三峡库区对口支援机制创新研究

周 兵,吕 佩

(重庆工商大学 长江上游经济研究中心，重庆 400067)

对口支援是党中央国务院为推进区域协调发展作出的重大战略决策，开展对口支援是实现这一战略决策的重要举措。三峡库区是我国主要的库区移民区，对口支援三峡库区最初是为了破解百万三峡移民安置难题，随着三峡工程建设完工及移民工作完成，对口支援三峡库区工作重心进入到库区后续经济社会高质量发展的新阶段。尽管全国对口支援三峡库区取得了巨大成效，为库区带来了大量资金、先进技术及开放观念，但当前库区仍然属于欠发达区域，产业发展底子薄弱，生态脆弱，巩固脱贫攻坚成果和实现乡村振兴任务仍然艰巨。

以重庆三峡库区为例，2019年城镇、农村居民人均可支配收入分别为35425元、13927元，不及全国水平，仅为83.63%、86.93%。2018年11月，国家提出《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》，指出要“继续开展对口支援三峡库区，支持库区提升基本公共服务供给能力，加快库区移民安稳致富，促进库区社会和谐稳定”。在三峡库区自身内生发展基础和能力不足的情况下，依托外部的对口支援至关重要，这对于促进三峡库区人民安稳致富、决胜打赢库区脱贫攻坚战、推动库区经济社会协调发展和全面建成小康社会具有重要意义。

自1992年党中央、国务院做出开展全国对口支援三峡移民工作的决策以来，中央部门、地方政府等多方力量进行了大量的支援，先后有20个省、10余个市参与支援三峡库区，对口支援方式也经历了由过去的单一援助式的单方受益为主，向双向需求互动式的合作共赢转变[1]。2014年7月，国务院颁布实施的《全国对口支援三峡库区合作规划(2014-2020年)》(以下简称“《合作规划》”)明确提出，全国对口支援三峡库区工作进入合作新阶段。在以合作为主旋律的对口支援下，思考如何构建起可持续性的对口支援合作机制，成为政府部门及学术界面临的重要课题。

现有文献针对全国对口支援三峡库区合作的内在逻辑及创新合作机制的探讨较为匮乏。如何在合作共赢的基础上，创新合作机制，形成援助方和受益方共赢，值得深入探讨。基于此，笔者从对口支援三峡库区的实践出发，梳理比较对口支援从单向支援向互利合作过渡的演变脉络，探寻对口支援背后的合作逻辑，揭示对口支援三峡库区的驱动要素，设计全国对口支援三峡库区合作机制，也为助推对口支援工作顺利进行和打赢脱贫攻坚战提供有益启发。

一、从对口支援到对口合作：政策与实践的演变

1979年4月召开的全国边防工作会议，首次明确提出对口支援政策，确定北京、河北、江苏、山东、天津、上海等东部5省对口支援5个自治区和3个多民族省，标志着对口支援首次以国家政策的形式正式提出并逐步实施[2]。20世纪90年代，三峡工程从论证走向建设实施则开启了对口支援三峡库区的序幕：以《合作规划》为分界点，分为对口支援和对口合作两个阶段，并成为常态化制度固化下来。

1.对口支援阶段(1992-2014年)。对口支援是我国为促进区域均衡发展而制定的一项重要政策，是由国家主导，地方政府参与，相对发达地区对欠发达地区进行支持和帮助，支援方式包括无偿资金援助、干部培训、人才交流、项目投资等，旨在推动横向资源转移，以缩小区域发展差距。

从对口支援三峡库区中央层面的政策实践(见表1)来看，对口支援三峡库区历经“搬得出、安得稳、能致富”三个时期，折射出对口支援三峡库区指导理念的演变：在“搬得出”时期，工作重心在于转移库区移民，这是三峡工程竣工的前提；在“安得稳”时期，工作着力点在于因地制宜妥善安置移民，这是继续推行工程建设的安稳保障；而进入“能致富”时期，在移民搬迁安置工作顺利完成的基础上，强化对口合作，进一步加快库区经济社会发展，提高人民生活水平，实现库区脱贫，这是新时期对口支援的目标要求。在“搬得出”和“安得稳”两个时期，更多体现的是支援省(区、市)(以下简称“支援方”)对三峡库区的单方向援助。

表1 对口支援三峡库区中央层面主要政策

2.对口合作阶段(2014年以后)。对口合作是在对口支援的基础上，注重把合作理念融入到支援实践，实现援受双方互动发展、合作共赢。2014年7月，国务院批复的《合作规划》提及“合作”达60余次，旨在推动双方在发挥市场经济规律作用下展开深层次的合作，推动对口支援从“政治动员”向对口合作的“主动而为”转变[3]。

与对口支援相比，对口合作在合作方式、利益分配和动力机制上都有一定的差异(见表2)。在合作方式上，对口支援更多是支援方给予库区资金、技术、人才等方面的“输血”性无偿援助，对口合作则强调增强库区自我发展能力，注重自我“造血”功能的培育。从利益分配来看，对口支援下的单向援助使得实际收益流向库区，而对口合作则强化共赢，不仅有利于库区，同时支援方也能受益。在动力机制上，中央层面的政治动员是对口支援得以运行的“粘合剂”，但这种运行机制缺乏对支援方受益的内在激励，而对口合作主张双方互动共享合作成果，为驱动支援方积极行动增添新的动力。

表2 对口支援与对口合作比较

二、三峡库区对口支援的合作逻辑

伴随对口支援实践的逐步深化，前期以库区单方受益为主的对口支援难以为继，基于援受双方发展需求与相对优势进行深入合作，以实现互利共赢，成为新时期对口支援的主要趋势。而这种合作的实现有着内在的政治因素与经济因素，二者交互影响，共同构成了对口支援的合作逻辑。

1.政治因素。政府层面的制度设计与政策激励是对口支援与合作顺利进行的政治保证。在对口支援与合作初期，依靠市场主体的自发参与往往缺乏“启动性”的支援动力，同时还会存在需求错位、支援无序等问题。因此，对口支援与合作的有效开展离不开政府的统筹与协调，政府需要成为合作的方向引导者和平台搭建者。与市场力量主导的对口支援不同，以政府为主的对口支援机制有着独特的优势[4]。在方向引导方面，动员社会组织和企业参与库区特色产业发展、移民小区帮扶和农村扶贫开发、生态环境保护和治理等方面的合作，严控和限制不符合库区可持续发展的产业或项目进入。在平台搭建方面，通过构建交流与合作的平台，拓展合作领域，创新合作模式，完善工作机制，促进信息共享，实现双方合作有效衔接，为双方之间的要素自由充分流动创造良好市场环境。

2.经济因素。援受双方不同的要素禀赋是对口支援与合作的必要前提。根据要素禀赋理论，各地区不同要素丰裕或稀缺的差异是区域间分工产生的根本原因[5]。自然条件、地理位置和发展基础等诸多因素形成了双方不同要素禀赋，因此双方拥有不同的要素相对优势。库区有着相对充足的劳动力、丰富的自然资源等要素优势，但资本、技术等要素匮乏。支援方则有着资本、技术等要素优势，但劳动力成本较高和资源缺乏。对口合作就是基于双方各自的要素相对优势，通过合作发挥比较优势，实现资源的空间优化，推动生产均衡达到更高水平，真正实现合作共赢，进而缩小区域差距，推动区域间经济共同发展。

三、三峡库区对口支援的驱动因素

1.国家援助。三峡库区是国家重要淡水储备库、国家重点生态功能区，肩负着构建长江上游重要生态屏障、确保生态环境安全的重要使命。库区的战略定位客观上要求从国家层面统筹不同地区的利益，尤其是发达地区对库区的跨区域发展支持。在对口支援阶段，中央政府对地方政府进行政治动员，以政策优惠、财政资金投入、基础设施建设、无偿资金援助等方式大力促进了库区经济社会的发展。2017年，三峡库区地区生产总值8170亿元，比1992年增长了26倍。尽管库区对口支援已进入合作的新阶段，在合作初期利益共享尚未成为对口支援有效的动力机制之前，仍需发挥政府在对口支援工作上的“一盘棋”统筹与安排，进行有效的制度激励，激发支援方的积极性。

2.经济合作。在对口支援库区的合作进程中，援受双方处于经济发展的不同阶段，有着不同的经济、产业结构和相对优势。库区相比支援方经济发展较为落后，但拥有相对廉价的人力资源、丰富的自然资源等优势，而支援方则在技术、资本、产业基础等领域占据有利条件。对口合作就是要把各自的优势通过市场力量结合起来，实现资源的跨区域优化配置。对库区来说，获得了资本、技术、产业链等要素，加速经济发展和产业结构优化；对支援方而言，则获得了资本的有效投资、产品市场的拓展、人力成本的降低等效益，实现双方经济的互补与合作共赢。

3.社会责任。共同富裕是社会主义的本质要求。改革开放以来，东部地区率先开放，经济与社会得到了长足的发展。而库区由于地处内陆，发展水平相对滞后。支援方在自身得到发展之后，有责任和义务帮扶落后地区加快发展，其经济实力也为支援库区奠定了坚实的物质基础。同时，三峡工程形成的发电、航运、防洪等效益也为部分支援省(区、市)带来了巨大利益，因此，支援方的对口支援也是反哺三峡库区的内在责任要求。

4.区域协调。近年来，我国东西部发展差距一度拉大，区域发展出现失衡。1992年，三峡库区生产总值仅313亿元，2017年三峡库区地区生产总值也只有8170亿元。与东部地区11个省(市)的平均水平相比，1992年，东部地区平均生产总值1282.85亿元，约为三峡库区生产总值的4.09倍。2017年，东部地区平均生产总值471244.71亿元，约为三峡库区生产总值的57.68倍，比1992年的4.09倍高出约93个百分点。党的十九大报告明确指出，要努力缩小区域差距，实现区域均衡发展，对口支援三峡库区是扭转区域失衡的有效制度安排。通过对口支援，引导支援方的资金、技术、人才、管理经验等优势资源要素向库区流动，对缩小区域差距和促进区域协调发展有着至关重要的作用。

四、三峡库区对口支援的合作机制

将对口支援三峡库区的四类驱动因素与对口支援与合作逻辑进行整合，在对Hart战略模型进行修正的基础上，提出合作机制模型(见图1)[6]。图中，横轴代表时间维度，纵轴代表空间维度，箭头内文字描述了对口支援三峡库区的具体动因，箭头外文字交代了匹配具体情景的对口支援与合作战略及合作取向。

图1 对口支援的合作机制

1.政府合作互动。政府合作互动的要点在于把纵向和横向政府间的统筹协调融入到对口支援三峡库区合作过程中。其实施关键在于构建政府间对口支援合作的互动网络系统(协调系统、执行系统、监督系统)。在每个系统中都有相应的实施主体共同参与，形成网络。

协调系统是政府间合作互动的关键构成要素，执行系统和监督系统的功能都紧密围绕协调系统而展开。协调系统核心主体为中央政府及各部委，如水利部负责三峡库区对口支援与合作工作的组织领导、支援工作的推动和协调，统筹制定年度支援工作计划。中央层面，相关部委配合三峡后续工作规划实施，指导湖北省、重庆市加大对三峡库区支持力度，会同地方和有关部门开展项目审批、人才、技术等方面的支持与合作。地方层面，强化支援省(区、市)对口支援与合作领导小组的统筹协调作用，创新援受双方之间的高层互访机制、工作沟通机制和项目协调机制。协调贯穿整个对口支援纵向与横向合作全过程，进而形成涵盖国家有关部委、支援方、受援区县的对口支援协调联动网络。

执行系统是支援方对受援方进行的各种资源要素输入与优化配置的具体行动，如人才培养、技术援助、项目引进等。对口支援合作领域广阔：生态农业方面，共建柑橘、中草药、畜牧、水产养殖等库区优良品种和先进适用技术的高效生态农业示范基地，合作搭建库区特色农产品电子商务网络平台等；旅游业方面，强化跨区域旅游资源、旅游线路和旅游市场的衔接，实现旅游产品互推、客源市场互动等；商贸物流方面，引导大型商贸物流企业到库区设立分支机构，与当地企业合资合作或兼并重组，建立长期稳定的合作关系等；制造业方面，以工业园区为平台，探索利益共享机制，推动支援方优势企业采取异地建园的方式推动双方产业链融合等。而受援区县政府也结合自身实际，及时与支援方协商制定对口支援合作实施规划，提高规划执行力，增强合作服务意识，创新服务方式，在产权保护、金融支持、优惠政策、信息共享等公共服务领域积极作为，营造公平公正的投资环境，优化对口支援与合作良好环境。同时，援受双方还进一步增强对口支援政策工具之间的协调性，并逐步向精细化方向发展[7]。

监督系统是确保对口支援政策、任务得到贯彻落实的组织保障，有效的监督离不开中央政府及相关部委、援受双方的共同参与。有效的监督举措包括：建立目标责任制和责任追究制度，强化责任，落实到具体机构和个人；加大对口支援项目绩效评估，加强对合作项目申报、筛选、实施等环节的检查，规范运作程序，实施全程跟踪和后期绩效评估；强化对援助资金的监管力度，完善资金稽查审计、使用实效评估制度，确保资金落实到位、规范高效使用等。

2.产业合作先导。产业合作先导的要点在于以产业为核心拓展经济互利合作，着力推动对口支援由“输血”向“造血”转变，提升库区自我发展能力，这也是建立长期自我发展基础和提高区域竞争力的治本之策[8]。库区经济发展需要产业的支撑，依托一定的产业形态才能将库区资源优势转变为经济优势，增强经济发展的自我内生动力。产业形态的形成离不开地区资本积累、技术进步、人才集聚、制度创新等综合要素，而库区在这些关键要素上的匮乏导致其依靠自身力量发展产业的内生性严重不足，支援省(区、市)进行产业支援与合作，则成为库区产业发展的外部推动力量。

基于三峡库区自我发展能力提升的考量，产业合作的基本路径应从外力转化内力和增量盘活存量视角出发，增强库区产业集聚能力，打造以产业链互补为核心的产业协作格局(见图2)。外力转化为内力在于通过承接支援方产业转移，整合库区原有产业，把承接的企业(产业)外在发展势能转化为区域自身的内力，为培育库区新型特色优势产业创造条件；增量盘活存量着眼于结合自身优势和特色产业，选择性引入与本地产业密切关联的企业(产业)，或通过优势资源、产业、市场等产生对支援方的自发吸引，在此过程中，新增企业(产业)进一步盘活区域原有企业(产业)[9]。

图2 产业合作与自我发展能力提升示意图

具体而言，结合双方资源要素禀赋结构差异特征，发挥支援方人才、技术、资本等要素与库区自然资源、土地、劳动力等要素的相对优势，培育库区以柑橘、榨菜等为主的农产品加工、设施农业、旅游业等产业，加大在资源开发、技术合作、市场拓展的对接。引入库区既有发展基础较好且符合国家政策的产业，通过共建产业园区的方式，系统整合当地产业链，形成规模效益。支援方政策性引导与库区受援方政策性吸引相结合，以行业龙头企业进驻库区为契机，引进相关配套产业合作项目。同时，产业合作要避免高污染、高能耗的产业向库区的转移，要更加注重引进有利于库区自我发展能力提升的合作项目，以此培育产业集群，而非为追求短期经济效益进行项目数量、规模上的扩张。

3.区域协调均衡发展。区域协调均衡发展的要点在于促进援受双方乃至全国的均衡发展。区域协同发展离不开区域均衡政策的实施，政府间的合作互动为这一政策的落实提供了坚实的保障。但也应看到，政府对口支援力量是有限的，依赖政治动员方式的跨区域资源配置往往难以实现“帕累托最优”。因此，区域均衡发展必须注重市场主体的作用，充分发挥市场机制在资本、技术、人才等资源配置中的决定性作用，以“看不见的手”逐步改变利益分配方式，变非平等性利益分成为相对均衡性的利益分享。区域协调均衡发展的实现必须遵循市场规律。政府应树立市场经济思维方式，从区域经济分工发展态势出发，秉承生态发展的原则，双方共同商议对口支援与合作项目；通过支援方的税收减免、市场拓展等方式和受援方提供廉价劳动力、土地、政策优惠等途径，为参与支援、合作的企业带来实际利益，激发企业的积极性和创造性；根据库区经济发展的实际条件和不同阶段，产业的转移与合作也应逐步从劳动密集型逐渐向资本密集型、技术密集型转变；超越经济发展水平的产业合作短期难见成效。当然，对市场机制的重视并不否认政府的作用，而是政府机制应该更大程度上在对口支援、合作的市场机制框架下运作，成为撬动市场作用发挥的有力“杠杆”。

4.共享持续发展成果。共享持续发展成果聚焦于对口支援全方位、宽领域、多层次的深度合作，要点在于实现三峡库区从经济合作向全面推进多领域合作，满足援受双方共享库区经济社会发展成果的愿景。从系统的角度而言，对口支援三峡库区通过中央相关部委、援受双方的互动，基于相互合作来获得发展成果的共享。库区经济社会全面发展能够为支援方的合作交流创造更为优越的投资沃土、便利环境、制度保障等。比如，支援方通过专业人才培养、干部互派交流任职、移民就业培训等方式，强化就业培训服务，提高库区人力资本质量，短期可以提供技能人才，长期可为支援方向库区转移高新技术产业储备高水平人才资源，而干部交流与培养也可为库区的可持续发展提供人才保障。同时，共享可持续发展成果的过程本身也是一个庞大的社会动员过程，需要增强社会互动，动员包括社会组织在内的各方面力量，整合企业、社会团体、个人各方资源，开创政府、市场、社会多层次的对口支援与合作，进而创造共享持续发展成果的现实可能[10]。