基于新基建的农业农村信息化管理体系建设

孙中兴，王 剑

(1.苍穹数码技术股份有限公司，北京 100080； 2.北京市农业局信息中心，北京 100029)

0 引言

随着国家乡村振兴战略的稳步推进，以信息技术为支撑的国家现代化建设和治理能力现代化愈发突显其重要作用[1]。《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中明确要求，到2035年要基本实现国家治理体系和治理能力现代化；到新中国成立100年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化，使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现。

全面实现国家治理能力的现代化离不开农业农村治理的现代化；农业农村治理的现代化更少不了农业农村管理的信息化；农业农村管理的信息化关键在于信息化体系建设和实践[2-3]。目前，正值国家加快推进新型基础设施建设的大好时机，通过加强农业农村管理信息化体系建设，借助新基建所赋予的软、硬件支撑，充分利用信息化技术和手段，拓宽农业农村管理部门与广大农户的沟通渠道，建立助农、商农、兴农、富农、乐农和聚农的内循环体系，为政府决策和百姓安居乐业，共创新时代下的国家治理体系奠定扎实的基础。本文利用政策研读结合实践梳理的研究方法，旨在为基于新基建下的农业农村信息化管理体系建设提供典型的案例思考和探索，为更好地助力农业农村信息化建设及发挥信息化对乡村振兴和国家现代化建设的促进作用提供一定的参考。

1 新基建是农业农村管理信息化体系的重要支撑

2020年3月，中共中央政治局常务委员会召开会议提出，加快5G网络、数据中心等新型基础设施建设进度；同年5月22日，国务院《政府工作报告》提出，重点支持“两新一重”(新型基础设施建设，新型城镇化建设，交通、水利等重大工程建设)建设。

新型基础设施建设即“新基建”是以新的发展理念为引领，以技术创新为驱动，以信息网络为基础，面向高质量发展需要，提供数字转型、智能升级和融合创新等服务的基础设施体系建设，包括信息基础设施、融合基础设施和创新基础设施3个方面。其中，信息基础设施包括以5G、物联网、工业互联网、卫星互联网和大数据为代表的通信网络基础设施建设，为农业农村管理信息化的数据更新、移动办公等提供必要的支撑，从线下到线上实时，在社会稽查和协同审批方面，极大提高政府处置问题的实效，为政府公信力的提升奠定基础[4-5]。而以人工智能、云计算和区块链等为代表的新技术基础设施和以数据中心、智能计算中心为代表的算力基础设施建设，则一改多部门发函线下多次会商无果、“萝卜公章”三分天下、多部门管理交叉打架等现象，为多部分数据共享挖掘、规范和严格审批节点等保驾护航[6]。

2 建设目标及框架

农业农村管理信息化体系建设，不同于以往的农业信息化、农业大数据、农村信息化建设，而是从农业农村领域的所有“人、财、物、地、事、组织、制度”等全方位管理角度出发，从农业农村的基础资源管理、生产经营、公共服务、政务管理及生活消费等各方面综合考虑，运用集新一代信息通信技术、3S(GNSS、GIS、RS)技术、大数据、物联网、云计算等技术为一体，为农业、农民、农村的高质量发展，为助力政府高效落实乡村振兴和全面实现农业农村现代化，提升乡村治理水平和营造良好内循环模式的综合体系建设[7-9]。

农业农村信息化管理体系(图1)涵盖从基层、乡镇到区(县)、市、省乃至国家各个层级，具体建设目标包括用于数据更新的数据标准体系、服务于政府管理的业务管理体系、基于云架构优化各级审批环节的办公体系、便民利民的云服务体系及安全保障体系。

图1 农业农村信息化管理体系建设框架Fig.1 Construction framework of agricultural and rural information management system

3 建设内容

3.1 数据标准体系

数据标准体系包含数据采集、数据编辑、数据更新、数据维护、数据检查处理等建设和管理数据体系建设。主要内容涵盖农业农村专题数据和其他数据。专题数据包括按照标准规范建设行业齐全、信息量大、涵盖面广的综合数据库，包括行政区划、卫星遥感、农村土地承包数据、集体建设用地数据、稽查违法用地、企业信息数据、资质征信数据、项目信息数据、土地利用现状数据、土地利用总体规划数据、农村资金数据、资产数据、资源数据、农地合同数据、合作社数据、产业数据和人口数据等[10]。其他数据则属于数据共享范畴，包括农业农村信息化支撑的所有数据。

构建标准化的数据体系绝非数据的积木式累加，也不是单打独斗，而是需要切实结合当地的农业产业、农村和人口现状数据基础，以农业农村专业数据为重点目标和对象，在充分利用现有国家、行业数据标准的基础上，建设属于既能兼顾其他部门数据共享，又能包含农业农村所有实际的数据体系[11]。

3.2 业务管理体系

农业农村信息化的业务管理体系涵盖内容更为广泛，从当下的实际来看，新基建将5G、云计算、大数据及农村基础设施建设等为农业农村的信息共享和便民服务推向新高度，业务管理范畴也更加广泛。从管理角度出发，对农业生产的管理、对农村资金收支的管理、对农村资源流转的管理、对农村宅基地的管理、对农村产业发展的规划管理、对农产品的质量管理，以及对从事农业生产的企业和个人的诚信管理等，都将是业务管理体系的重要建设内容。

随着新土地管理法的实施，农业农村部门对农村传统意义的3块地(农用地、集体建设用地和宅基地)的管理将更加深入，而加上国家经济的快速发展，城乡统筹和城乡融合等对土地资源和人力资源的需求无疑会带来对农业和农村资源的进一步市场化利用，由此可能产生的违法用地诸如大棚房和耕地建房等问题亦或是业务管理中的重点和难点，因此在构建业务体系时，需充分考虑当下国家的相关政策和制度，并充分研判国家经济和社会发展对农业农村的影响，构建更加健全和可自动修复的业务管理体系。

具体来说，在业务管理体系中要重点建设以下7方面内容。

(1)用于各级领导辅助决策的大数据分析体系，实现从相关数据中提取关注指标，形成大数据分析结果，采用各种图表的形式，结合GIS地图进行呈现，为领导决策提供支撑。

(2)建设用于农村资源、资产和资金的管理体系，对资金支出、资产购买与报废等进行审批，准确掌握农村“三资”数量和使用情况，推动农村集体“三资”管理的制度化、规范化，实现农村集体“三资”的保值增值，防止农村集体“三资”流失，保障村民的合法权益。

(3)建设用于违法用地全流程处置的社会稽查体系，实现对农村违法地块进行稽查，包括日常巡查发现的违法情况，人民群众举报的违法情况、其他部门移交过来的违法线索等。对于收到的违法线索，通过12345热线或街乡吹哨部门报到机制，进行处理处置。

(4)建设用于农村家庭承包和其他方式承包合同的管理体系，实现对合同登记、合同清查、合同预警和承包合同审批过程等的管理，规范地块流转程序，防范基层权利寻租、权利腐败，保障村集体的利益和村民权益。

(5)建设统筹管理体系，对农村集体闲置的资源资产(如闲置的土地及地上建筑物等)、清查出的违法地块(已被收回)等进行管理、分析统计，对涉及的地块进行审批，记录资源资产的详细情况，并以GIS地图的方式展现地块空间分布情况，为规划资源用途、引进项目提供依据。

(6)建设价值管理体系，对农村土地价值及地上物价值进行管理，根据土地或地上物价值各类评价指标，进行多维度的对比分析，从中找出能够使价值最大化的因素，为制定农村土地利用规划、引导土地利用方向、制定土地使用政策提供依据，使土地产生的效益最大化，进而使广大村民利益最大化。

(7)建设股权管理体系，逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅和保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度，保护和发展农民作为农村集体经济组织成员的合法权益。

3.3 云办公体系

云办公体系建设实现在智能终端上对农业农村相关流程审批，能够对日常信息进行管理，能够查看、发布通知公告；支持对审批流程信息进行查询[12]。同时，稽查过程可实地拍照、录音、记录调查时间、录入调查信息，可实时上传相关现场信息，使管理监督人员可及时对事件处理过程进行跟踪。

建设云办公体系，对承包合同签订、地块流转程序和流转过程进行管理，使流转过程符合法定程序，使审批过程透明化，限制审批过程中相关人员的权利，防止权利失控、权利滥用。对资金使用、资金支出流程进行管理，规范资金使用和支出程序，使资金使用和支出过程透明化。对其他各类相关的审批流程进行管理，使审批过程符合法定程序、审批过程透明化，经得起推敲。

3.4 云服务体系

构建云知识库，将可共享可借鉴的涉农知识资料进行管理，每个农户都可以访问查看，如政策文件、法律法规、优秀的村规民约、优秀合同模板、专项治理方案、农业专家库、人才库、农业技能和基层创新等资料。

构建云价格服务体系，对土地承包价格、地上物价格和农业投入品价格等进行集中管理、分析，建立透明化的价格体系和风险预警机制，为村集体、村民等提供参考。

构建供方资源服务体系，对供方资源信息平台，各村、镇可以将自己掌握的比较好的供方资源在平台中进行共享，如优秀企业名录、优秀项目、合格供应商、农产品资源、物流资源和品牌服务资源等，拓宽优质的供方资源获得渠道[13]。

构建云资质征信管理体系，对参与农村集体土地开发利用或其他方式承包的个人或企业信息进行登记、资质审查，保障只有通过审查的合格个人或企业才能参与。对于参与过程中出现违法、违约、污染或破坏环境、其他不诚信行为的个人或企业，进行信用等级评价，严重失信者可以拉入黑名单，限制这些个人或企业的参与资格，从而保障农村集体经济组织和村民的合法权益。

3.5 安全保障体系

农业农村信息化离不开数据和网络，海量的农业、农村和人口的数据安全则更为重要。近年来，信息安全和网络安全也越来越引起国家的高度重视，而基于农村人口的淳朴，以及对互联网、信息化诈骗及泄密知识的暂时性不足，更加应该在信息化建设时充分考虑安全保障体系建设内容。

(1)立足工作实际，建立健全网络安全体系，从基层、镇、区、县、市、省乃至全国，构建农业农村部门自身网络安全机制，实现内部管理责任到人，外部数据跨领域协调机制，建立纵横结合的安全事件处置机制。

(2)建立农业农村信息安全技术更新体系，通过不断优化和使用CA、电子印章、电子签名、合同“身份证”等加密技术、网络和信息安全技术更新保护计划的制定，建立多层次的网络安全保护系统，根据需要配置安全保护设备和软件，采用国内具有自主知识产权和核心技术的软硬件产品，实现预警检测、灾难备份、数据恢复和安全功能，构建可信、可控、可搜索的网络和信息安全技术保护环境[14]。

(3)建立健全农业信息化网络安全应急和通报机制，明确应急程序和权限，成立应急技术支持小组，开展安全应急演练，提高网络安全应急能力。建立重大网络安全事件处理和报告制度，确定报告人员，建立报告流程，明确报告时间。事件发生后，责任单位应立即采取措施，降低损害程度，防止事件扩大，并保存相关记录。

通过安全管理体系为项目提供安全方面的支撑，从控制用户访问安全性、数据整合安全性及完整性、数据查询准确性、授权信息安全性、应用安全、服务安全和流程安全等方面建立安全控制机制。

4 管理模式效能实践

基于农业农村信息化管理体系建设，在实践中，的确对加强农村精细化管理，落实村地区管长效机制，提升乡村治理体系改革水平，切实解决农业农村管理工作中的闲停低改非、痞子经济和违法行为，建立健全并完善农村资源、资金、资产及合同等的全面统筹管理，打击并遏制违法行为在农村的滋生和蔓延等起到了长足的作用。

特别是通过构建数据标准，实现对农用地、集体建设用地和宅基地即“三块地”的统筹管理，进而摸清全区农村的家底清单，为乡村治理提供切实的数据基础。

通过构建业务管理体系，实现对资金、资产、资源、合同、项目和征信等多个维度数据的分析挖掘，进而明确重点关注的指标，实时辅助领导决策，对统筹地块和非统筹地块的空间叠置分析和流程审批，确保农村资源的统筹利用，对农村资金收支管理，实时掌握乡镇、村的资金动向，第一时间发现大额资金变动，做到资金全方位管理。

5 结束语

随着我国农村集体经济的发展、各种惠农政策和财政资金逐步向农村倾斜，村级组织所能够支配的公共资源和资金规模日益扩大，构建更加清晰、明了和健全的农业农村信息化管理数据体系，旨在从源头建立健全数据基础，加强对农业农村资源的有效管理和高效运作，推动产权明晰、权责明确、经营高效、监管到位的管理机制和经营机制的形成，实现农村集体各类资源管理的制度化、规范化，保证农村集体资产的保值增值，防止农村集体资金和资源流失。构建农业农村信息化管理的业务体系，正是为各地政府管理部门提供信息化的手段，为积极构建以农业农村全业务领域为基础的多维度、多指标的管理、评价和分析体系，促进农村资源优化配置，推动传统农业向现代农业转型步伐，为地方政府制定农村发展政策提供数据支撑，引导农村发展集约化、管理智能化、交易电子化和服务规范化，加快信息化和政府服务“三农”能力的深度融合。构建农业农村信息化管理的安全体系则是在充分享受新基建带来便利的同时切实维护广大人民群众的信息安全，为营造更加和谐、稳定的社会秩序保驾护航。