中国特色社会保障模式初论——基于管理体制的视角

鲁 全

作为全世界最大的发展中国家，中国不仅自古以来就有着丰富的具有社会保障功能的实践，①郑功成：《传承与借鉴：中国社会保障史研究》，《中国人民大学学报》2014年第1期。而且自改革开放以来成功实现了社会保障制度的整体转型，初步建成了全世界覆盖人口最多的社会保障体系。虽然在全球化的背景下，我国在建设与社会主义市场经济体制相适应的社会保障制度过程中充分借鉴了国际经验，②华颖：《中国社会保障70年变迁的国际借鉴》，《中国人民大学学报》2019年第5期。从而呈现出部分西方典型社会保障模式的特征，但受到传统历史文化、社会经济环境、人口和家庭结构以及改革决策过程等本土化因素的深刻影响，中国的社会保障体系必然具有自身的建制路径与制度特征。③郑功成：《面向2035年的中国特色社会保障体系建设——基于目标导向的理论思考与政策建议》，《社会保障评论》2021年第1期。这是中国特色社会保障模式与道路的实践基础。

从基础理论研究的视角出发，概念作为所有理论的基本要素，都包括其区别于其他概念的特征（称之为理论内涵）与组成此概念之全部集合的分类（称之为类型）两个方面。社会保障的基础理论研究也不例外，我们既需要探究社会保障与其他社会制度的差别，寻找其特征；也需要对社会保障——无论是从学理概念上，还是从制度体系上——进行类型划分。这是对中国社会保障制度进行类型学研究的学理基础。

综合上述理论与实践的视角，当中国的社会保障体系已经初步成形，并且在不断完善的过程中逐渐成为中国特色社会主义制度体系有机组成部分和全球社会保障改革重要关注点的背景下，研究中国的社会保障制度模式，回答中国正在建设以及将会走向什么类型的福利国家，应当成为中国社会保障理论学界关注的重要议题。

一、社会保障类型研究的理论脉络与中国适用性

（一）社会保障类型研究的理论脉络

从全球视野来看，自丹麦学者艾斯平-安德森（Esping-Andersen）提出了“福利资本主义的三个世界”①参见Gøsta Esping-Andersen,The Three Worlds of Welfare Capitalism, Polity Press,1990.后，有关社会保障类型学的研究就成为学术界关注的焦点。除了基于比较视野的类型划分本身之外，各国的理论学者基于本土性和主体性意识，都努力尝试回答，自己国家的社会保障制度到底属于什么模式或类型？自己国家的社会保障制度建设又会走向什么模式或者类型？这也是一国社会保障理论研究日臻成熟的重要标志之一。②以我国的近邻韩国为例，分别由韩国中央大学金渊明教授于2002年和韩国延世大学郑武权教授于2009年牵头编著的《韩国社会保障性质讨论》（I、Ⅱ）就集中展现了韩国社会保障学者有关韩国福利国家性质讨论的成果。其中，前者于2010年由中国劳动社会保障出版社出版了中文版《韩国社会保障论争》。

就类型学的研究方法而言，分类标准是最重要的工具。维伦斯基（Wilensky）与勒博（Lebeaux）将社会保障模式分为“补救型”和“制度型”两类，③Harold L.Wilensky,Charles N.Lebeaux,"Industrial Society and Social Welfare," American Catholic Sociological Review,1959,20(3).其划分标准是政府在福利供给中的角色。其中，“补救型模式”强调家庭和市场的作用，政府只在家庭和市场功能失效时才承担责任；“制度型模式”则强调政府的责任，认为政府有义务为个人提供所需的基本福利。蒂特马斯则突破了上述二分法，将社会保障划分为剩余福利模式、工作能力-成绩模式和制度性再分配三类。④［英］理查德·蒂特马斯著，江绍康译：《蒂特马斯社会政策十讲》，吉林出版集团有限责任公司，2011年，第14-15 页。

然而，上述分类都缺乏明确、可衡量的划分标准，直到艾斯平-安德森提出了“去商品化”（De-commodification）的标准。按照这个标准及其计算方法，⑤当然，对去商品化的计算方法一直存在争议和讨论。我们可以计算出任何国家在任何时点上社会保障体系的“去商品化”程度而将其归类于某一种福利体制，从而在理论上实现了类型划分的周延。在艾斯平-安德森的分析框架和对象中，用这个客观标准所进行的分类，区分出了自由主义、保守主义和社会民主主义三种典型的福利模式。⑥这里的翻译采用了郑秉文教授译本的用法。参见［丹麦］考斯塔·艾斯平-安德森著，郑秉文译：《福利资本主义的三个世界》，法律出版社，2003年，第325-326 页。但仍然需要强调的是，这里的自由主义、保守主义和社会民主主义与政治思想史中的相关“主义”并非完全同样的含义。例如，政治思想史中的自由主义强调的是个人自由与权利，而新自由主义则部分修正了古典自由主义的观点，转而支持政府的适度干预。而这显然与经济学范畴下强调自由市场竞争的“新自由主义”大不相同。因此，艾斯平-安德森笔下的“自由主义”到底具体何指，笔者将另外撰文阐述，本文不做深入讨论。参见秦晖：《自由主义、社会民主主义与当代中国“问题”》，《战略与管理》2000年第5期；张纯厚：《当代西方的两种新自由主义——政治新自由主义与新保守主义的对立》，《政治学研究》2010年第3期。其中，自由主义模式以英美为代表，主体是以家计调查为基础的社会救助，国家更加倾向于用市场化的方式提供福利，去商品化程度最低；保守主义模式以德法等欧洲大陆国家为代表，倾向于用法团与合作的方式提供福利，①这种以社会保险为主体的欧洲大陆模式，既被称为合作主义模式，也被称为保守主义模式。其中合作主义主要体现为该制度模式依靠多方的责任共担，尤其以社会保险的劳资双方缴费最为典型；保守主义则体现为其对既有社会分层的保护甚至是固化，对不同的群体用不同的制度来覆盖，德国、法国等国家早期社会保险或者以行业，或者以地区为划分标准的结构就充分说明了这一点。艾斯平-安德森指出，合作主义是保守主义着手解决商品化问题的途径之一。参见［丹麦］考斯塔·艾斯平-安德森著，郑秉文译：《福利资本主义的三个世界》，法律出版社，2003年，第42-43 页。社会保险是制度的基本形态，去商品化的程度居中；社会民主主义模式以北欧国家为代表，具有普遍性和均等化的特点，政府通过税收筹资，承担较大责任，去商品化的程度最高。艾斯平-安德森的模式划分将去商品化程度这样的外在表现与制度建设的指导思想和实现方式联结在了一起，成为福利国家类型研究的重要基础。②贾玉娇：《重新发现东亚社会保障——对发展主义话语中东亚国家发展能力的回应及新解》，《社会保障评论》2020年第4期。

与此同时，对艾斯平-安德森“三个世界”划分的理论质疑声也从未停止过，主要集中在以下两个方面。一方面，艾斯平-安德森所关注的主要是20世纪50—60年代西方资本主义世界中的社会保障制度，而20世纪70—80年代后，东亚、拉美等新兴经济体的社会保障制度实践并未被纳入到分析视野中。这些国家和地区社会保障制度的快速扩张，产生了有关新兴福利国家的研究浪潮，并在一定程度上扩展了有关福利体制的研究。③岳经纶等：《新兴福利国家：概念、研究进展及对中国的启示》，《中国社会科学评价》2020年第4期。在拉美，以智利为代表，以全面引入“个人账户”为主要措施的社会保障私有化改革从根本上颠覆了社会保障制度的基本规律，对个人责任的过分强调和对市场机制的笃信使之成为全球社会保障模式中的“另类”。针对东亚地区，则既有观点认为，该地区的社会保障并没有伴随工业现代化而迅速建立起来，从而具有鲜明的“勉强的或不情愿的”福利主义特征；④James Midgley,"Industrialization and Welfare:The Case of the Four Little Tigers," Social Policy and Administration,1986,20(3).也有观点认为，东亚国家的福利制度是以促进经济增长为目标，从而被称为生产型福利体制。⑤Ian Holliday,"Productivist Welfare Capitalism:Social Policy in East Asia," Political Studies, 2000,48(4)；贾玉娇：《重新发现东亚社会保障——对发展主义话语中东亚国家发展能力的回应及新解》，《社会保障评论》2020年第4期。

另一方面，也有研究对艾斯平-安德森的划分标准提出了质疑和补充。因为影响和判断一国社会保障模式的因素显然是多样的，而不仅仅是去商品化的程度。因此，随后有关福利国家类型的研究，并没有严格地将艾斯平-安德森提出的“去商品化”作为唯一的标准，家庭因素、⑥［日］渡边雅男：《论福利资本主义的政治经济学》，《马克思主义研究》2016年第9期。需要说明的是，艾斯平-安德森在其之后的研究成果——1999年出版的《后工业经济的社会基础》中，将分析延伸到了政府-市场-家庭的框架中。性别因素、⑦Jane Lewis,"Gender and the Development of Welfare Regimes," Journal of European Social Policy, 1994,2(3)．文化传统、⑧参见［韩］朴炳炫著，高春兰等译：《社会福利与文化》，商务印书馆，2012年。责任主体⑨王立剑、代秀亮：《社会保障模式：类型、路径与建议》，《治理研究》2018年第5期。及其合作方式⑩褚蓥：《英美社会福利模式的选择及启示》，《国外社会科学》2012年第2期；席恒等：《合作收益视角下的东亚社会保障模式》，《山东社会科学》2017年第7期。以及建制理念与福利文化、需求满足与责任承担、制度结构与发展路径等⑪新的划分标准不断出现。其中，以地缘政治最为显著。在艾斯平-安德森的研究中，不同福利类型的国家在地缘上具有接近性，由此引申出关于福利体制与地缘

⑪ 郑功成：《东亚地区社会保障模式论》，《中国人民大学学报》2012年第2期。政治之间的关系。但随后的研究却倒置了这种关系，将地缘政治作为新的划分标准，比如南欧模式、东亚模式以及拉丁美洲模式等。①有关福利体制的分类可参考匡亚林：《社会福利引论：福利体制模式的类型化考察》，《国家行政学院学报》2018年第3期；熊跃根：《福利体制比较的类型学：源流与发展》，《江海学刊》2019年第3期。

还需要引起重视的是，当我们把一国的福利制度视为一个整体进行类型判断时，则可能会忽视不同保障项目之间的差异，艾斯平-安德森将英国归入自由主义模式与英国全民基本健康卫生服务（NHS）具有较高去商品化程度之现实之间的矛盾就是典型的例证。

（二）去商品化的分类方法适用于中国么？

虽然仍存在争议，但中国必然要走向福利国家或“社会中国”的道路，②岳经纶等：《中国正在走向福利国家吗——国家意图、政策能力、社会压力三维分析》，《探索与争鸣》2016年第6期。进而形成中国特色的“福利国家”。③岳经纶：《中国社会政策的扩展与“社会中国”的前景》，《社会政策研究》2016年第1期。然而，中国的社会保障制度体系属于哪一种类型，中国的社会保障建设应该走向哪一种类型？抑或是，中国的社会保障模式是否自成一体？在我们国家发展进入到了新的时代，社会保障体系建设也取得了重大成就的今天，这个问题是我国社会保障学者应当思考和回答的重大理论命题。

按照艾斯平-安德森有关福利体制的划分逻辑，亚洲开发银行曾把中国归结为类似于“保守主义”的福利体制；④Yuanli Liu,et al.,People's Republic of China:Towards Establishing a Rural Health Protection Scheme, Asian Development Bank,2002,No.090902.也有学者认为中国的福利体制是一种接近于保守主义和自由主义混合的类型。⑤Stein Ringen,Kinglun Ngok,"What Kind of Welfare State Is Emerging in China?" in Ilcheong Yi(ed.),Towards Universal Health Care in Emerging Economies.Social Policy in a Development Context,London,Palgrave Macmillan,2017.但其实，无论是自由主义、保守主义还是社会民主主义的指导思想和制度模式，在我国的社会保障制度体系中都能找到它们的影子。改革早期对“个人账户”的盲目崇拜无疑是自由主义指导思想的具体表现；当前以社会保险为主体的社会保障基本模式则意味着我们在制度模式上具有典型的合作主义特征；而针对城乡居民的非缴费型津贴制度又让我们看到了社会民主主义的影子。所以，中国作为一个农业大国，在快速城镇化和工业化中，一方面面临着市场经济改革的大潮，另一方面又必然受到千年历史文化传统的深刻影响。⑥艾斯平-安德森在《福利资本主义的三个世界》中文版的序言里也指出，中国是“世界上唯一的一个最大的文化社会”。这种复杂的背景和急剧的变革使得我们只能用多种方式来覆盖不同就业类型的人口，因此恐怕只能用“混合型”福利体制来予以概括。但放眼全球的社会保障改革，纯粹经典意义上的俾斯麦模式和贝弗里奇模式都已只能在教科书里找到。社会保险制度从以劳动权为基础快速扩展到人人皆保险；狭义的福利国家则在面对财政危机的情况下，纷纷引入所谓的内部市场化抑或是福利保险化来提高可持续性。全球范围内的保险福利化、福利再保险化等趋势同时出现，从而纷纷体现出“混合型”的特征。⑦艾斯平-安德森称之为“没有一个案例国家具有某种纯粹性”。参见［丹麦］考斯塔·艾斯平-安德森著，郑秉文译：《福利资本主义的三个世界》，法律出版社，2003年，第31 页。因此，在全球化和国家间制度学习的背景下，混合型显然不是一种排他式的类型划分方法，却只可能是对一般性发展规律的描述。

更为重要的是，“去商品化”的划分标准本身就带有资本主义生产方式的烙印，而与中国在社会主义制度下建立和完善社会保障制度的动力和路径无法相容，也很难具有相应的解释力。所谓“去商品化”程度，一方面是衡量“福利”本身的去商品化程度，即比较在某一福利体制中获得该福利所付出的成本，与通过市场交易方式获得该产品与服务所支付的价格。如果前者低于后者，则说明该福利体制的“去商品化”程度较高。它的本质是获得福利所要花费的成本。另一方面是衡量“劳动”的去商品化程度，即人们获得相应的福利是否需要以付出相应的劳动或者是成本为前提和代价。如果获得相应的福利需要以参与劳动或缴费为前提，则商品化程度较高，如果获得相应的福利不以参与劳动为前提，则商品化程度较低。它的本质是获得福利的资格。无论是获得福利资格的商品化程度，还是获得福利所需成本的高低，都是将福利视为商品并建立在交换的基础上，从而具有典型的资本主义特征。

但是，中国是在社会主义制度条件下建设社会保障，社会保障内嵌于基本经济社会制度中，从而是社会主义性质的内在要求和社会主义优越性的重要体现。①郑功成：《面向2035年的中国特色社会保障体系建设——基于目标导向的理论思考与政策建议》，《社会保障评论》2021年第1期。在计划经济时期，无论是城市还是农村，相应的社会保障待遇都是城乡居民与单位（集体）之间复杂经济社会关系的重要体现，是每一个国民作为“单位人”或“集体人”的基本权利，而并非建立在交换的基础上。这种国家-单位保障制具有普遍化和较高程度的均等化，体现出低水平福利国家的特征。②郑功成等：《中国民生70年（1949—2019）》，湖南教育出版社，2019年，第311 页。进入到市场经济改革时期后，执政党迅速意识到经济体制改革对劳动者福利的影响，将社会保障制度确立为社会主义市场经济体制的重要组成部分，并在实现经济快速发展的同时，迅速将社会保障的覆盖面从传统工业化社会中的受雇劳动者扩大到城乡非受雇劳动者，从而充分体现出在社会主义的政治属性和国家属性下，社会保障覆盖面拓展与水平提升的内在驱动性。

综上所述，在全世界最主要的社会主义国家——中国所进行的社会保障制度实践，显然无法用基于资本主义分析框架的“去商品化”标准来进行衡量与归类。传统的分类方法遇到了挑战，中国的社会保障改革实践也逐步迈过了向他国学习借鉴的初级阶段，而在改革和建设中逐渐形成了自身的特色。这就迫切需要我们给出新的分类视角，阐述社会保障领域的中国特色所在。在这个方面，中国的社会保障学者责无旁贷，也做出了积极的努力，从家庭作用、政党稳定性、文化传统以及其他社会经济特征角度进行了总结和提炼，③郑功成：《中国社会保障改革与发展战略》，人民出版社，2008年，第85-90 页；熊跃根：《中国福利体制建构与发展的社会基础：一种比较的观点》，《经济社会体制比较》2010年第5期。但显然尚未形成普遍共识。④例如有观点认为，中国是在全世界人口最多的发展中国家建设社会保障制度，覆盖人口多因此可以成为我国社会保障模式的特点。但人口多只是我们建制所面临的背景和条件，而非制度本身的特征。

二、对传统分类方法的重新思考与延伸：制度-管理视角的提出

回顾全球资本主义世界中福利国家的演变及其分类，大体上可以分为两个阶段。第一个阶段是在20世纪80年代之前，基本概括在了艾斯平-安德森的分析框架中。在自由主义思想的引导下，美国建立了由市场主导的社会保障模式，即所谓的自由主义模式。在社会民主主义的影响下，狭义福利国家的思想虽然孕育于英国，但在北欧生根开花，从而形成了国家全面介入的社会民主主义模式。然而，总体上倡导社会公平、社会团结并支持政府发挥积极作用的社会民主主义也有不同的分支，以普遍性为基本特征的北欧福利模式更直接地来源于社会民主主义中的费边社会主义。费边社会主义者普遍赞成国家干预和国家福利提供,他们认为国家应该在社会经济事务和社会福利发展中扮演不可或缺和举足轻重的积极角色。1887年通过的费边社纲领就明确提出，“用以下方法对社会进行重新改造：使土地和工业资本从个人和阶级的所有制下解放出来，把他们转归公社所有，以谋公众的福利”。英国著名社会政策学家蒂特马斯就信奉费边社会主义理想,将英国费边社会主义福利理论与政策实践推到前所未有的高峰。①刘继同：《“蒂特马斯典范”与费边社会主义福利理论综介》，《人文杂志》2004年第1期。

然而，任何思想都并非是绝对的。当我们去考察以德国为代表的保守主义（合作主义）模式时，看到的是不同学术思想与政策主张之间的影响与交融。一方面，在社会民主主义的理论园地中，除了上述的费边社会主义之外，还有强调社会共治、多方协商合作的“讲坛社会主义”（又被称为历史学派），因其代表人物都是在德国高等学校讲坛上讲授社会主义学说的知名教授而得名。他们认为国家具有管理经济和社会生活的功能，积极主张实施建立在劳资合作基础上的社会保险制度。另一方面，在总体上强调市场竞争和个人权利的自由主义学派中，也可以进一步划分为所谓的英美新自由主义（Anglo-American Neoliberalism）和德奥秩序自由主义（German-Austrian Ordoliberalism）。②Vassilis K.Fouskas,"Neo-liberalism and Ordoliberalism:A Critique of Two Forms of Imperialism and Authoritarianism," Critique, 2018,46(3).其中，秩序自由主义经济思想以德国的弗莱堡学派为基本理论渊源，它抛弃了自由放任式的自由主义主张，不仅强调市场竞争，也强调市场规则和市场秩序，③有观点认为自由主义的基础是个人主义，保守主义的基础是秩序主义。因此，秩序主义也可被称为保守主义。参见李俊：《分歧与一致：自由主义与保守主义的流变及启迪》，《学术论坛》2009年第5期。强调依靠法治与国家政权的力量来实现并保障市场的完全竞争，并最终成为德国独树一帜的“社会市场经济”的理论基础。④吴中南：《国家干预与经济自由——兼论弗莱堡学派的理论与政策》，《社会科学》2004年第2期。

按照这种理论分野对以德国为代表的保守主义福利体制进行更加细致分析可以发现，保守主义福利体制中的典型制度——社会保险，从制度模式上具有“讲坛社会主义”特色，因为其强调的不是政府独揽责任，而是劳资双方的共同参与和共同治理；在管理体制上则是“秩序自由主义”，各类社会保险经办机构或者是地区性的，或者是行业性的，而并非由科层制政府所垄断。这些管理经办机构之间相互竞争，不断合并，⑤华颖：《德国医疗保险自治管理模式研究》，《社会保障评论》2017年第1期。既给所有参保人以选择权，从而避免了哈耶克、布坎南等学者担心和批判的“政府垄断性供给”；也让管理经办机构在竞争中不断提高福利水平和服务质量。

由此，我们可以看到将制度模式与管理（经办）体制分离后所带来的新视角。制度模式强调的是应对社会风险的基本逻辑和责任分配方式，而管理经办则是运行和服务递送的具体机制。这种逻辑同样适用于对其他福利模式的分析。以美国为代表的自由主义模式，在制度模式上是发挥市场的作用，在具体的服务递送上则自然充分发挥保险公司等市场主体的作用；以北欧为代表的社会民主主义模式，在制度模式上是发挥政府的作用，在具体的服务递送上则建立了政府与社会组织之间的合作关系，而并非是由政府来直接提供全部公共服务。

在全球人口老龄化和石油危机发生之后，福利国家的发展进入到了第二个阶段，一方面是英美等国家在资本主义危机下的福利紧缩，另一方面则是一些新福利类型或形态的出现。首先，凯恩斯主义面临滞胀时的手足无措使得自由主义再次兴起，并且从传统的产品市场蔓延到了金融市场，形成了所谓的“新自由主义”。①以哈耶克、弗里德曼等为代表的当代新自由主义者与19世纪后半叶兴起的以霍布豪斯、霍布森等为代表的“新自由主义者”的观点几乎是针锋相对的。参见殷叙彝：《社会民主主义与自由主义关系的几点思考》，《科学社会主义》2006年第1期。在这种理念的指导下，在智利等国家出现了以完全积累的个人账户为主要表现形式的社会保障形态。完全积累制彻底改变了此前的社会保障制度模式，将风险应对的方式从互助共济转变为个人承担，从而是一种较为极端的自由主义模式。其次，相比于完全由个人承担缴费责任和投资风险的智利，新加坡和香港地区②对中国香港的社会保障体系属于哪种福利模式是有所争论的，但完全积累并且全赖市场机制运营的强积金制度显然具有自由主义的取向。参见黄黎若莲：《香港的社会福利模式、特征和功能》，《社会保障研究（京）》2008年第1期。虽然在制度模式上都采用了完全积累的个人账户制（新加坡的中央公积金和香港的强积金），③需要说明的是，无论是新加坡还是香港，除了完全积累制的公积金制度，都还有其他形式的社会保障项目。但正如此前分析指出的，对一国福利体制的总体分析可能会忽视具体项目之间的差异。因此，这里的分析主要集中在公积金项目上。但是分别在投资阶段有政府的风险担保，在筹资阶段有用人单位的缴费分担，从而在总体上呈现为新自由主义的同时，在具体的管理机制设计中都带有稍许合作主义的元素。④社会保障管理的内容在不同的福利制度模式下存在显著的差别。在完全积累的制度模式下，基金投资管理就成为了最主要的管理内容。可见，管理视角亦可以作为对完全积累制的细分标准。如果将筹资责任和投资风险完全由个人承担的智利称为“新自由主义”的话，新加坡和香港则因为在制度模式上具有新自由主义的特征，而管理体制上具有合作主义的特征，而可被称为“具有合作主义色彩的新保守主义”，⑤经济意义上的新保守主义与新自由主义基本是同样意思。参见程恩富等：《当代外国学者对新保守主义经济思潮的研究》，《财经研究》2004年第2期。而政治哲学中的新保守主义则有更加复杂的内涵。即管理上的合作主义与制度模式上的新自由主义之结合。

为何管理体制可以作为一个新的分类视角？笔者认为，在全球化的背景下，不同福利体制国家正在面临着包括人口老龄化、就业形态多样化以及公共财政有限性与民众福利需求不断升级之间的矛盾等共同的问题。虽然尚未有区域性的国家间组织提出“福利一体化”的口号，⑥以区域一体化程度最高的欧盟为例，其实现了劳动力市场一体化、货币一体化，甚至为了应对共同的危机，也曾提出过财政一体化，但尚未有过关于福利一体化的提议。福利制度的选择仍然是主权国家的权力，但不同福利体制国家之间的学习和相互借鉴早已普遍存在。不仅不同的福利体制之间呈现出“收敛趋同”的趋势，甚至连其背后的理论基础和指导思想也呈现出相互交融、彼此影响的态势。⑦有观点就认为，所谓的“第三条道路”就是社会民主主义与自由主义之间的融合。参见王学东等：《第三条道路与社会民主主义的转型》，《当代世界与社会主义》2000年第3期。然而，不同国家的社会保障管理体制，包括行政管理体制的架构、经办服务的组织形态和运行原则，以及在福利供给过程中所形成的主体间关系，仍然会深刻地受到所在国家历史文化传统、公共管理模式以及总体行政架构等本土性因素的影响而具有辨识度，从而有可能成为福利国家体制分类中的新视角。下面，尝试将这种制度与管理相结合的分类方法应用于中国的社会保障模式分析中。

从制度模式上看，虽然在改革初期受到了自由主义的影响，产生过对个人责任和个人账户模式的青睐，但我国在实践中逐渐找寻到了社会保险制度的基本发展规律，从而较为坚定地选择了一条以社会保险为核心的发展路径，表现为各主要社会保障项目都选择了保险的模式，用社会保险的方式不仅覆盖传统的受雇劳动者，而且将之扩大到非受雇的居民，从而呈现出全民皆保险的特质。虽然居民的生产方式和收入结构与建立在受雇劳动基础上的社会保险具有一定的内在冲突性，但政府的强力介入和直接承担雇主缴费责任的筹资结构使得这种以社会保险为核心的保障模式得以基本建成并且运行较为顺利。但是，从管理体制的角度看，与传统社会保险型国家按照“秩序自由主义”的理念，由不同的社团法人（社会保险经办机构）来承担社会保险具体的管理经办业务，以充分贯彻自治的管理原则完全不同，①林义：《关于东亚社会保障模式的理论思考》，《中国人民大学学报》2012年第2期。中国的社会保障管理体制基本是由公共部门来主导的，无论是在管理上，还是在具体的经办服务上，都是由科层制的公共部门来承担。于是，在制度模式上采取典型合作主义的社会保险；在管理体制上则由科层制的公共部门来主导，从而体现出社会民主主义强调政府责任的基本主张。这就构成了中国特色社会保障模式的基本特点，笔者将其称为以政府为主导的科层式合作主义模式。

上述福利国家类型的历史演变及中国大陆社会保障模式的出现见图1。

图1 全球社会保障模式演进及中国模式的出现

三、中国特色社会保障模式：政府主导的科层式合作主义模式

（一）中国社会保障模式的基本特点

根据制度模式与管理体制相结合的分析思路，中国的社会保障模式具有三个基本特点。

第一，中国的社会保障制度体现出合作主义倡导下，以社会保险为核心的基本特征。中国当代的社会保障制度转型是在快速城镇化和工业化的背景下进行的，在以产业工人为主体的就业结构下，用人单位要成为真正意义上的市场主体从而迫切要求其在计划经济时期所承担的保障项目实现社会化，而市场化改革的宏观导向使得政府既不愿通过税收筹资的方式直接承担起提供福利的责任，也无法接受仅有以家计调查为基础的社会救助项目的“残补模式”，再加上计划经济时期有过实行劳动保险制度的经验，社会保险模式自然成为了最佳选择。我们不仅用社会保险制度覆盖了受雇劳动者，还用其覆盖了城乡非受雇劳动者。虽然有观点认为，城乡居民的社会养老（医疗）保险制度具有津贴的性质，但政府作为“类雇主”，承担缴费责任、参保者待遇与缴费贡献挂钩等政策参数的设计显然具有“社会保险”的特征，而与均等化的非缴费型津贴大相径庭。这也与全球范围内从劳动权基础上的社会保险权扩大到公民权基础上的社会保险权之趋势相吻合。①李志明：《社会保险权的历史发展：从工业公民资格到社会公民资格》，《社会学研究》2012年第4期。

第二，中国的社会保险制度与传统合作主义模式下经典的社会保险范式不同，而呈现出政府主导的特点。缘起于德国的社会保险制度是保守主义和合作主义共同作用下的结果，其“保守”体现在建制早期仍然按照行业、地区等传统的自治单元，尊重甚至是巩固了既有的社会分层结构；“合作”则体现在多方的共同参与和自治管理上，具体表现为筹资机制上的劳资分责、政府担保和运行管理上的劳资自治。在承担实际管理责任的德国社会保险经办机构中，具有决策权力的理事会是由劳资双方的代表按照等比例共同组成。我国的社会保险改革并非发轫于行业或区域自治，而是政府主导的整体社会经济体制变迁的组成部分，从而在管理经办、资金来源等多方面呈现出政府主导的特点。

第三，政府主导在管理体制上体现为科层式的基本结构。由于政府承担了社会保障的主要管理权责，因此社会保障管理体制就成为政府行政管理体系中的重要组成部分。②鲁全：《中国养老保险管理体制变革与发展》，《山东社会科学》2020年第4期。在我国现行的行政管理体制中，在中央政府层面，不仅有人力资源社会保障部、民政部、国家医疗保障局等与社会保障直接相关的业务部门，在国家发展改革委、财政部、国家税务总局、国家审计署等职能部门也设置有与社会保障相关的司局，从而形成了横向的部门间分工与合作；③郑功成：《面向2035年的中国特色社会保障体系建设——基于目标导向的理论思考与政策建议》，《社会保障评论》2021年第1期。与此同时，作为一个多层级的单一制国家，行政管理体制在纵向上具有典型的“职责同构”特点，从而在各层级的政府序列中都有相应的社会保障行政机构和经办部门，形成了纵向的分权与制约。由此，便形成了韦伯所描绘的，较为典型的科层制管理组织结构。在这种组织结构中，形成了三组基本的关系。其一，是横向的部门间关系。随着社会保障项目的增加、水平的提高以及在经济社会体系中重要性的提升，多个政府部门的职能都涉及社会保障业务，从而产生横向部门间关系。其二，是纵向的府际关系。它既包括相邻行政层级相关社会保障行政部门之间的关系，也包括跨层级的关系（例如省直管县）。在社会保险制度统筹层次不断提高的背景下，如何避免简单的、上下对口式的部门设置，科学确定不同层级社会保障行政部门和经办机构的功能就显得尤为重要。其三，是斜向的府际关系，即中央层级的社会保障行政部门与地方政府之间的关系。在行政体制条块分割、社会保障制度区域分割的双重背景下，中央层级不同部门之间改革思路与方案的差异必然会在地方的实施层面进一步加剧制度的分割。

综上所述，中国的社会保障在制度上具有典型的合作主义特征，并具体地表现为以社会保险为核心，但合作的各方主体既非力量均衡，也非劳资自治，而是由政府来主导的；政府主导之特征在管理体制上集中体现为行政科层制，而这种行政科层式的管理体制又会反过来影响制度的基本模式。因此，笔者将其概括为政府主导的科层式合作主义模式，从而尝试囊括其在责任主体、管理体制和制度模式上的基本特征。

（二）科层式管理体制对制度的影响

“制度模式-管理体制”的分析框架不仅要将管理体制作为新的分类视角，体现其相对独立性；同时还要关注管理体制对制度的影响，从而体现两者之间的相互作用。因为归根到底，一个国家的福利体制主要是由其制度特征决定的。中国社会保障科层式的管理体制从以下四个方面深刻影响着中国的社会保障制度，也可以说，科层式的管理体制是理解中国社会保障制度模式的最佳视角。

1.社会保险管理主体的公共部门性质及其影响

首先，社会保险管理主体的性质会对社会保险法律关系的属性产生影响。在经典的社会保险模式下，社会保险经办机构是特殊的公团法人，既区别于政府，又受政府的监督，参保人与具有独立社会法法人地位的社会保险管理经办机构之间形成了基于社会法的法律关系。但我国的社会保障管理机构和经办机构都是公共部门或准公共部门，社会保险行政机构作为政府组成部门自然不用说，而经办机构也都是准公共部门性质的事业单位，从而在组织结构上都具有科层化的典型特征。即管理机构和经办机构的设置都以行政层级为标准，在纵向上接受上级业务部门的指导，在横向上隶属于当地政府并需要与其他部门形成合作关系。

社会保险经办服务机构的这种特殊属性使得社会保险关系从社会法关系转变成了准行政法的关系，反过来进一步强化了科层式的公共行政部门在社会保险中的地位和作用，凸显了中国社会保险制度政府主导的特色。同时，鉴于社会保险管理服务机构的行政属性，其宗旨也从单一的维护参保人利益转变为需要兼顾公共部门的多重目标。改革开放初期，在地方政府优先发展经济目标的宏观背景下，社会保障制度在整体经济社会发展中的次优地位和工具属性便因此不难理解。

2.科层式管理体制的纵向府际关系及其影响

科层式管理体系中的纵向关系使得中国的社会保障制度在分权与集权之间寻找平衡，社会保险统筹层次提高的内在要求与多层级行政管理体制中职责同构之间的矛盾，深刻地影响着我国的社会保险制度。中国多层级的政府体系和地方差距，以及鼓励先富、试点先行的改革策略，使得中国的经济体制改革是伴随着分权化而进行的。相应来看，在计划经济体制下的单位保障制度在面临市场经济冲击的情况下，在一夜之间变成全国统筹的社会化制度自然是不切实际的，而必然选择一条从局部到全局，从地方到全国的改革路径。改革者自然地用县级统筹替代单位统筹，用市级统筹替代县级统筹，用省级统筹替代市级统筹，这种改革层级上的递进性一方面是社会保障内在发展规律的要求，另一方面也是我国科层制结构的必然结果。科层式组织在纵向层级上的依次递进性决定了改革无法跨越层次，而只能“循序渐进”。

当社会政策改革逐步独立于经济体制改革，决策层对其再分配的属性认识逐步深刻，意识到需要由中央政府主导建立全国统一的社会保障制度时，在地域辽阔、多层级的管理体制下，完全由中央政府来承担社会保障改革和管理的全部责任只能是天方夜谭，而有效地进行责任分配，根据不同社会保障项目的外部性程度和管理流程的合理分工，在全国统一制度框架、中央政府集中决策权力的前提下，在纵向科层制的结构中进行合理的权责分配就成为了关键。①鲁全：《全国统筹背景下基本养老保险管理体制中的央地责任划分机制研究》，《苏州大学学报（哲学社会科学版）》2015年第4期。于是，从纵向上看，中国的社会保障制度改革已经经历了从分散到集中的过程，而现在面临的则是上下层级之间的合理权责分配。

中国的养老保险制度改革就描绘了这样的一幅图景。地区分割是中国职工基本养老保险制度的基本特点和最大顽疾，然而与德国、法国等国家早期养老保险制度的区域或行业分割是基于其自治的传统不同，我国的养老保险地区间分割是在制度整体转型过程与纵向科层制管理结构的彼此作用中形成的。虽然基本养老保险全国统筹早已是法定承诺和规划要求，但实际进展显然无法令人满意，其阻力不仅来源于区域间差异化的基金分布状况，更与多层级管理体制下尚未形成不同层级政府间合理的责任分配体制与激励相容机制有关。除此之外，伴随着各社会保险项目统筹层次的提升，统筹层级以下各级政府是否还需要设置专门的社会保险行政管理机构与服务经办机构，亦会成为下一阶段影响我国社会保险制度改革的重要因素。

3.科层式管理体制的横向部门间关系及其影响

科层制管理体系中的横向关系使得中国社会保障改革及其模式在统一和分立之间角力前行。受到大一统之传统思想文化的影响，建立统一的社会保障制度在理论上较容易实现共识，但是管理体制的相对分割却成为了重要的影响因素。在我国的横向部门间分工中，有多个部门涉及社会保障领域，其中既有参与宏观决策的职能部门，例如早期的宏观决策机构——国家经济体制改革委员会，以及当前的国家发展改革委、财政部、国家税务总局以及国家审计署都设置有与社会保障相关的业务司局；也有专业从事社会保障业务管理的部门，包括人力资源社会保障部、民政部和国家医疗保障局等。对于这种多管理主体的参与，既可以理解为政府对该项公共事务的重视，但也会由于管理权责的分散而导致决策时的迷茫与犹豫。这在中国社会保障改革的历史进程中并不鲜见，甚至可以作为理解中国社会保障改革分歧与制度分割的重要视角。

例如，在20世纪90年代中期，劳动保障部和体改委有关养老保险模式的争论。彼时的劳动保障部作为业务主管部门主张“大统筹小账户”的模式；体改委作为宏观经济决策部门则主张“大账户小统筹”的改革方向，由此导致改革文件提供了两个备选模式，由地方自主选择，为职工基本养老保险制度长期的区域分割埋下了制度隐患。①鲁全：《改革开放以来的中国养老金制度：演变逻辑与理论思考》，《社会保障评论》2018年第4期。再例如，劳动保障部门和税务部门有关社会保险费征收体制的争论。自1999年《社会保险费征缴暂行条例》确立了“双征收主体”，由地方自行选择后，便开启了我国近20年的社会保险费双主体征收体制，部分地区由社会保险经办机构征收，部分地区由税务部门征收，甚至在《社会保险法》中都使用了社会保险费征收机构的说法，而未实现统一，由此导致不同省区之间的社会保险费征收管理流程不一致，不同部门的责任边界不清晰，直至2018年国家机构改革明确将各项社会保险费的征收职能集中由改革后的税务部门承担才实现了征缴体制的统一。

简言之，政府主导的特点决定了公共部门在中国的社保制度改革中发挥着极其重要的作用，而科层制的横向分工结构又决定了不同部门之间改革思路与模式选择的差异。在此过程中，我们既看到过中央政府通过结构性改革，以机构整合或者是权责归并的方式来集中社会保障管理权责的改革举措（如1998年成立劳动和社会保障部，使社会保险管理权责相对集中）；也看到过通过增量改革的方式，以建立新的机构来开启新的改革局面（如2018年成立国家医疗保障局，实现了医疗保障管理事务的相对集中）。社会保障作为一个体系的整体性与各个社会保障项目内在运行逻辑的差别使得专业化分工与职能整合成为横向视角下的两条并行路线，深刻地影响着中国社会保障的统与分。

4.科层式管理体制中横向关系与纵向关系的彼此影响

科层制管理体系中的纵向关系与横向关系彼此影响，形成了更为复杂的网络关系，纵向上的集与放，横向上的统与分，不同力量之间彼此交错、相互影响，构成了中国社会保障改革和模式选择的总体逻辑。一方面，横向部门之间的不同政策主张会体现为纵向上不同地方政府的模式选择。如上文所述，无论是养老保险统账结合的模式，还是社会保险费征缴的“双征收主体”，抑或是城乡居民医疗保障的管理模式，当中央层级的不同部门之间有不同意见而中央政府亦未做出明确的决策，而交由地方政府自行选择时，将必然导致区域之间的制度差异。历史证明，这不利于制度的理性发展并且必然会对之后的统一改革带来难度。因此，我们在强调职能分工的同时，更要强调集中决策。2018年的国家机构改革不仅是行政部门职责的重新梳理和配置，更重要的是从决策、管理和监督适度分离的角度进行了顶层设计，从而有利于避免决策方案不清晰给地方选择所带来的严重问题。

纵向上的权责分配和地方层面的政策创新也会对横向的部门间关系或地区间关系产生影响。一方面，纵向上统筹层次的提高意味着统一的制度体系、管理体系和信息系统，这使得在人口流动背景下的地区之间关系（如流动人口社会保险的转移接续）可以在更高的统一平台上予以解决，而不再需要不同地区之间的自行协调。但是，各项制度统筹层次的提高，意味着管理责任本位的上移，统筹层次以下的各级政府是否仍然需要按照“职责同构”的原则设立相关的部门，又将成为纵横之间新的矛盾点。另一方面，地方层面的制度创新与政策突破，如果与较高层级管理部门的改革思路相一致，则会通过较高层级政府中相应部门的积极推动而实现全域范围内的政策扩散，从而从地区性的制度创新转变为全国范围内的制度演进。我国的城市居民最低生活保障制度发端于上海的尝试，新型农村基本养老保险制度缘起于陕西宝鸡的实践，国家医疗保障管理体制的优化充分参考了福建三明的改革等案例均充分说明，我国社会保障领域亦存在与经济改革领域类似的从地方创新，到部门推动下向全国扩散的改革路径。

因此，就像韦伯所描述的科层组织中纵向的分权和横向的分工是交织在一起一样，我国的社会保障改革也同时受到这两个维度上不同力量的影响，从而使得科层式的管理体制成为理解中国社会保障改革过程，体现中国社会保障制度特征的最佳视角。反过来看，以政府为主导的科层式管理体制也因此成为中国社会保障制度与管理的“特色”所在。