煤炭资源型城市转型模式研究：以徐州贾汪区为例

安 适，张绍良,2,3，侯湖平,3，孟 超

(1.中国矿业大学环境与测绘学院，江苏 徐州 221116；2.教育部矿山生态修复工程研究中心，江苏 徐州 221116；3.江苏自然资源智库研究基地，江苏 徐州 221116)

随着煤炭开发重心西移、煤炭供给侧结构性改革的深入以及生态环境保护力度的加大，我国东部20多座煤炭老工业基地正加速关闭，以煤炭产业为支撑的城市面临着严峻的转型发展挑战[1-2]。尽管过去不少学者对资源枯竭城市的转型发展做了大量研究，但多为理论层面。

徐州贾汪区曾是我国重要的煤炭生产基地，21世纪初开始转型发展。经过20年的努力，探索出新的发展模式。习近平总书记在考察潘安湖采煤沉陷地治理工程时，充分肯定了贾汪区经验，并要求总结推广[3-4]。为此，本文在全面深入调查的基础上，系统总结了徐州贾汪区发展转型的经验和做法，以便为我国东部其他煤炭城市转型提供借鉴。

1 贾汪区转型基本状况

徐州贾汪区地处江苏省北部，属于淮海经济区，曾是我国十大煤炭生产基地，开采历史可追溯到1882年。20世纪末最兴旺的时候，贾汪区煤矿数量达251座(图1)，年产量高达到3 000万t，从业人员超过16万人，煤炭产业占比超过80%，是地方经济的支柱产业。然而，随着资源的枯竭和几次煤矿特大事故的发生，大量煤矿因政策、资源枯竭或开采不景气被关闭，地方财政税源陡然变窄，工业经济跌入低谷。如图2所示，1996—2002年贾汪区7年财政收入一直在1.0亿～1.5亿元间徘徊，煤矿数量则从1996年的251座锐减到2007年的11座[5]。2016年随着旗山煤矿的关闭，徐州贾汪区域内所有煤矿全部关闭，煤炭开采成为历史。

图1 徐州市关闭矿山分布图Fig.1 Distribution map of closed mines in Xuzhou city

2002年以后，贾汪区开始转型发展，逐步摆脱煤炭产业路径依赖。2018年徐州市GDP达到6 755.23亿元，是2002年的8.54倍，财政收入达到526.21亿元，而2002年仅65.56亿元。2002年徐州市在全国城市GDP排名中为第37位，到2018年跻身前31位，其中贾汪区贡献巨大。由于贾汪区采矿行业退出，徐州市矿产资源开发产值占工业总产值的比例从2002年的80%下降到2018年的5%以下，从图2中可以看出，2018年贾汪区GDP为330.60亿元，而2002年仅为34.30亿元，增长了9.64倍，财政收入由2002年的1.55亿元增长为2018年的22.57亿元，增长了14.56%，到2018年煤炭产值已经下降为0，完全摆脱了煤炭资源的束缚[6]。

图2 贾汪区转型期间经济指标变化图Fig.2 Jiawang’s economic indicators duringthe transition period

2 煤炭城市转型面临的共性难题

我国东部煤矿区大部分属于井工开采，且潜水位高，沉陷积水是最主要共性特征。东部地区人口密集，农业发达，土地损毁导致人地矛盾十分尖锐。所以从东北三省到江淮大地，煤炭开采产生的社会问题、经济问题、生态问题、环境问题也大体相似，转型过程及其面临的困难也趋同[7-9]，主要问题包括转型观念跟不上、转型资金缺口大、转型方向定位难、绿色科技创新弱。

2.1 转型观念

观念转变是煤炭城市发展转型中最大的难题。思想观念往往具有连贯性，长期依赖的资源产业优势一旦失去，地方管理者极易在管理意识方面形成等投资、靠帮扶、要政策的思想，对煤炭城市转型过程中遇到的问题缺少相应的解决办法，需要克服畏难、失望、迷茫的情绪。贾汪区在20世纪转型初期也面临同样问题，采煤沉陷地本应是煤矿关闭后最大的宝贵资源，综合治理与生态修复是转型发展的重要抓手，但是20世纪末，由于企业和政府有土地损害补偿，许多当地居民不同意土地复垦；地方政府也没有从管理煤矿企业这一长期角色中走出，找不到替代产业，没有培育地区产业市场；煤矿企业则因自身国有企业的身份，以煤炭生产为主，煤炭资源枯竭后大多选择关闭并转到其他区域继续开采，即使产业转型，也会选择区位更好的地区，很少留在原有矿区发展。

2.2 转型资金

由于矿井关闭，资源产业随之没落，导致财政收入大幅降低，大量工人需要安置，财政无力支付工资，地方经济十分困难。与此同时，采煤沉陷地综合治理、招商引资、新兴产业培育、基础设施建设等工程又需要大量资金。通过对徐州、兖州、沈阳、七台河等老矿区调查发现，缺少资金是煤炭城市转型发展的主要制约瓶颈。自然资源部生态修复司于2019年底发布《关于建立激励机制加快推进矿山生态修复的意见(征求意见稿)》，旨在破解资金投入不足的瓶颈制约。 据统计，在东部平原矿区复垦1 hm2耕地的平均成本从几万元到十几万元不等[10]，而这些投资本身的经济收益很低，甚至没有经济效益。

2.3 转型方向

煤炭资源型城市转型发展中，转型方向最难形成固定“模式”，因为转型方向在实践中会不断调整。贾汪区的转型方向调整如图3所示，最初确定为粗煤-电-水泥、煤-电-钢、煤-电-纸和纺织-印染-服装四大产业链，形成以新型建材、能源、冶金、纺织服装为主体的工业体系。但经过近20年的发展，转变为以高端装备制造、新能源汽车、新能源、新材料和装配式建筑为核心的“1+4”主导产业格局。党的十九大以后，转型方向又调整为以生态转型为先导，大力发展全域旅游产业。产业规划引领着产业转型，机遇和信息往往在转型方向中起到重要的作用，转型方向的动态性和不确定性，既影响转型的时间成本，更影响着转型的信心成本。

图3 贾汪区转型发展过程图Fig.3 Transformation development diagram of Jiawang

2.4 科技与人才支撑

煤炭资源开发城市聚集的是煤炭开采、安全、地质、测量等与矿山开发有关的人才，在矿区生态综合治理、新兴产业发展等方面的人才稀缺。当煤矿关闭且经济不景气的时候，很容易造成人才流失，加剧人才引进困难。传统的劳动密集型产业和低端服务型行业在激烈的市场竞争中很难发展，必须向战略新兴产业、生态环保产业和现代服务业转型，这就需要依托科技创新。而人才是科技的基础，科技是第一生产力。贾汪区在转型之初发展的多是乡镇企业和村办企业，依靠的是传统产业的延伸，招才引智没有得到足够重视，产业转型很难进入良性循环。

3 贾汪区转型路径

转型观念跟不上、转型资金缺口大、转型方向定位难、绿色科技创新弱这些共性问题相互联系、相互影响。观念陈旧导致转型资金来源变窄，影响转型方向发展，而资金短缺和发展方向的不确定性进而影响人才引进，人才缺失又无法使得转型观念得到突破，因此不能把每一个问题独立看待，必须系统性解决。面对这些艰巨问题，贾汪区在生态文明建设和可持续发展理念的推动下，逐渐发展成为一条完整的转型路径，可概括为三个要点：放大正向外部效应、坚持矿地融合、建设生态恢复力。这三点耦合在一起，破解了贾汪区资源枯竭转型面临的难题。

3.1 放大正向外部效应

外部效应类似于经济学上的“溢出效应”，即矿区修复与产业转型不仅会对自身产生效益，而且会对外部乃至整个社会产生影响，包括知识外部性、技术外部性和经济外部性等正向影响。贾汪区资源枯竭型城市转型就是充分利用了这种外部效应(图4)。

图4 贾汪区转型外部效应示意图Fig.4 Schematic diagram of spill-over effects in Jiawang transformation development

在知识外部性方面，贾汪区始终将科技引领作为转型抓手，充分利用知识的放大效应。自2001年以来，贾汪区政府在经济发展、新兴产业、科技园区、工业园区、矿山治理、生态修复等方面出台了20多套相关政策和规划，配套一系列科研项目、奖励考核、招商引资的制度安排，鼓励产学研结合，并通过搭建新平台，吸引金才智，保证高质量转型发展的知识储备。2009年，贾汪区政府和中国矿业大学联合建立了中德矿区能源与生态修复研究中心，将德国鲁尔集团、亚琛工业大学、爱姆舍水务公司等30多家企业、高校、研究院所的先进经验、雄厚资本、高端企业引进，既提高了科技含量，又引进了资金和产业，充分扩大了知识外部性。新经济增长理论认为，知识外部性特征产生了知识溢出效应，而知识溢出是经济增长的引擎。2014年至今，贾汪区又陆续和其他企业高校成立了江苏省老工业基地资源利用与生态修复协同创新中心、徐州市生态文明建设研究院、自然资源智库等，汇聚了中国工程院院士、国家千人计划特聘教授以及国际著名专家等各行业高端人才，集基础理论研究、技术研发、成果转化和国际合作等为一体，充分印证了知识外部性的重要性，为贾汪区发展转型贡献智力资源，也带动了思想观念的更新，扩大了产业转型的视野，在知识创新的同时，产生了交流效应、竞争效应、带动效应和激励效应，又正面放大了知识外部效应，有利于整个社会知识创新能力的培育。

在技术外部性方面，贾汪区先后组织多批次高层次人才赴德国、英国学习培训，将德国矿区治理模式、生态修复先进技术、成功经验引入贾汪区转型发展。2012年起与德国莱茵大学合作构建东方鲁尔文化生态产业园，探索煤炭开采、生态修复和城乡统筹“三位一体”的资源型城市发展新模式；“十一五”至“十三五”期间，以中国矿业大学为技术依托，先后承担了“村镇退化废弃地复垦与整理关键技术研究”等五项国家科技支撑计划及两项国土资源部公益性行业科研专项项目，建立教育部野外科学研究观测站，开展科技攻关，获得了我国第一个矿区土地复垦国家科技进步奖(1997年)、第一个国家级复垦示范区(1993年)，建成了第一个国家4A级采煤沉陷湿地公园景区(潘安湖)。这些措施增强了贾汪区资源枯竭城市转型的技术优势，提升了技术效率，通过产业内个别行业的技术进步带来整个区域技术水平提升，实现技术溢出和高新转型。

在经济外部性方面，贾汪区市充分利用了采煤废弃地宝贵资源再开发对周边地价产生的溢出效应，为全域治理提供机遇。例如东珠山矿山整治项目，总投资达到1.2亿元，成功改造废弃矿山，营造了新景观。建成的宕口公园免费开放，本身只有环境效益和社会效益，直接经济效益很低。然而，生态环境的改善起到了筑巢引凤的效果，建成两年内有230批次国内外客商讨论周边土地开发合作，环境招商优势凸显。周边商业用地出让价格两年间由900元/m2上升至2 250元/m2，周边住宅地价则翻了两倍，地方政府因此获得数百亿元的出让收入。同样，潘安湖湿地公园项目共投资约20亿元，产生了巨大的社会效益，虽然每年旅游观光、参观考察者高达600万人次，但仅依靠旅游收入投资回收期将超过100年。然而在直接经济收入以外，湿地公园大大提高了周边土地价值，随着各大地产集团的进入和科创城的建设，引来了数百家高新企业，产生了巨大的经济溢出效应。这些企业的投资生产有力地解决了转型发展的资金难题，提升区域经济发展整体水平。

3.2 坚持矿地融合

人地矛盾、矿地矛盾、“三农四矿”等问题往往阻碍着资源枯竭城市的顺利转型，贾汪区对此创新性地提出了矿地融合发展模式。关闭矿山的矿地融合，是指矿政与地政之间的政策协调、矿产资源与土地资源之间的统筹管理、矿山企业和地方之间的经济融合、矿区用地和集体用地之间的权属统一管理等的简称。

贾汪区矿地融合模式见图5，主要包括以下几点。第一，管理体制融合。将矿区农村纳入城市管理，成立街道办事处，取消城乡二元结构，逐步实现城乡基础设施无差别化，将煤矿社区纳入地方社会管理和保障体系，将乡村振兴纳入城市总体建设。这有利于更新矿区农村的观念，以及统一镇村干部的思想。第二，综合系统规划。将煤矿生产区、采煤沉陷区、沉陷影响区以及没有影响的但在统一行政区划内的自然资源，全部纳入统一规划，包括产业发展规划、综合治理规划、资源开发规划等。这一举措有利于转型方向的确定和产业的空间布局。第三，资源统筹利用。将矿山建设用地、采矿迹地等纳入到地方土地一体化开发，将地下空间资源和地表土地资源统一开发利用，将采煤沉陷地治理和全域土地整治相结合，将煤矿棚户区的改造和新农村建设统一，以实现矿地资源的整合，这有利于破解资金难题。第四，技术基础统一。在资源枯竭矿区，矿地融合离不开技术支撑，需要建立枯竭矿区矿地资源调查数据库，利用采动损害预计模型对土地资源可利用程度与稳沉周期进行分析评估，通过矿山废弃土地盘活再利用，在改善生态环境和居民生产生活条件的同时，有效拓展用地空间，缓解土地供需矛盾。矿地融合是贾汪区经过20年探索后形成的资源枯竭型城市转型发展模式，既是重要手段，也是最终目标。

图5 贾汪区矿地融合模式及内容示意图Fig.5 Schematic diagram of Jiawang coordinationdevelopment mode

3.3 建设生态恢复力

关闭矿山恢复力是矿山关闭引起矿山社会生态系统衰落后的恢复能力。恢复力是矿区社会生态系统最基本的属性，恢复力思维凸显了系统应对外界冲击和扰动的能力，体现了社会生态系统的系统性、综合性和适应性。恢复力建设是资源枯竭型城市转型的一种新思维，产业转型、经济转型、社会转型、生态转型等方法本质上都是在不自觉地提高关闭矿山的恢复力[11-13]。

贾汪区生态恢复力建设是近些年逐渐探索出的新模式。贾汪区大黄山煤矿1956年建井，20世纪70年代生产效益达到顶峰，但是开采沉陷导致了农田积水、土壤盐渍化和农田水利排灌系统损坏等问题。2000年大黄山矿井关闭，矿区陷入矿竭城衰的瓶颈阶段，更面临大量闲置土地、大批失业者和大量生态环境问题等情况。2005年区划调整划归入经济技术开发区管理，2018年基本实现产业转型，非矿业主导的多元化产业集群落地生根。在这一过程中，突破性地将恢复力思维引入矿山恢复治理的全过程实践，包括自然恢复力建设和社会经济系统恢复力建设，最终有效地提高了整个社会-生态系统的恢复力(图6)。

图6 贾汪区恢复力建设及内容示意图Fig.6 Schematic diagram of ecological resilience building in Jiawang

在自然恢复力建设方面，从以煤矿废弃地修复为主的传统土地整治逐渐过渡到全域土地整治，发展目标由单纯恢复土地利用逐渐向生态产业和生态保护转变，重视生态系统服务价值、生态系统功能和结构、生物生境质量、景观格局等[8-9]，这显然不是生态保护与废弃地治理的简单叠加，最关键的是高起点找准城市转型的切入点和着力点，厘清生态修复的技术逻辑和管理逻辑。这一点十分有利于转型观念的变化，以及产业方向的调整。

在社会经济系统恢复力建设方面，按照经济技术开发区统一布局，先后引入协鑫集团、徐工集团、宝通物流、广度药业等大型集团，做强高新企业，大力发展现代服务第三产业，同时按照开发区的标准统一配置基础设施，完成社会结构转型和经济转型，形成了多元稳定的经济结构和城市一体化的社会治理体系，社会生态系统恢复力得到明显提高。

4 结 语

资源枯竭是矿业城市不可避免的问题，资源枯竭型城市转型发展是一个世界性难题，我国东部煤炭城市转型发展普遍面临转型观念、转型资金、转型方向和科技支持等方面的难题。徐州贾汪区经过20年的奋斗，充分利用了知识、技术和经济的外部效应，着力打造了矿地融合发展新途径，全力建设了社会-生态-经济恢复力，开辟了一条符合实际的转型发展之路，成功打造了煤炭城市转型发展的“贾汪区模式”，具有一定的借鉴意义。