国外大气污染联防联控政策分析及启示

张亚宁，刘天祥

(1.河北经贸大学公共管理学院，河北 石家庄 050000；2.河北地质大学法政学院，河北 石家庄 050000)

0 引言

近年来，区域大气污染问题成为环境治理的一项核心内容。由于大气存在不间断流动性，因此要求多部门、多行政区间建立良性合作，共同治理大气污染。我国大气污染治理取得了一定效果，但PM2.5问题还没有彻底得到解决，目前的空气质量与公众所期存在差距，大气污染区域联防联控问题仍然是亟待解决的突出问题。

1 国外大气污染联防联控经验

1.1 注重顶层设计，成立统一管理的防控机构。

大气生态环境具有跨行政区域的广泛传播性，Wolf 认为，解决带有扩散性环境问题最主要的因素是，联邦或中央政府的政治承诺、国家层面关于协同治理法规的制定、以及协同治理的执行机构设立的成功与否[1]。

1970年美国联邦政府修订了《清洁空气法》，从整体上构建了空气质量标准与污染排放控制相结合的污染治理策略体系[2]；同时组建了美国环境保护署(EPA)，作为一个独立的行政机构，协调“联邦统一领导”和“地方自主性”之间的关系，制定和执行相关法律法规、研究和制定大气环境计划的国家标准、授权给各州政府办许可证权利并对此监督。美国为了促进联邦环保署各项职能得到有效实施，将全国划分为十个地理区域办公室进行统一管理[3]，例如，位于美国东南部的环保署4区办公室有15个独立的单位，负责解决区域大气质量、石棉、许可、模拟、移动污染源、计划和执法方面的工作[4]。1990年EPA制定《区域灰霾法案》，要求全国50个州制定长达60年的战略规划进行空气污染问题治理。

美国对于大气污染的治理取得了较好地效果还在于其完备的法律法规体系，其主要法律如表1所示。

表1 法律法规及主要内容

欧盟对于区域大气污染联防联控主要由欧洲委员会负责，对于任何直接违反大气污染防治指令的行为或者以某种借口不履行义务的情况，委员会都有权进行调查，发表自己的意见，提请有关方面注意，并有权就违法事项向欧洲法院起诉，同时成立专门的“环境空气质量委员会”协助欧洲委员会工作[4]。与此同时，欧盟制定包括条例、指令等在内的各种大气污染防治法规，加强对欧盟成员国地区大气污染联防联控的管理。如表2所示。

表2 1973年至今欧盟指定法律法规及主要内容

1.2 制定经济政策，加大对环境税费的征收，加强对环境污染的处罚力度

20世纪70年代开始，美国政府采取经济手段，制定环境税费制度控制大气污染，1972年开征二氧化硫税，1977年开征煤消费税，1979年开征非商业性航空燃料税、国际飞行税和国内空中货运税等；90年代开始，联邦和各州政府加大环境税费优惠力度，对公共环保设施建设提供补助金。1990年美国引入市场机制管理政策，设立酸雨项目，实施排污权交易，发放二氧化硫排放许可证[5]。美国的企业需要排污，必须申请许可证，而美国核发许可证采取文件申请和实地核查相结合的方式，严把许可证发放质量关；另外，美国还通过科学的裁定，对排污行为和违法行为进行量化；美国在《清洁空气法》及配套法规中明确规定了政府的职责、企业的义务和公众的权利，提高了各方的效率。美国排污交易制度的实施，从一个工厂内部的多个排污口之间相互协调，发展为排污交易市场，形成了全面的排污交易实践。除此之外，美国政府大力发展公共交通，对购买耗油量低、节能环保汽车给予补贴，通过价格调控，增加驾车出行成本，鼓励乘坐公共交通。

欧盟国家普遍采用规制政策和市场机制相结合的手段来控制大气污染，建立欧盟排放交易系统，通过区域性合作共同降低欧洲大陆的空气污染[4]。英国在大气污染治理方面主要通过命令控制政策，由政府、企业、居民和社会多方协作、经济惩罚和激励手段并重的方式治理大气环境，比如20世纪70年代开始，英国政府开始征收环境税、排污权交易、出台税收优惠政策等财税措施，提高环境治理效率。还通过提高停车费和进城费用，减少私家车的使用；并且为了推动清洁汽车的使用还减免其停车费和汽车使用税等。德国建立减排长效机制，对大型锅炉和工业设施、机动车、机械设备排放标准做出规定，并通过税收优惠或补贴鼓励新能源的开发利用，注重能源结构的调整，还对污染环境行为征收税费，从而提高大气污染的成本，减少污染物排放。

1.3 发展新科技，调整能源结构

美国的大气污染物中90%来自燃烧煤炭、石油等矿物燃料，为了减少能源消耗带来的大量空气污染物，美国实施了一系列改善空气质量的能源政策，1992年制定颁布的《能源政策法》规定，对风能和生物质能等符合条件的可再生能源及发电系统予以10年减税，对太阳能和地热的开发项目永久减税10%，2005年《美国能源政策法案》强调要扩大天然气在美国能源消费中的比例。根据2011年美国能源情报署统计结果显示，美国在积极的推广能源调整政策后，煤炭的消费量逐步降低，天然气、核电及可再生能源的消耗量大幅增长。

美国还针对现有能源的使用，通过发展新的技术来提高能源使用效率，比如目前实施的是在2012年1月正式确定的LEV Ⅲ汽车排放标准，实施的有效期为2015—2025年，要求氮氧化合物及非甲烷有机气体两者相加要小于160 mg/mile(英里)，这就使得美国的汽车企业不断研究开发汽车发动机新技术，使得燃料燃烧更加充分的同时，排除更少的空气污染物。

欧盟对于能源结构的改善方面，同样做出了很多努力。1997年，欧盟发表可再生能源政策白皮书，制定了更加全面具体的能源行动计划，规定到2025年可再生能源要占欧盟能源总结构的50%。2007年欧盟颁布了“欧盟2020年气候与能源一揽子计划”。2009年，欧盟《促进可再生能源使用的第2009/28/EC指令》，规定了到2020年可再生能源至少占欧盟最终能源总消费的20%，并且要求各成员国之间加强国际合作，尽早实现所要求的目标。2014年欧盟提出“2020—2030年气候与能源政策框架”，到2030年实现向地台经济转型，温室气体排放量减少40%，可再生能源在能源消费结构中提高27%，同时进一步提高能效目标。欧盟以指令的形式发布了许多与节能相关的法律，还制定了工业、交通和建筑等领域的能效标准，比如2012年制定的《能源效率指令》建立了欧盟成员国提高能源效率的共同框架，从2002到2010年欧盟发布了三版《建筑能源绩效指令》成为欧盟各成员国在降低建筑能耗方面的主要法律依据。按照欧盟的监管机制，成员国每年减排情况要向欧盟定期汇报，从发展趋势看，少数国家可能难以实现能效目标[7]。

2 对我国大气污染联防联控的启示

2.1 强调顶层设计，制定实施严格的大气污染联防联控机制

治理大气污染，仅靠一时一地的努力是不行的，需要“全国一盘棋”统筹推进，历时弥久，才能见到实效。因此，对于区域性大气污染治理的研究，建议要从国家层面建立长效机制。我国对于大气污染从2013年通过《大气污染防治行动计划》《蓝天保卫战三年行动计划》和重点地区的专项整治活动，对大气污染防治的思路和方向已经明确[6],并且随着蓝天保卫战进入收官阶段，大气污染联防联控取得了较为显著的成效。现行《大气污染防治法》虽然规定了大气污染总量控制制度和排污许可等制度，但是缺乏联防联控的具体规定，这使得地方行政主体缺少上位法的立法依据。同时我国对于大气污染的整体规划应该做到长短结合、更加具体。比如，明确制定对于总悬浮颗粒物、PM2.5等治理的长短期目标，并且将这些目标以法律的形式确定下来。

另外，对于大气污染联防联控协作机制的管理主体，我国仅针对大气污染重点地区成了专门领导小组，这一组织形式是临时性机构，只承担某一特定时段的任务，且其组成人员都已兼职形式存在，随着时代的发展而撤销。建议成立联防联控的专门机构，统一负责全国的联防联控各项政策，并下设区域联防联控办公室，直接拥有调动相关部门的权利，长期有效的针对大气污染联防联控治理有序运转。

2.2 积极运用经济政策，实现政府与企业在治理大气污染上的双赢

排污交易权在发达国家的广泛应用取得了显著的效果。对于工业生产排放带来的空气污染的治理，应该更加注重通过运用合理的经济政策，来进行有效的减排。目前我国现行的雾霾防治的经济政策中主要包括车辆购置税、燃油税、消费税、车辆使用税以及排污费等。其问题主要是征收税目覆盖面小、征收范围和环节较为单一，排污收费落实难，相关法律、行政措施的不健全。总的来说，我国的环境经济政策面临法制建设程度较低、地区差异导致政策落实难度大等问题。

我国在未来的大气污染防治工作中，应当与新时期的“智慧环保”理念相结合，大力推行绿色税制，创建完善的环境经济政策体系。首先要不断完善环境税收种类，在现行的税种基础上增排污税种，增加对自然资源开采和使用税，提高雾霾污染物排放的成本。建立相应的雾霾防治经济政策体系，包括相关配套措施、优惠政策、以及财政补贴等要及时到位，对一些使用清洁能源的企业，适当给予相应的政府补贴来促进其更好更快发展。另外，雾霾的长期治理需要广大公众的积极参与，因此对于鼓励公众使用清洁能源方面应采取积极的经济政策，加大对购买新能源车辆的补贴程度。

2.3 坚持科技创新，开发利用绿色能源

对于雾霾问题的治理，仅凭“限制”是无法根治的，需要从污染产生的源头进行升级，优先利用可再生能源、绿色能源，提高能源利用效率，对“能源体系”进行良好的架构。

我国在未来的能源结构发展中应减少对化石能源的依赖，同时开发绿色新能源技术。发达国家对于绿色新能源的开发利用在法律中做出明确规定，包括规定阶段性目标及长远目标。美国、欧盟等发达国家通过调整产业结构的同时发展高新技术，从而减少了对传统能源的依赖，而我国重工业在整体经济结构中所占比例较大，但我国拥有丰富的水资源、风力资源、太阳能资源等可再生资源，因此，我国需要通过出台激励政策来鼓励对可再生资源的技术开发与应用，从而走上绿色环保的产业发展道路。

3 结语

我国“十四五”规划中明确提出，主要污染物排放总量持续减少，生态环境持续改善等目标，因此，在对大气生态环境的治理和维护上还需要做出更多努力。既要学习发达国家的治理经验，又要结合本国实际，各方共同努力打赢蓝天保卫战。