新时代我国矿产资源安全的总体态势

吴初国，汤文豪，张雅丽，陈从喜，马永欢，曹庭语，赵晓宇，陈 静

(自然资源部信息中心，北京 100830)

资源安全问题属于非传统安全领域的重要问题。受全球新冠肺炎疫情影响，国际石油价格波动起伏，铁矿石等大宗矿产价格大幅攀升，再次敲响了我国矿产资源安全的警钟。国际贸易保护主义抬头和霸权主义战略压制也给我国矿产资源安全带来了新挑战。因此，从防患未然的底线思维出发，深入开展矿产资源安全研究，着力提升国内产业链、供应链稳定性和竞争力，完善国内国外两个市场两种资源的保障体系，对当下我国矿产资源安全具有重要理论意义和现实意义。

1 矿产资源安全居于国家资源安全观的突出地位

国家资源安全观是一个国家为防御和化解资源危机，保障经济平稳运行和社会和谐稳定所形成的关于自然资源开发利用的政策方针和思想观念的总和。国家资源安全观随着世界局势和国内环境的变化而动态演化，主要涉及的对象有矿产资源、水资源、土地资源、生物资源、海洋资源等。其中，矿产资源所特有的不可再生性和可耗竭性，使其居于资源安全的突出地位。

1.1 我国国家资源安全观的时代演进

我国的资源安全观从自力更生、立足国内到充分利用两种资源两个市场，再到将资源安全纳入总体安全观，每个阶段都具有鲜明的时代特色。从新中国成立到改革开放初期，我国大力开发利用国内自然资源，自力更生保障经济发展；建国初期提出的“开发矿业”“大兴水利”等资源开发思想，从“地尽其利、物尽其用”的角度强调充分开发利用自然资源，集中力量发展社会生产力，谋求国家生存安全，大庆油田的发现与开发是这一阶段我国资源安全观的充分体现；改革开放以后，随着我国经济的快速发展，国内资源需求量不断提升，国内资源开发范围由陆地向海洋拓展，“主权属我、搁置争议、共同开发”成为解决争端海洋资源开发的基本原则，与此同时，资源开发利用开始注重效率效益问题，开始强调“一定要把稀土的事情办好，把我国的稀土优势发挥出来”，这一阶段对于资源安全相关的理论探索也逐渐开始出现在学术研究领域(图1)；此后，关于“森林资源安全”“生物安全”“能源安全”“海洋安全”“战略资源安全”“水资源安全”“矿产资源安全”“土地资源安全”等方面的研究成果大量涌现[1-5]，推动了我国资源安全观的演进。

图1 中国知网“资源安全”主题文章发表量年度变化情况Fig.1 Annual number of articles on resource security in CNKI

随着改革开放的深入推进，我国社会经济高速发展，资源需求巨大，仅靠国内资源已经无法满足我国的资源需求。我国提出“更好地利用国内国外两个市场、两种资源”“资源开发和节约并举，把节约放在首位”的基本国策；“走出去”战略上升到国家战略层面，我国矿业企业开始海外投资，开发利用境外矿产资源，保障国内资源需求。从1993年开始，我国由石油净出口国变为净进口国，我国铁矿石进口量逐步超过国内产量。以经济安全为核心、涵盖资源环境等多个领域的国家综合安全观被正式提出[6]，正式从国家层面提出了“互利合作、多元发展、协同保障的新能源安全观”，资源安全体系中的能源安全率先从学术研究层面进入国家战略层面。

进入新时代，资源安全历史性地被纳入总体国家安全观范畴，与其他11个重点领域安全共同构成我国国家安全体系。随着我国经济进入高质量发展阶段，“能源革命”“建设海洋强国”“重视解决好水安全问题”“耕地是粮食生产的命根子”等重大资源安全问题愈加重要。《国家安全战略纲要》和《国家安全法》科学划定了资源安全的基本范畴，层次分明地提出了维护战略资源能源安全的具体任务——“保障经济社会发展所需的资源能源持续、可靠和有效供给”，为我国维护资源安全提供了战略引领和法律基础。在生态文明发展的新阶段，国家在战略层面和法律层面对资源安全作出明确规定，标志着我国对资源安全基本规律的认识达到了新高度，国家资源安全观已趋于成熟。

1.2 矿产资源安全的基本要义

矿产资源安全是一个国家在矿产资源的供给上相对处于没有危险和不受内外威胁的状态，同时又在产业链、供应链上可以保证资源持续、可靠和有效供给的能力。这是国家资源安全观在矿产资源方面的具体体现，反映了国家资源安全观在认识论上对于为什么要保障矿产资源安全、在方法论上对于怎样实现矿产资源安全、在价值论上对于需要什么样的矿产资源安全所持的明确态度。由此得出矿产资源安全辩证统一的三个基本要义(图2)，即满足人民群众需求在关键时刻供得上顶得住、产业链供应链稳定畅通、持续性可靠性有效性相统一。

图2 矿产资源安全基本要义Fig.2 Basic essentials of mineral resources security

首先，关键时刻满足人民群众需求是矿产资源安全的出发点和落脚点；致力于维护矿产资源的持续、可靠和有效供给，保证在关键时刻市场供应不断档、不断供、价格不暴涨不暴跌是矿产资源安全的核心；努力让矿产资源成为人民能够用得上、用得起的公共产品是矿产资源安全的基本目标。

其次，矿产资源安全的必要举措是确保资源产业链、供应链稳定畅通。从市场角度来看，矿产资源的安全问题实际上属于产业链、供应链中断风险的一种，主要表现是一些至关重要的矿产资源和能源在勘探、生产、运输、加工、存储、采购、销售的某些环节上存在堵点和脱节，导致市场供应短缺或中断。充分融合国内国外两个市场两种资源，培育和建立稳定畅通的产业链、供应链，提升矿产资源的高效配置能力，是构建矿产资源安全保障机制的关键之举。

最后，矿产资源安全的内在逻辑在于资源供给的持续性、可靠性、有效性相统一。持续性是指供给长久维持而非一朝一夕；可靠性是指供给稳定而非随意中断；有效性是指资源供给起到积极作用而非产生负效应。矿产资源供给的有效性是矿产资源安全的核心追求，而持续性和可靠性则是其两个重要前提，三者相互贯通，缺一不可，共同构成矿产资源安全的重要保证。

2 我国矿产资源安全面临的问题和挑战

自新中国成立以来，我国的矿产资源安全战略相对科学合理，未出现重大战略失误，保障了经济发展的需求，但随着我国社会经济向高质量发展转变，重要矿产资源安全供应的不稳定因素明显增加。

2.1 矿产资源综合利用产业链的核心技术短缺

我国矿产资源领域的领先性、原创性成果不够突出。近年来，随着创新驱动发展战略的深入实施，我国能源行业和矿业行业在国际上先后实现了并跑和领跑。2020年，《财富》杂志评出的世界500强企业中有26家中国能源公司和矿业公司上榜，数量仅次于美国。其中，中国石油化工集团有限公司、中国石油天然气集团有限公司分列第3位和第4位，中国海洋石油集团有限公司、中国中化集团有限公司、中国铝业、冶金科工集团都在前300强之列，这显示出我国能源行业和矿业行业卓越的国际影响力。但在全球产业从资源驱动向创新驱动变革的过程中，我国所掌握的如“手撕钢”“可燃冰开采”等具有完全知识产权的前沿引领性技术还不够充足，资源相关基础理论研究不够领先。自2010年起，中低成熟度页岩油就被认为是我国陆上原油增储上产的战略接替资源，但由于页岩油的“甜点层”富集机理、“甜点区”评价优选方法等关键理论技术未实现突破[7]，我国“陆相页岩油革命”仍处于搁置状态。

产业链上能有效提升资源综合开发利用能力的新技术、新工艺、新装备缺口依然较大。目前我国使用的水平井旋转导向工具和随钻测井探边技术仍然依赖斯伦贝谢(Schlumberger)、哈里伯顿(Halliburton)、贝克休斯(Baker Hughes)三大国外油服公司；用于海洋调查的深海作业型遥控潜水器，其声纳、机械手、浮体材料、脐带缆等关键零部件还不能自给[8]；稀土的核心专利主要被日本和美国掌控，比较适合我国原料和燃料条件的非高炉炼铁的Finex新型专利技术则由韩国浦项钢铁公司所掌握[9]。这些核心技术和装备的短缺本质上是我国地球科学、数学、物理学、化学、材料学等相关基础研究的落后。

2.2 十余种矿产资源供应链长期存在结构性短缺

我国石油、天然气、铀、铁、铜、铝、镍、铬、锰、钴、钾、铂族等十余种矿产资源的自然禀赋较差，其供给与需求的矛盾至今依然没有实质性改善，结构性短缺态势长期存在(图3)。这十余种矿产资源的共同特点：一是已探明的储量较小，我国占世界已探明储量的比例普遍偏低，平均约为4%，最高不过10%；二是矿床规模以中小型为主，大型和超大型矿床较少，矿石品位偏低，共伴生组分复杂，开发利用难度大、成本偏高；三是国内需求量较大，对外依赖程度大，基本上40%～90%都要靠进口满足。尽管我国不断开展勘探，但是一些骨干矿山和主力油田的探明储量增长速度仍然跟不上实际的储量消耗速度，地质勘探投入的效益逐年衰减，储采比、储产比等国内资源保障程度的指标普遍低于发达国家。

(注：截至2019年底，我国已发现矿产173种，探明储量的矿种有162种。在46种主要矿产中，有23种矿产的探明储量不能满足国内需求(第Ⅰ象限、第Ⅳ象限)。其中，在列入战略性矿产目录的24种矿产中，有12种对外依存度超过了40%(第Ⅰ象限)。图中，对外依存度的分界线设在40%，资源重要性的(至关重要、重要)分界线设在是否进入战略性矿产目录。)图3 我国矿产资源对外依存状况Fig.3 External dependence of China’s mineral resources

2.3 国际贸易保护主义抬头和霸权主义横行的新挑战

2008年金融危机后全球经济增长乏力，“去全球化”思潮不断涌现，贸易保护主义开始抬头。美国、印度、俄罗斯、巴西、英国、欧盟等多个国家和地区推出高关税、知识产权保护、技术性贸易壁垒、绿色和蓝色壁垒等隐蔽贸易保护措施。作为出口贸易大国，我国已成为遭受贸易保护主义调查最多的国家，我国钢铁行业更是众矢之的。根据商务部资料，从2010年至今，我国钢铁产品已经受到超过17个国家和地区发起的200多起贸易保护主义调查[10]，严重影响了我国钢铁产品的国际贸易和国内相关资源行业的发展。印度尼西亚、菲律宾等重要矿产资源原产国出于贸易保护目的相继颁布原矿出口贸易禁令，将我国部分矿业企业置于“无米下锅”的窘境，对我国矿产资源供应和产业发展产生直接影响。

美国霸权主义战略遏制我国海外资源利益。我国矿业行业对外投资始于20世纪80年代，是较早实施“走出去”战略的行业之一。从早期的中钢恰那铁矿、赞比亚谦比希铜矿等项目，到后来的中亚、中俄、中缅油气管道的建成，我国的海外矿业投资遍布大洋洲、非洲、南美洲和亚洲等地区的上百个国家，涉及油气开采、有色金属采选和黑色金属采选等多个领域[11]。2019年我国的矿业对外直接投资达51.3亿美元，累计投资达1 754亿美元，这些海外矿业投资不仅稳定优化了我国短缺矿产资源供应链和产业链，而且直接促进了东道国的经济增长，提高了人民生活水平。作为世界头号强国的美国不断通过经济、军事、外交等手段对我国的海外资源权益进行战略压制，我国众多海外矿业投资项目进展受阻背后都有美国的身影，如缅甸莱比塘铜矿数度停工停产、中国有色集团收购澳大利亚稀土矿失败等。全球地缘政治局势也因美国霸权主义干预而变得更加动荡，国际矿产资源供应链、产业链也随之分裂动荡。中东、美洲、大洋洲等地区作为全球重要能源矿产资源产地有我国众多矿业投资项目，随着中美贸易摩擦的持续，我国在美国传统势力范围内的矿产资源利益将面临严峻挑战。

3 国外矿产资源安全保障的经验借鉴

在可持续发展战略背景下，世界各国政府高度重视矿产资源安全，陆续出台并形成一系列矿产资源战略规划及矿产资源安全保障的实践经验[12]。

3.1 列出关键矿产清单，把握发展战略重点

美国、澳大利亚、俄罗斯、欧盟、英国、日本等国家和地区分别列出35种、24种、43种、27种、40种、31种关键矿产，并提出了各自的筛选模型和方法。这些模型和方法及所选指标均不尽相同，但都形成了相对固定的评估机制。在筛选关键矿产时，美国侧重于供应风险、产量增长和市场动态三方面，同时参考生产集中度、净进口依赖和副产品等；澳大利亚更侧重供应情况，重点关注自身资源地质禀赋；俄罗斯则关注国家经济需求和开发条件、储量和矿物原料的地质远景；欧盟将供应风险、经济重要性和环境风险三个维度作为衡量依据，只要都达到给定阈值就被认定为关键矿产。各经济体对关键矿产清单会进行动态更新，美国能源部2012年出台《关键矿产原材料战略》，美国商务部2019年发布《确保关键矿产安全可靠供应的联邦战略》；欧盟2010年首次发布关键原材料清单，2017年进行第二次更新；俄罗斯的关键矿产清单大约每5年更新一次。

3.2 占据全球矿产资源行业主导地位

通过多边合作关系和双边合作关系，明确全球矿业治理规则。近年来，主要发达国家主导建立了多个国际多边关系。2019年6月，美国发布能源资源治理倡议，与《确保关键矿产安全可靠供应的联邦战略》形成配套举措。美国与澳大利亚、博茨瓦纳、秘鲁、阿根廷、巴西、刚果(金)、纳米比亚、菲律宾、赞比亚等九个国家共享采矿专业知识和矿业行业治理经验，以提高他们勘探开发锂、铜、钴等矿产和管理其矿业行业的能力，从而更好地支持美国关键矿产弹性供应链；双边合作方面，美国分别与加拿大、澳大利亚、日本、越南等多国签订合作协议或谅解备忘录，聚焦稀土矿产和能源。2018年，美国和日本发布联合声明，计划对液化天然气或液化天然气基础设施建设项目进行联合投资。2019年8月，美国和日本签署合作备忘录，扩大双方在撒哈拉以南非洲的能源合作。

3.3 提升本土矿业企业的国际竞争优势

德国政府为矿业企业提供无条件金融贷款担保，降低其国外项目的融资风险；提供投资担保，支持德国企业在发展中国家和新兴经济体的直接投资；提供针对性矿产勘探贷款，降低企业融资难度，推动企业发展，提升市场活力。美国、德国、芬兰等国家建设专门的学院，保证采矿工程、地质学、地球科学等专业的发展，培养训练有素的现代化采矿技术专业人才，将现代化高新技术与传统采矿技术相结合，为提高矿产资源开发利用效率提供人力保障，针对矿业发展的重点问题和难点方向，设置专门的研究部门和项目，提供充足研究经费，保证特定领域的研究处于国际领先地位。

3.4 加强信息化支撑体系建设

将信息化建设渗透到矿产资源开发利用保护的全流程。通过建立交互式网络平台，及时更新开放数据，为企业和政府提供最新的矿产资源信息，减少信息壁垒。澳大利亚开展了耗资超过1.05亿澳元的未来勘查倡议项目，用于收集高分辨率地球科学数据和潜在矿产、能源、地下水资源信息，并将信息公开发布于专门共享平台，在勘探开发环节，充分利用新技术，减少资源浪费，提高生产效率。

4 加强矿产资源安全能力建设的对策

做好新时代矿产资源安全工作，要坚持总体国家安全观和战略思维、系统思维、底线思维，以科技自立自强为支撑，实施产业链和供应链“双链协同驱动”的资源安全战略，从供给侧和需求侧双向发力、立足国内与开拓国际双管齐下，深入推进政策思路创新、制度体系创新、战略举措创新，提高产业链供应链协同发展的现代化水平，增强维护和塑造矿产资源安全态势的能力，为实现高质量发展提供有力资源保障。

4.1 加强国内地质找矿，保持探明储量供给能力

立足国内是缓解我国矿产资源供给刚性约束的首要选择。在目前的国际环境下，我国矿产资源安全战略应当以科技自立自强为支撑，面向经济主战场，加强国内地质找矿，努力提高矿产资源探明储量，增强国内资源有效供给能力。

1) 加快制度供给，增强国内矿业发展内在活力。加快修订出台矿产资源法等法律法规，从制度层面保证矿产资源勘查开发权益，鼓励和加强国内矿产资源勘查活动；完善矿业权市场制度建设，提高矿业权市场活力，促进矿业企业加大对国内矿产资源的勘查力度。

2) 增加财政资金投入，引导鼓励社会资金进入矿产勘查领域。扭转我国非油气地质勘查投入连续7年下降的趋势，对具有资源潜力的勘探地区和勘探项目加大投入，以取得矿产资源储量。加大公益性地质工作成果社会服务力度，鼓励引导社会资本进入矿产资源勘探领域，激发国内矿产勘查市场活力。

3) 加强理论创新和科技引领，进一步提高国内矿产资源深勘精查力度。在当前生态文明建设的大背景下，充分利用大数据分析等现代信息技术，优化深部找矿选区，集中开展大型矿产勘查开发基地、矿集区、整装勘查区的系统地质勘查和找矿预测，提高我国矿产资源勘查深度和精度。

4) 加快推进非常规资源勘查开发，实现深海矿产资源商业化开采。在基础性、战略性和公益性的综合性海洋地质调查研究基础上，不断增强海洋地质矿产勘探水平，特别是资源评价和普查勘探力度。在兼顾海洋环境保护的同时，加大深海油气勘探开发力度，加快深海多金属结核、海底热液矿、天然气水合物的商业化开采步伐。

4.2 推动绿色能源消费，增强可持续发展能力

推动资源能源绿色消费，完善再生资源回收利用产业，构建资源能源循环经济体系是增强矿产资源可持续能力的重要方面。

1) 加强技术创新，提高资源能源利用效率。通过大数据信息分析技术，合理配置矿产资源，提高矿产资源的空间和行业配置效率。加强矿产资源开发利用技术创新，提高资源能源利用效率，降低资源占用和消耗水平。

2) 调整产业结构，抑制不合理矿产资源消费。大力发展资源绿色产业，降低矿产资源高消耗产业占比，淘汰资源能源高消耗产业，创新研发矿产资源用量少或可替代的产品，加快实施可再生能源替代化石能源。推动社会理性、绿色消费观念转变，激活可再生资源能源市场需求。

3) 发展循环经济，使用二次资源替代稀缺资源。加强城市矿山分析研究，健全回收渠道和体系，开发电子废弃物先进处理技术，建立电子废弃物综合回收冶炼厂，提高城市金属矿产资源循环回收利用率，减轻环境危害，缓解矿产资源安全供应压力。

4.3 完善战略资源储备体系，增强市场调节能力

矿产资源储备是宏观调控和市场调节的重要形式。我国建立的“产品、产能、产地储备相结合的国家战略资源能源储备体系”需要进一步完善。

1) 制定出台矿产资源储备相关法律。矿产资源储备体系建设投资大、周期长，事关诸多部门，需要出台国家层面法律法规予以统筹协调保障。

2) 完善矿产资源储备体系。在已有的产品、产能、产地储备体系基础上，细化国家战略储备、市场商品储备、企业周转储备，将国家储备和民间储备相结合，形成互补完善的矿产资源储备体系。

3) 合理配置动态调整储备品种和规模。根据我国经济发展态势和矿产资源供应形势，合理配置矿产资源储备品种和规模，对国内紧缺的关键性、战略性矿产资源加大储备力度，动态调整储备矿产资源数量，增强市场调节调峰能力，确保极端情况下关键矿产资源可供性。

4) 加强矿产资源储备管理和协调，提升市场调节和调峰能力。统一目前较为分散的矿产资源战略储备管理机构，设立中央层面的专门矿产资源储备管理协调机构，确保矿产资源储备储得进、管理好、调得动、用得上。

4.4 开拓国际合作渠道，增强海外权益能力

在当今世界变局中，立足国内大循环加强自主矿产勘查的同时，应当大力开拓国际渠道，发展全球可信可靠伙伴关系，增强海外资源权益获取和保障能力。

1) 抓住全球治理体系变革机遇期，积极参与全球矿产资源治理。变革不合理的全球矿产资源治理体系和规则，推动国际社会通力合作，消除、降低关税和非关税壁垒，畅通全球资源能源贸易，确保全球资源能源供应链开放、稳定、安全，推动全球资源能源治理体系向公平、合理、安全、高效的方向健康发展。

2) 加大矿业“走出去”的支持力度，多种方式配置国际矿产资源。加大政策引导、资金支持力度，培育一批与我国经济和需求规模相适配、具有全球竞争力的龙头企业。通过投资、并购等方式控股、参股境外大型低成本、效益好、较成熟的优质矿业项目，加大对资源丰富、开发程度较低地区的矿产勘探力度，增强矿产资源全球配置能力。

3) 加强睦邻友好和贸易合作，确保重要资源运输通道畅通。秉承共同发展理念，积极开展资源贸易合作，加强多元稳定资源贸易伙伴关系，完善优势互补资源贸易体系。大力倡导推动区域合作，建立可信的安全伙伴关系，将重要运输通道周边国家和地区纳入共同市场，共享发展机遇，维护运输通道安全畅通，联通两个市场，实现可持续发展。

4.5 开展安全形势监测，提高风险预判能力

矿产资源安全保障涉及生产、供应、运输、贸易等多个环节，哪个环节出现问题都无法保障资源安全供应。加强矿产资源安全形势分析和监测预警是防范和治理矿产资源安全风险危机的最好方法。

1) 完善矿产资源安全监测预警体系。把握科学规律，研究符合我国矿产资源实际的安全监测预警模型。围绕保障重要产业链供应链安全，充分运用大数据、云计算、人工智能等现代化信息技术手段，构建从生产保障到战略储备、多元化采购全程把控的资源安全风险监测预警体系。加强矿产资源保障形势分析和市场监测，加强对世界经济和国际贸易形势的跟踪分析与影响评估，及时掌握风险演变动态，提高矿产资源安全态势实时感知、预警预防能力、产业链供应链风险管控能力。

2) 科学应变、主动求变，加强资源安全政策工具与运行机制研究。深入推进矿产资源供应链规划与布局研究，对国家核心竞争力具有重要影响的战略性矿产资源，需着力打造由本土企业主导的、发展本土开发能力的本土型供应链模式；对可由市场竞争调节的重要矿产资源，建立以市场调节为基础的自由竞争机制，设计由跨国公司、本土企业协同组成的离岸型供应链、市场响应型供应链模式。未做好各类资源政策的储备工作及相关应急预案的准备工作，掌握好资源安全潜在威胁的动向，把握好政策节奏和力度，用好国家安全政策的工具箱，根据需要适时推出必要举措，稳住经济发展大局，守住国家安全底线，力争把各类风险隐患发现和处置于萌芽状态。