新型城镇化进程中城郊治理协同创新机制研究——以圳美新村为例

谢紫欣 刘珂伶 成 力

(西华大学土木建筑与环境学院，四川 成都 610039)

0 引言

有效的城郊治理体系是我国不断推进新型城镇化的必要条件，当前城郊乡村社区普遍存在边缘治理的现象，城市居民与农村居民的治理体制和管控方法互相融合影响，即利用城市的治理制度无法限制城郊乡村的现实社会问题，利用城郊乡村的治理制度无法达到新型城镇化的要求，因此两者互相矛盾、渗透，严重阻碍了我国新型城镇化的建设。深圳市通过进行社会整合，利用“协同共治”的城郊社区管理模式，将社区居民自制与原有城郊制度相结合、在行政组织上加强管控与引导、刺激个体经济的治理能力与责任，为城郊转型新型城镇化提供了有效制度保障。本文对深圳圳美新村进行调研分析，通过对小区行政组织结构以及治理机制两个方面对“协同共治”的新型城郊治理模式进行了评估分析，意在为城郊乡村向新型城镇化的转型升级提供有效参考。

1 个案村概况

圳美新村位于深圳市市区北郊，隶属于深圳光明区新湖街道，80年代开始，随着深圳的逐步发展，圳美社区开始成立果场、牛场等农副产品公司，随着社区工业园的逐步建立发展，圳美社区经济持续增长，同时外来居民也日益增加，圳美新村逐步开始旧村改造，目前圳美新村已完成了大部分改造，并成为了示范村。

2 “居政区治”的管理组织结构

2.1 区居委标准行政化

《城市居民委员会组织法》对居民委员会有明确描述：“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的基层群众性自治组织”，即为社区居民活动的窗口平台。但基于城郊村难以协调改造的现状，政府为了更好地统一行政规制和整合资源，将城郊村社区居委会的功能进行转变，成为街道办事处的“准派出机构”。

2.2 小区基层自治化

采用“社区、小区、村”分级联动组织结构，实际上小区是组织健全的社区居民自治的实施单位。例如圳美新村的政治领导核心是党支部，小区的决策通过小区代表大会进行决策，小区的事务通过单管与小区代表进行协商，并由小区代表进行表决。

2.3 自然村集体经济功能显现化

“中国农村村民自治的重要制度背景是集体财产制度。这是世界上独具特色的财产制度，也成为中国乡村治理的基础”[3]。深圳进行城郊村管理体制的改革中，允许独立集体经济组织以自然村为单位进行保留，并在政府留用地上开发集体经济，因此以自然村为行政单位的集体经济功能开始显现。

相对来说，自然村有更加简单的组织结构，以圳美新村为例，其集体资产由圳美经济合作社统一收归管理。在内部管理体系方面，参照《广东省农村集体经济组织管理规定》的规定：农村集体经济组织的最高权力机构是成员大会。凡涉及成员切身利益的重大事项，必须提交成员大会讨论决定。圳美经济合作社设有管理、监督机构，成员大会或者成员代表会议实行“一人一票制”或者“一户一票制”等表决方式，具体由组织章程确定。

集体经济的权益分配及社员资格认定，实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。由表1可见，从2004年开始，圳美新村的城市户口率在一步步上升。

图1 圳美新村的城市户口率

3 “协同共治”的实质与运行机制

3.1 行政管控与引导

设置社区居委会并通过标准化的行政模式，增强了当地政府对城郊村的管控力度，同时完整的行政组织机构能够进一步推动城郊村的“协同共治”。同时街道办事处相关干部系统负责某一社区的整体治理，形成点面结合的治理管理方式。

街道办事处在下达政策措施后，由社区负责人对工作进行梳理分解，并通过不同村的具体情况落实到各个小区进行实施。可以看出该种管控方式属于输入性行政管控，对于政府关注的难以平衡的重点事宜都采取输入性行政管控方式。这种输入性行政管控方式对资源不平衡、发展不成熟的城郊村向新型城镇化建设转型具有强大的推动力，同时在城郊村转型的整体进程和方式上起主导作用。

在实施输入性行政管控的同时，各级管理也能发挥一定的思想服务引导功能。社区委员会能够输入一些新型城市治理的理念和方法，同时通过不断宣贯和制度的执行，能够不断引导居民形成先进的思想，同时对居民生活习惯、行为方式产生潜在影响。随着城镇化进程不断推进，社区获得更多的资源和发展动力，社区委员会与居民的利益关联进一步凸显，两者互相之间的关注也逐步提升。

3.2 精英治理

农村工业经济的不断发展，使得农村新型经济精英阶层崛起，其积极的参与社区治理能为新型城镇化建设提供推动力，圳美社区通过政策吸纳各类经济能人精英。这些精英被安排进入村级管理班子，发挥个人才能推进城郊村的进一步改造优化作用。精英治理能够有效地解决城郊村向新型城镇化进程转变的局限性，同时对于精英来说，也更好地履行了岗位职责和社会责任。

在圳美新村的城镇化进程中，其治理主要围绕旧村改造、发展集体工业经济、环境治理3个方面。旧村改造主要为住房、道路、管网、服务等；集体经济则通过引资和发展产业推动经济增长；环境治理通过软硬件结合的方式进行；实际上3种主要改造方向都与经济精英治理有关。圳美社区通过深圳市土地划拨使用指标通过积极运作经营，获得多处旧村改造项目，圳美新村是集中当初住户混乱的圳美旧村改造而来的。圳美新村通过发展园区工业，利用以地生财逐步获得持续的经济发展，为圳美新村经济发展增添新动力。随着经济的不断发展，圳美新村的各项改造工程逐步进行，道路改造、给排水、燃气等一大批改造项目开始正式被推进，生活环境有了巨大改善。同时治理精英利用合理的运作策略积极争取项目补助，使得圳美新村资源整合进一步提高，图2为圳美新村2004～2018年资源整合折线图。

图2 2004-2018年小区的资源整合度

3.3 民众参与与政治信任

圳美新村采用民主选举的方式参与社区建设，选举后的具体参与程度不足，社区管理人员通过点对点地毯式接触征集各个重要单位的意见建议和利益诉求，同时协调每一个受到影响的居民住户，通过将点连成线然后形成面，将利益诉求平衡化，拟定方案解决改造升级以及服务升级中的矛盾。

城郊村的改造升级必然伴随着住房、公共空间的布局变化，住房空间受到限制，公共空间进一步削弱，由于空间的限制和固定，意见领袖的话语空间也同样受到限制，随着村落空间格局尤其是居民住房结构的变化，村落公共空间严重地被削弱，传统的公共舆论与意见领袖逐渐失去了话语权；本地就业无法及时跟进，大部分青年劳动力流失，因此社区治理的利益诉求并不能及时参与。在社区治理制度完善、人员相对固定，治理效果出色的情况下，民众的诉求不断推进实现，因此参与度自然逐渐降低，实际上也是对小区治理的制度、管理人员和治理效果的一种信任，实现了正相关治理，有利于治理精英的才华施展和小区治理的进一步推进。

4 结语

目前深圳市社区治理工作进一步推进，社区治理由城镇、农村两种不同制度融合，其并不套用经典城市治理模式，也不直接采用传统农村治理方法，而是将两种方式进行改良融合形成的新型城郊社区治理体系。深圳城郊村社区的“协同共治”模式是当地政府对城郊村社区治理体制的创新，其能够使得基层居民诉求得到有效解决，而与城镇化的标准要求不冲突，因此其为城郊村向新型城镇化转型发展提供了巨大推动力，是一种有效的社区治理模式。