田湖是一个生命共同体”的系统思想，统筹推进生态系统一体化保护和修复;在中央全面深化改革领导小组第三十七次会议上，将“草”加入到这一体系中，使生态共同体理论体系更加完整;在十三届全国人大四次会议上，将“沙”加入这一体系，对占我国国土面积五分之一以上的干旱和荒漠地区的生态系统治理有重大意义。④“山水林田湖草沙”的系统治理思想，始终以问题为导向，直面严峻棘手的生态环境问题，是中国共产党人坚持具体问题具体分析的直接体现。

（三）开拓治理实践阵地，层次延展的思想影响

“山水林田湖草沙”系统治理思想一直在实践的各个层面上扩大思想引领力、领导力和执行力。改革开放前，毛泽东一直大力推进绿化祖国和治理水土流失的重大实践;改革开放后，邓小平、江泽民、胡锦涛等党和国家领导人更加强调生态系统治理的相关政策构建。到了新时代，“山水林田湖草沙”治理思想第一次出现在党的全国代表大会报告中，向全国各族人民昭示了这一思想在生态治理领域中的重要引领作用。随后，国家还设立了整合多部门功能的自然资源部和生态环境部，推进了生态系统思想支撑体系的构建。梳理“山水林田湖草沙”系统治理的实践历程，可以清晰地看到制度设置从粗放到正式再到精细，政策措施从模糊到清晰再到全面的完整历程，体现了中国共产党人在不断探索国家治理和生态治理道路上的逻辑理路。中国共产党不断开拓生态治理的实践阵地，将党的意志合理适时地转化为国家法律和制度，并以国家治理体系和治理能力现代化为基本抓手，不断完善系统治理的体制机制，正确处理保护与发展的关系、人与自然的关系。这就是说，“山水林田湖草沙是一个生命共同体”的思想已经细化到具体的实践层面，具有充分的可操作性。

“山水林田湖草沙”系统治理思想是马克思主义普遍联系理论在中国社会主义生态文明建设中的最佳践行，在理论层面超越了西方二元对立的环境保护思想，在实践层面解决了“头痛医头、脚痛医脚，各管一摊、相互掣肘”的系统性矛盾，真正实现了“统筹兼顾”，是中国特色社会主义建设的重要理论和实践成果。这一思想在中华人民共和国成立以来不断丰富和发展，集中展现了中国共产党卓越的学习能力、自我革新能力和中国特色社会主义生态文明的首创性和前瞻性。

三、中国共产党“山水林田湖草沙”系统治理思想的现实启示

“山水林田湖草沙”系统治理思想，是中国特色社会主义生态文明实践的重要思想成果。而建立广泛认可的认知体系、权责清晰的制度体系、创新驱动的科学体系、系统牢靠的安全体系，是继续推进生态文明系统治理长期健康发展的题中应有之义。

（一）要明确哲学意蕴，建立系统治理的认知体系

一方面，要明确生态文明治理的系统性和普遍性。森林、草原、湖泊、滩涂、荒漠等要素对一个生态系统的构成和稳定都具有重要作用。习近平强调，环境治理是一个系统工程，如果“种树的只管种树”就容易“顾此失彼，最终造成系统性破坏”。①因此，针对生态问题，不能“头痛医头脚痛医脚”，“不能把眼睛仅盯在这方面”，应当统筹不同时间、空间、区域、格局，统筹上游下游、左岸右岸、地上地下、城市乡村，坚持节约的基本方针，并将系统思维放在观念、意识和措施等方面的突出位置。同时，要充分重视山地、河流、森林、农田、湖泊、草原、荒漠在生态系统和经济社会发展系统中的重要价值，充分重视这些要素自身有限的承载能力、系统承受能力，以及经济、自然和生态的相关规律。②“山水林田湖草沙”和“人与自然”都是重要的生命共同体，自然是养育万物的母亲，③对生态系统任一要素的破坏都会对“人与自然”的生命共同体造成负面效果。④这就要求对生态系统进行统筹规划、全面治理、不留遗漏，充分考虑生态系统的整体性和系统性。①

另一方面，要明确生态文明建设的动态性和特殊性。唯物辩证法主张矛盾存在于一切事物的发展过程中，每一发展过程自始至终都存在着矛盾运动。②一个完整的生态系统也时刻处在矛盾运动之中。中华人民共和国成立前中国共产党对“山水林田”的思考，主要是为了解决区域水土流失问题造成的环境破坏与根据地经济社会建设以及抗战之间的矛盾;中华人民共和国成立初期对“山水林田”的思考，主要是为了解决全面建设社会主义对农、林、牧等产业的需要与区域水土流失等生态环境破坏之间的矛盾;改革开放初期对“山水林田”的思考，主要是为了解决经济社会急速发展与制度供给不足之间的矛盾;到全面提升时期，“山水林田湖草沙”系统治理理论的诞生，则主要为了系统解决生态欠账，生态产品供给不足，以及人民群众日益增长的对优美生态环境需要等问题。不同时期、不同地域、不同构成的生态环境都对其系统治理有不同要求，这要求坚持整体规划、分期部署、分段实施，有针对性地对不同生态系统实施最符合当时当地的生态修复和保护方案。此外，还应充分考虑生态治理的地区差异性，坚持因地制宜、科学规划、分类施策，针对不同生态区域的自然禀赋和经济社会发展状况，有的放矢地实施宜封则封、宜造则造、宜保则保、宜用则用、宜乔则乔、宜灌则灌、宜草则草、宜田则田的针对性政策。

（二）要廓清权责目标，建立系统治理的制度体系

一方面，要整合实践方向，规范多主体合作。历史的创造源自“许多单个的意志的相互冲突”，也就是说把握历史的发展方向，需要对不同主体的实践方向都有所把握。③因此，需要整合不同主体的实践方向，推进联防联控联治体系，妥善处理行政区划与自然区域之间的辩证关系，规范行政中的自由裁量空间。同时，还要恰当安排各主体的位置和作用，坚持中国共产党的绝对领導，明确政府负责的职责定位，发挥社会协同的灵活作用，调动公众参与的关键力量，筑牢法制保障的制度后盾，充分践行和完善社会治理体制。还应站在更高层面整体谋划，坚持上溯下延、系统治理;坚持推进重点生态区域整体治理，以生态区域划分谋划全局系统治理。应强化环境系统性风险评估机制、生态系统健康诊断机制、环境责任追究机制等机制，综合运用物种法、结构功能指标法、生态系统健康风险评估法、生态功能评价法，构建包括组织协调能力、生态恢复能力和生态服务提供能力的多维度的评价指标体系。④科学协调政府各部门职能，充分调动社会各个主体积极性，最终形成系统科学、立体全面、多方合力的生态文明系统治理体系。⑤

另一方面，要科学设置生态治理主体架构，权责明晰，统一有效。“山水林田湖草沙”生命共同体的系统性、整体性和复杂性，决定了面对该系统中的不同主体需要采取不同的治理方式、政策工具和实施路径。要坚持综合运用经济、生态、文化、法律等治理工具对不同的主体和问题进行治理。要推进落实河长制、林长制等重要制度创新，综合考量中国传统政治规范的“权力”传统、现代政治范式中的“法律”特征，以及依法治国和以德治国相结合的“道德”特征。①此外，对于多头管理问题，时任环境保护部部长周生贤曾说：“水里和陆地的不是一个部门管，一氧化碳和二氧化碳不是一个部门管”，“我听说世界上有四大尴尬部门，中国的环保部就是其中之一”。②职能的交叉和重叠使生态建设领导主体力量分散，环境治理、污染防治、资源保护、综合治理等相关职能分属于海洋、矿产、林业、农业、水利、国土、发改委等多个部门。③对此，习近平提出：“由一个部门负责领土范围内所有国土空间用途管制职责，对山水林田湖进行统一保护、统一修复是十分必要的。”④随后，国务院成立生态环境部、自然资源部、国家林业和草原局，以“两部一局”为主体的生态系统管理机制已然搭建起来。“两部一局”负责“履行全民所有土地、矿产、森林、草原、湿地、水、海洋等自然资源资产所有者职责和所有国土空间用途管制职责”。

（三）要强化科技支撑，建立系统治理的科学教育研发体系

一方面，要推动生态文明的科技创新体系建设。创新是一个民族进步的灵魂，生态系统治理要想突破发展瓶颈，解决深层次矛盾和问题，就必须依靠科技创新。要加快构建以生态文明战略为指导的科技创新体制机制，激活社会各界创新力量，推动市场主体、社会力量参与到生态系统治理的创新中来。应全面推进理论创新、制度政策创新、体制机制创新、人才管理创新等各个形态的创新模式，以创新推动生态文明的系统治理，以创新驱动绿色发展战略。要坚定不移走中国特色的自主创新路线，将自主创新和绿色发展有机结合起来，把握科技进步发展的绿色方向，为世界贡献中国智慧和中国方案。⑤

另一方面，要推进大、中、小学全年龄环境教育，推进环境科学相关人才体系建设。域内外相关经验一致表明，健康持久的生态文明建设需要长期发展的环境教育。⑥这就是说，加强生态文明科技人才建设，为生态文明的系统治理提供充足的人才供给和储备，是推动中国特色生态文明系统治理的关键举措。为此，应统筹各地方现实情况和现有资源，找准主攻方向，加强产、学、研、用紧密结合，尽快突破生态文明系统治理的技术难题。⑦此外，尽管分别针对山水林田湖草沙等自然要素的研究成果在自然和社会科学中都相当丰富，但从“山水林田湖草沙”等生态系统整体开展的研究成果仍然相对较少。特别是社会科学方面，更应当加紧推进生态系统治理研究，明晰生态文明系统治理的核心概念、外延内涵和管理措施等等。要鼓励相关科研项目立项，集中资源提出关键问题、研究现实问题、解决核心问题。

（四）要注重红线思维，筑牢系统治理的安全体系

矛盾双方可以在一定条件下向其反面转化，生态系统平衡、生态环境良好的状况可能在缺乏红线思维的条件下向生态失衡、环境破坏的方向发展。增强忧患意识，居安思危，是中国共产党治国理政的重大原则。⑧总体国家安全观强调，当前国际形势下“非传统安全和傳统安全相互交织”，尤其是在非传统安全愈加重要的今天，生态安全早已成为国家安全的重要环节。生态安全不仅关乎国内经济、政治、社会、文化的健康发展，同时也关乎国际政治局势。①“山水林田湖草沙”系统治理思维起于对水土流失问题的深刻思考，本身就包含明确的红线思维。要牢固树立生态红线观念，统筹生态系统各要素的多个红线，设定并严守资源消耗上限、环境质量底线和生态保护红线，确保资源消耗、环境质量和经济社会发展需要的动态平衡。要继续加强水功能区限制纳污红线管理，严格落实地方各级政府的环保责任红线，科学划定不同区域的生态红线，统筹不同层面、不同区域、不同功能的多条红线划定的系统性、科学性、可行性。②要科学划分不同主体功能区，维护事关国家生态安全的重点区域、敏感区域、脆弱区域，系统推进区域生产发展、生活幸福和生态安全。要积极推进生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线的划分界定，统筹不同生态系统要素的健康范围，加大力度治理区域荒漠化、石漠化、水土流失等系统性生态问题，保障国家和区域生态安全系数保持在较高水准，提升生态系统的质量和稳定性。③

古语有云：道阻且长，行则将至。“山水林田湖草沙”系统治理思想的形成和发展体现了中国共产党持续进步、不断学习、实事求是的理论品质。在中国共产党的坚强领导下，中国人民以惊天动地的气势和决心创造了一个个生态文明建设奇迹。只要不断从中国共产党的治理经验和智慧中汲取更多养分，久久为功、持之以恒，中国人民就必将创造更加辉煌的绿色奇迹。

责任编辑：胡颖峰

责任校对：孙飞行