新冠肺炎疫情下对“禁野令”的实施策略研究

黄宇昂

（福建师范大学法学院 350117）

1 论述背景:“一法一决定”的迅速出台

站在防疫态势逐渐好转的今日，回顾当时的所闻所感，思忖疫情发生的源与流，人们的目光无一不聚焦在野生动物上。一时间，最先被爆出存在病毒的武汉华南海鲜市场瞬间成为众矢之的。随着记者报道的不断深入，一些隐藏在表象背后的实质问题进入了人们的视野，武汉华南海鲜市场在售卖海鲜的同时，还进行着野生动物的非法交易。一石激起千层浪，人们不禁将此次新冠肺炎疫情与17 年前SARS 病毒寄主果子狸联系在一起。于是，专家学者联名呼吁，杜绝非法交易和食用野生动物，亦有人大代表建议加快野生动物保护立法，此举引发了人们对野生动物的禁食与保护的广泛共识。

2020 年2 月24 日，第十三届全国人大常委会第十六次会议审议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》 (以下简称《决定》)，明确全面禁止食用陆生野生动物，严厉打击非法野生动物交易。与此同时，全国人大常委会法工委已正式部署启动野生动物保护法的修改工作，将其列入常委会本年度立法工作计划，旨在进一步明确野生动物的内涵，加强对野生动物食用、交易、利用的管控，为革除滥食野生动物陋习提供法治保障。

2 推行“禁野令”：应对新冠疫情的必然选择

2.1 野生动物“病毒库" 生物特性

探讨禁野制度建设的必要性，必然要回归其背后的基础生物原理，充分认知食用野生动物带来的健康隐患，进而在更深层次的意义上形成对野生动物禁食制度的法律确信。据中国工程院院士、湖北省新冠肺炎疫情防控科研攻关组专家陈焕春教授介绍，当今人类新发传染病约有78%与野生动物有关或者来源于野生动物。从更长的时间维度来看，食用野生动物常与细菌、病毒相关联，其过度虚幻的食用价值表象背后是蛰伏于公共卫生安全领域中的危险因素。

2003 年的SARS 疫情是野生动物向人类发出的一次大规模警号。在这一场警告的背后早已被充分证实了的事实存在：食用和非法倒卖售卖野生动物会加剧传染性疾病的传播风险，进而对人体健康构成威胁。野生动物在长期的野外进化中形成可以与病毒长期共生的身体结构和免疫系统。但这些病毒可能在其自然宿主被猎捕、运输、饲养、宰杀、储存、售卖、加工和食用等过程环节扩散，进而可能在人群中突然爆发和广泛传播，造成难以想象的疫病灾难与自然生态危机。因此，食用野生动物无异于吞食病毒培养皿，着实给公共卫生安全带来了严峻的挑战。

2.2 “禁野令”的生态价值

“禁野令”对保持生物多样性和维持生态系统的平衡方面存在重要的生态价值。自然界生态系统的整体性决定了物种间彼此依存，平衡制约，从而构成了不同的生物链，进而形成完整的物种体系。野生动物是大自然的产物，如果某类野生动物物种脱离出生态系统的某个食物链，那么生态系统的平衡会受到干扰，其必然会引发整条生物链、甚至整个生态系统的连锁破坏。“禁野令”时代的到来是对人类自身生命安全的交代，也是对绿色生命共同体的展望，更是对大自然的致敬。“禁野令”不仅是阻断疾病传播和保护人类身体健康的权益之法，更是修复野生动物栖息地和完善生态环境保护的重要保障。

2.3 “禁野令”的法律价值与社会价值

“一法一决定”的出台回应民生关切，既是警告也是底线。因而，“禁野令”对社会与法律层面上的积极意义，是立法必须紧迫推进的动力与方向所在。

2.3.1 改良社会风尚，与食用野生动物的不良传统相斗争

猎奇陋习在我国传统饮食文化中古已有之，人们对稀奇珍贵的野生生物，总渴望将其变为盘中餐，并期待以此来彰显地位、自我标榜。另一方面，盲目迷信野生动物的食补与药用功效也是当下食用野生动物的重要动因。从实践来看，食用野生动物的传统观念促进了产值约5206 亿元的野生动物交易市场的进一步形成与扩张，而快速扩张的交易市场与飞速增长的贸易额像一张大网，不仅网住了人心，还网住了人类理性的步伐，这张大网无形之中给监管者设下了一个又一个困境与挑战。

面对少数国人食用野生动物的社会动因，禁食野生动物无疑是最直接有效的方法所在。壮士断腕，以期风尚变革。在禁食野生动物过程中不断辅之以理性的野生动物价值分析，以法令与科学相结合的形式进一步实现社会价值的积极变化，形成和巩固良好的社会饮食风尚与消费观念，刚柔并济，从而实现法律价值与社会价值的有机统一。

2.3.2 明确国家态度，回应民众立法呼吁，巩固法律确信

公共卫生安全领域是关乎百姓福祉、社会民生的重点领域。此次新冠肺炎疫情引发了广泛的公共讨论，其中野生动物保护法的修改呼声尤为高涨，公共卫生安全和生态环境保护意识、科学健康文明的生活方式已成为现代社会和人民群众的共识。制度是观念培育的助推器，观念则是制度落地的动力。“一法一决定”的出台表面上似乎剥夺了少部分国人对食用野味的独特需求，但从更广泛的社会群体需求来看，禁食野生动物的观念通过法律媒介已迅速渗透到公众的认知与生活中，这是一场制度与观念的良性互动。随着公众对禁食野生动物立法的认同感日益增强，禁食野生动物立法已具备广泛的群众基础。“禁野令”的颁布无疑是回应了社会大众对公共卫生安全的呼吁，也巩固了社会公众对法律的信仰，更彰显了国家对野生动物保护的信心与决心。国家通过表明态度，以立法形式向社会大众展现法治刚性，提升公众思考禁食野生动物的伦理，形成敬畏自然的理念，从而使之逐渐成为禁野法令的坚定拥护者和捍卫者。

2.3.3 明确地方立法方向，为地方性立法提供宏观指导

现行《野生动物保护法》 重在对野生动物本体的保护，禁食范围仅限于国家重点保护野生动物和没有合法来源、未经检疫合格的其他保护类野生动物。长此以往，仅凭国家立法并不能真正实现实质上的效益，因而“一法一决定”的出台，在内容中充分体现了国家对地方立法机动协调的鼓励，通过以提供宏观指导的方式支持各地因地制宜，制定地方性法律法规，这样可以有效避免只注重野生动物“量”的保护而忽视对其“质”的保护。

3 落实“禁野令”：各地的实践探索与成效分析

随着全国人大常委会“禁野”决定的出台，各地立法“禁野”的进程不断加快，参见图1。目前，推进“一法一决定”全面贯彻实施的工作正有条不紊地运行中，而上下联动，深入基层是回应民情的关键。“禁野令”这一紧急“补丁”是对以往法律制度漏洞的合理性填充，是上层建筑对经济基础的能动性反思。“滥捕滥伐滥食”的恶习从基层中来，法制禁令的落实也要到基层中去。“禁野令”的实施是有张力的，各地在落实过程中应充分结合区域特色，因地制宜地发挥“法律巡视”的监督利剑作用。

图1 “禁野令”的表现形式

3.1 各地按水陆划分对野生动物加以保护

据不完全统计，目前超过10 个省份(或地区) 已经出台或修改了地方立法，表明禁止食用野生动物的态度，其中主要包括北京市、湖北省、青海省、江西省、山西省、深圳市、珠海市等省份(或地区)，参见附表。

附表 部分省份（或地区）的“禁野令”特点

3.2 各地针对违反禁令的处罚方式

针对非法食用野生动物等行为，诸如广东省等经济较为发达、野生动物市场交易活跃的省份或地区采用的是动物价值倍数的浮动罚金，而相对落后的青海省等地选择了规定具体金额的方式处以罚金，少部分地区则增加了“信用惩戒”的措施；对情节严重的予以行政警告，甚至是刑事处罚。参见图2，图3。

图2 违反禁令的处罚方式

图3 部分地区处罚措施

3.3 各地禁野执法模式及其实践价值

在各地禁野实践中，因其对野生动物的范围理解不同，而衍生出了多样的实践方式，并形成了各有侧重的特色实践模式，而多元的实践模式为完善禁野法规提供了立法方向[1]。

（1）全面禁食所有陆生野生动物：“国家、省级重点保护动物+科研目的野生动物严格审批监管+罚款”的禁野模式(青海)

这是一种极其高效且全面集中的禁野模式，青海省是这一模式的典型代表。2020 年3 月25 日审议通过的《青海省人民代表大会常务委员会关于禁止非法捕猎、交易和食用野生动物的决定》 明确“禁止捕猎、食用国家和省级重点保护野生动物及其制品，包括所有的陆生野生动物、人工繁育及人工饲养的陆生野生动物、国家和本省重点保护的水生野生动物。”由此可见，在该禁野模式下，野生动物保护部门与相关禁野执行部门职能实现了实质意义上的统一，也间接将其组织架构进行了合理整合，最大程度的避免了多部门交叉工作时产生的推诿行为。从长远效益看，此模式既能直接打击伤害野生动物的违法行为，又能及时防范可能威胁公共卫生安全的风险，这对公共卫生安全体系的构建及野生动物保护实践具有重要的现实意义。

（2）列举式禁食:“个别陆生野生动物+国家重点保护动物+允许非食用目的的人工繁育+高额罚款”的禁野模式(山西)

在该模式下，国家保护野生动物和罚款仍然被视作禁野的重要内容，同时，其对禁止范围作出了进一步的细化。山西省2020 年9 月16 日印发的《关于全面禁止非法捕猎交易食用陆生野生动物的通知》 中明确规定其将“依法取缔或者查封、关闭无证、超范围养殖或者存在违法行为以食用为目的的野生动物从业机构”，具体列举了纳入禁食范围内的陆生野生动物品类，包括黑鹳、大天鹅在内的重点保护野生动物、“三有”野生动物及蝙蝠等野外环境自然生长的陆生野生动物，同时规定了罚款的具体数额范围。虽然数额的相对确定提高了可操作性，但同时也会产生最低和最高罚款额区间差的问题，如果没有及时跟进明确的行政处罚裁量基准，则容易造成行政自由裁量权的滥用，可能导致处罚过度的情形。相较第一种模式而言，第二种模式的差别在于没有将省级野生保护动物划归到执法范围里，进一步防止在执法过程中出现杂乱繁多的困难局面。同时采取列举式的立法模式，避免更大范围上对养殖户利益的侵犯，体现其在各方权益平衡保护方面的考量。

（3）“可食用白名单+禁止调研查明具有卫生安全风险的野生动物+政府许可监管可繁殖利用物种+从重处罚”的禁野模式（深圳）

《深圳经济特区全面禁止食用野生动物条例》 秉承全国人大《决定》 立法精神，其创新之处在于明确制定了可食用动物白名单：即以提供食用为目所饲养的家禽家畜，以及依照法律法规未禁止食用的水生动物均可食用。这意味着网民争议不断的牛蛙、甲鱼等食用性动物在深圳也将不被禁食，由于野生动物数量种类纷繁复杂，从最大程度保证公共卫生安全的角度考量，制定成熟的可食用正面清单不失为合理的操作方式。此外，深圳特区首次提出人工繁育非国家重点保护野生动物名录，即采用较为成熟稳定的人工繁育技术养殖的非国家重点保护野生动物，经过充分评估后可纳入该名录中，实行区别于野外种群的管理措施。这体现了灵活的立法方式，但同时也面临着来自未来的风险和挑战，非食用目的的商业性人工驯养繁殖可能导致管理漏洞的再次重现，并为非法利用提供了广阔的操作空间，使得修法效果大打折扣。

3.4 整体成效分析

在修改《野生动物保护法》 尚需经过复杂立法程序的情形下，人大高效行权，不仅在国家危急之时，为司法工作与执法工作打上一针强心剂，也为今后的野生动物监管活动穿上一层防弹衣。“禁野令”的实施以全面禁止食用野生动物为导向，通过扩大法律调整范围，从源头上防范和控制重大公共卫生安全风险。各前明目张胆在生鲜市场贩卖食用野生动物的情况已然逐渐消失，对于私人暗箱交易的打击自禁野法令出台后均取得明显成效，食用和贩卖野生动物的情况实现了显性消亡。此举通过立法确认的形式，极大程度增加了食用野生动物的违法成本，运用国家强制力制裁食用、贩卖野生动物等违法犯罪行为，保障相关法律法规所导向的社会价值能够顺利实现。

4 改进“禁野令”：权益保障与立法完善

4.1 权益保障

2020 年5～7 月，全国人大常委会组织开展了对31 个省(自治区、直辖市) 的“一法一决定”执法检查。从此次执法检查的报告内容来看，“禁野令”的实施有效打击非法野生动物市场和贸易，大量出售野生动物的摊位、门店和野味餐馆等场所被依法关闭或查封，许多野生动物养殖户及其上下游加工、运输、饲养等产业链主体遭遇困境和挑战，他们共同面临着无法出售产品、企业可能停产停运等迫切问题。

根据农业农村部此前公布的畜禽遗传资源目录，33 个物种可用于食用等商业利用，虽然部分野生动物养殖户仍可以据此范围依法营业，但实际上，多数养殖户选择转产转型。据执法报告的数据，涉及此类的从业人员约244358 人、在养动物估值约112.6 亿元、设施投资估值约74.3 亿元，并且较多产业属于脱贫攻坚重点扶持项目。可以看出，野生动物养殖产业覆盖面广、投入资金多、总体产值大，相应地，停止经营所带来的经济损失难以估量，转型调整的问题不仅使养殖户面临前所未有的压力，也给政府相关部门处置和善后工作提出了严峻考验。

诚然，在重大公共卫生安全事件面前，野生动物养殖户个体利益无疑需让渡于社会公益，但法律以追寻公平正义为宗旨，少数人的合法权益同样不容忽视。立法者必须面对因野生动物的“过度”保护而引发的相对人权益保护问题，做好社会公益与个人私益之间的权衡。如果从业者利益不能得到有效救济与补偿，将会直接影响禁野和脱贫等相关工作的推进。因此，应切实考量从业者利益所在，精准补偿，联动产业从业者形成公民大众同法律相配合的局面。

4.2 立法完善——建立相对人权益保护问题机制

在推动“禁野令”落地的同时，相关部门应从养殖户权益保障的角度出发，设身处地考虑产业转型问题。完善补偿救济方式，建立合理有序的产业退出机制，出台转型转产的帮扶政策，力争最大程度减少养殖户的损失，引导其积极参与有关禁野问题的立法实践中来，使其形成对禁野制度与政府部门的信任感。

4.2.1 因地制宜制定补偿方案

我国《行政许可法》 第8 条的明文规定：“为了公共利益的需要，行政机关依法变更或者撤回已生效的行政许可而给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应依法给予补偿。”同时《决定》 第7 条也明确要求国务院和地方人民政府应采取必要措施，为本决定的实施提供相应保障。因此，明确国家收购政策导向，在国务院的牵头下，有关地方人民政府应指导和帮助受影响的农户调整生产经营活动，并根据实际情况给予相应补偿[2]。

对野生动物养殖产业，地方政府可以采用“区别对待”的形式，根据“可以调整转变生产经营活动”“必须关停”等不同情况，结合当地在养野生动物的种类和数量，并兼顾基础设施等因素，因地制宜制定具有实施可行性的、合法合理合情的补偿方案。尤其是针对贫困养殖户，要细化帮扶方案，降低其返贫致贫的风险。

4.2.2 中央提供帮扶资金，推行优惠政策

对于财力不足，无法执行相关决策的地方政府，中央应及时设置专项帮扶资金。由国家财政出资进行大规模收购，并给予减税降税、减免贷款利息、延长还贷期限等政策扶持，旨在保证大多数养殖户能及时“回血”，通过投入再生产等方式促进其产业转型，以“决胜脱贫”或“防止返贫”，从而实现保护产业，保障民生的目的。

4.2.3 采取科学合理的野生动物处置措施

针对各个地区的物种和数量情况分类制定具体处置方案，进行科学合理地处置。如对于检疫合格，确属无传染危险的野生动物将其放归自然。对检疫不合格，或存在重大疫病传染风险的野生动物进行无毒消杀处理，进而防止无管控大规模放生野外的情形发生，避免对公共卫生甚至生物安全造成“二次伤害”。

5 结语

“禁野令”生于实践，成于时代，立于未来。“禁野令”及禁野相关法律法规在我国立法与司法实践中尚处萌芽阶段，仍需国家司法机关对其调整范围与调整对象做进一步说明与阐释，其内涵与价值亟待丰富。探究“禁野令”的立法方向不应局限于当下的具体实践，而应在更广阔的层面上去剖析禁野的真正内核，进一步回应实践需求。在探究中国本土实践方法的同时，也应综合分析世界各国在禁野领域的相关规定，基于具体的制度背景与法律环境下探究其法律的深厚内涵，。值得一提的是，法律作为一门实践性学科，必然有其特定的现实土壤与社会背景，因而出台禁野相关法律法规，最重要的还是回归到我国特定的时代环境中。在我国语境下，结合多地的具体实践，综合分析归纳从中产生的各类问题，以积极的立法举措构建并完善具有中国特色的野生动物保护体系与禁野法律体系。