理论困境、衔接空间与应然限度：监察从宽处罚建议的程序衔接探讨

王 译

（湘潭大学法学院/湖南勤人坡律师事务所，湖南 湘潭 411105）

一、理论困境：监察从宽处罚建议在认罪认罚从宽中的适用竞合

《监察法》第31 条明确了监察机关作出从宽处罚的建议权，从内容上与检察机关作出的量刑建议存在重合。而首要的差别则体现在，二者在作出的时间进度上存在顺次递进的阶段差异，时间节点的界限表现在以移送审查起诉期日作为识别标志。从职务违法调查的程序效果可知，顶格处罚的“开除”仍属政务处分范畴之内而无须移送检察机关审查起诉，因而不涉及“认罪”和“认罚”的从宽处罚判断。因此，基于监察调查的二元属性，监察从宽处罚建议仅可在职务犯罪调查程序中予以适用。此时，职务犯罪调查方可比照侦查程序适用认罪认罚从宽制度。尽管有学者提出，监察机关在职务犯罪的调查过程中，存在程序运行上的单向性与调查方式上的封闭性。若允许监察调查主体对被调查人“认罪认罚”情节作出“实质性审查”，这必将影响检察机关对监察机关移交起诉意见书的客观判断[1]。在监察调查与刑事诉讼的衔接过程中，当前客观存在着程序逻辑、适用标准与规制效果三方面的竞合，具体如下：

（一）程序逻辑竞合

监察调查与刑事侦查在权力属性和程序运行层面存在着近似特征，监察职务犯罪调查权承继于检察机关“两反”部门的职务犯罪侦查权。当被调查人涉嫌职务犯罪被采取“留置”时，监察调查即已产生刑事诉讼法上的意义。当跨越了刑事立案、侦查阶段时，监察调查程序实际上已经成为刑事诉讼程序的语义替代。[2]从监察调查终结的程序后果反推，职务犯罪案件符合移送审查起诉条件时，职务犯罪调查的过程理应具备认罪认罚从宽制度的适用环境，其与刑事侦查程序在认罪认罚的适用条件层面应受对等对待。既然2018 年《刑事诉讼法》修正案明确了刑事侦查期间认罪认罚从宽的具体适用情形，那么在职务犯罪监察调查期间适用认罪认罚从宽也未违反该制度的应有之义，且并未偏离刑事诉讼程序运行的基本法理。

通过已有的研究成果可知，在刑事侦查阶段适用认罪认罚从宽制度符合刑事诉讼的内在逻辑。理由有三。

其一，从时间效力上判断，犯罪嫌疑人、被告人仅在法定期间内认罪认罚时，才可被认定为符合法律规定的从宽情形。从认罪认罚的时空效力上分析，在检察机关主导的认罪认罚从宽程序中，涉罪主体越早交代犯罪行为，如实供述犯罪事实，并签署认罪认罚具结书，便可提早获得最优幅度的量刑减让。相较于后认罪的情形，及早认罪可反映行为人的认罪态度较好，从而降低主观恶性，这从侧面上体现了认罪认罚时间节点对程序效果的积极作用。因此，在可适用认罪认罚从宽程序的案件中，一般而言，主动认罪优于被动认罪，早认罪优于晚认罪，彻底认罪优于不彻底认罪，稳定认罪优于不稳定认罪。

其二，从适用条件上判断，认罪认罚从宽程序既然可作为侦查阶段犯罪嫌疑人的程序选择之一，也可作为审查起诉阶段被告人享有的程序变更权利，那么不论是对职务犯罪案件开展监察调查还是对普通刑事案件开展侦查，当事人认罪认罚所依据的证据必须满足如实供述的“自愿性”与“真实性”的条件。在审查起诉阶段，检察机关对“认罪认罚”情节的判断类似大陆法系国家“庭前会议”。将未来用于法庭调查的证据材料通过召开庭前会议的形式提前予以质证，这也同英美法上“辩诉交易”制度存在相近之处。在以当事人主义诉讼模式为特征的立法例当中，控辩双方对已有证据进行质证，而后通过对起诉罪名及量刑建议形成交涉并达成一致，以求实现法院量刑上的从轻处理。我国认罪认罚从宽制度的产生，是立足于我国刑事诉讼程序运行的现实国情，借鉴了比较立法当中有益的部分，这集中反映在以检察机关为主导的认罪认罚量刑协商机制之中。在职务犯罪案件中也属同理，监察机关调查终结移送审查提起公诉后，检察机关作出量刑建议除了要考察被告人、辩护人等诉讼参与人的意见，同时也应重点审查监察从宽处罚建议的内容。在审判前，立法允许当事人在刑事诉讼各阶段作出的主动认罪认罚。从量刑建议形成的条件可知，“认罪认罚”并非指“只认罪不认罚”或者“只认罚不认罪”，而是从当事人角度使得检察机关作出量刑建议达到“真诚悔罪，愿意接受处罚”的效果即为已足，并不是指当事人必须要对指控的罪名予以精准掌握。

其三，从侦查能力上判断，囿于侦查技术与取证手段的客观条件限制，部分侦查主体在定案时难以脱离基于“口供”形成的笔录证据。而对于“自首”“自动投案”等行为，涉及认罪认罚的部分从理论上仅存在于侦查期间[3]。因此，侦查人员如何将“口供”变为“证据”甚至是“可以定案的证据”，往往需要明确“非法证据排除”规则的适用边界。为避免侦查手段不合法，导致以“毒树之果”为形态的言词证据被排除，侦查机关需要通过犯罪嫌疑人的“口供”来获得书证、物证等实物证据，以形成完整的证据链条。从职务犯罪“侦查”“调查”的转变过程中可知，监察从宽处罚建议的作出依据主要以监察机关收集的证据为基础，排除了可由其他主体参与的“认罪协商”程序。有学者指出，侦查阶段认罪协商主要考察侦查机关的取证合法性，这类情形在职务犯罪调查程序中往往体现为案件移送后的“从宽处罚”，而非“认罪协商”①在职务犯罪调查阶段适用“认罪协商”表述往往与刑事诉讼阶段的“认罪认罚从宽”形成概念重复。更因监察调查不适用《刑事诉讼法》，其调查权力的行使往往可依赖“协商”便宜为减轻办案压力而降低了对案件真实的探知，存在有损监察调查效果公信之虞。参见陈卫东：《认罪认罚从宽制度研究》，载《中国法学》2016 年第2 期。[4]。检察机关适用认罪认罚从宽制度主要是体现在刑事诉讼运行中的各个阶段，其与监察从宽处罚建议的形成阶段在先后递进的程序逻辑中发生了重合。

（二）适用标准竞合

因监察调查准用刑事证据标准，监察机关在初步核实以及正式立案后收集证据均应满足“就高不就低”的证据审查标准，这与刑事侦查的证据收集标准保持了必要的同步。检察量刑建议的效力能否形成主要依托于法院刑罚裁判的确认与否。在相同的程序环境下，监察从宽处罚建议的作出应当与检察量刑建议之间保持适用规则上的统一性与延续性，从而在认罪认罚从宽程序前置于监察调查阶段，避免程序运行上的文书内容产生不必要的重复。具体表现如下。

第一，认罪认罚从宽程序的阶段前置化，可对监察从宽处罚建议适用标准的确立造成混淆。根据前述内容可知，职务犯罪调查的证据因准用侦查证据标准，其刑事诉讼法上的意义在此种情形下即已补足。然而，从法规范的适用衔接过程中可知，立法表明了优先适用《监察法》的态度。仅在概括性规定不足以将从宽处罚建议的程序细节予以完善时，可以侦查阶段认罪认罚从宽为参照赋予监察从宽处罚建议以刑事诉讼法上的意义。又从《监察法》第31 条设定的法定从宽处罚情节可知，监察机关作出从宽处罚建议不仅需要被调查人积极主动地“认罪认罚”，而且应满足法定四种情形之一，即在符合“自动投案”“积极配合调查”“积极退赃”或“重大立功”时，方可具有从宽处理的可能。相对于检察机关审查起诉过程中适用的认罪认罚从宽标准，监察从宽处罚建议的适用标准与刑事诉讼中的认罪认罚从宽制度存在明显的标准重合。

第二，在适用认罪认罚从宽程序的过程中，客观上还存在着实体选择权与程序选择权的重合问题。从实体权利的处分层面，检察机关可在认罪认罚从宽程序推进过程中提出量刑建议。同时，在程序适用的选择层面，还可通过“程序从简”的要求，对符合认罪认罚从宽情形的轻罪、微罪案件适用简易程序或者速裁程序①参见《刑事诉讼法》第222 条内容。。由此可知，检察机关量刑建议的作出配套的是“实体从宽”与“程序从简”的要求，在认罪认罚从宽的程序裁量上有别于监察机关作出从宽处罚建议的程序。在实体权利层面，监察从宽处罚建议与检察量刑建议出现了权利处分上的内容重复问题。立法在规范此二者程序衔接时，应当对不同阶段的实体权利处分内涵的边界予以辨识。例如，当《监察法》中的法定从宽处罚情形与认罪认罚从宽程序适用不一致的，究竟应以哪部法的适用作为优先选择？监察从宽处罚建议能否涉及刑事诉讼阶段的“程序从简”？对于此类问题，当前现行规范并未给出具体的答案。此可带来的问题是，监察从宽处罚建议的内容无法明确时，作出的内容实际上可对量刑建议的精确性带来直接影响。比如，监察从宽处罚建议若涉及刑期、刑种甚至是刑罚执行方式时，检察机关作出量刑建议则无法在此基础上再进一步予以精确。

第三，基于认罪认罚从宽程序所处阶段的特定性，前置于职务犯罪监察调查阶段时，可在监督救济路径上产生混同的效果。从监察监督的救济路径上考量，监察从宽建议的作出程序和内容存在违法或错误的，在转为刑事诉讼后难以通过直接的程序回转对监察从宽处罚建议予以规制，仅能通过监察机关的上下级领导和监督关系形成对个案的监督效果。同时，在职务犯罪调查期间，监察机关作出从宽处罚建议时，阻却了律师作为法律帮助人、辩护人身份参与到职务犯罪认罪认罚从宽程序的一切可能。而检察机关在审查起诉阶段的认罪认罚从宽程序集中体现为商谈式的量刑协商活动。检察机关听取辩护人的意见，须将辩护人作为重要的程序参与主体对待。律师以辩护人的身份参与检察量刑建议的作出程序，不仅可起到外部监督与程序制衡的作用，更可从法律专业角度帮助检察机关节约诉讼资源，提升司法效率，防止刑事司法权力运行过程中可对犯罪嫌疑人、被告人造成的不法侵害。

（三）规制效果竞合

基于监察调查与刑事诉讼运行阶段的性质差异，二者可作出的建议均对法院的刑罚裁量权产生了直接的影响。2016 年“两高三部”联合出台《关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的办法》，第20 条明确了人民法院一般应当采纳人民检察院指控的罪名和量刑建议，凸显了检察量刑建议的实质化和刚性化特征。从实然效果上发现，监察从宽处罚建议作出的主体是“党政合署”的监察机关。对比侦查阶段认罪认罚从宽程序，监察从宽处罚建议相比认罪认罚从宽的标准，不仅未降低，而且对法院量刑的影响也是显而易见的。监察机关的职能整合代表其在国家权力结构当中的总体地位，即使不能干预法院刑罚裁量的具体限度，但对法院业已形成了概括的刑罚裁量指引方向。因此，监察从宽处罚建议在内容上仅能表现为概括的从宽处罚导向，不可通过精准的量刑僭越职务犯罪调查阶段的程序界限。对于内容更为细化和精确的检察量刑建议而言，后者对法院的刑罚裁量影响更为直接，但从处罚指引导向上则难以突破监察从宽处罚建议的内在要求。具体表现在以下两个方面。

其一，基于监察从宽处罚建议与检察量刑建议的功能比较，二者在进入刑事诉讼程序后均对法院的刑罚裁量产生直接“影响”甚至是“约束”作用。当二者效果接近时，仅从程序运行阶段作为划分标志，显然无法辨别其在衔接过程中应采何种程序规则。因此，理顺监察从宽处罚建议与检察量刑建议之间的关系，明确二者在内容上的概括和精准差异，属于职务犯罪案件适用认罪认罚从宽制度的重点，这也体现了程序正义的价值精神[5]。

其二，当二者效果存在不一致时，应当构建以何者为先的实质审查机制。根据程序法定原则，监察从宽处罚建议无法在刑事审查起诉阶段实现程序回转效果。因此，即使审查起诉阶段出现了退回补充调查的情形，监察机关不能据此重新作出从宽处罚建议。在职务犯罪案件办理过程中，监察从宽处罚建议可作为量刑建议形成的前置性依据参考，其属于监察职务犯罪调查终结后移送司法的实然状态。但在检察机关未对全案的事实、情节与证据作全面审查以前，监察机关事先提出的从宽处罚建议并不具备完全的司法效力。且此种建议不能完整地反映与法院刑罚裁量有关的各类量刑情节，包括与之相印证的客观事实依据。由此可知，倘若监察从宽处罚建议在职务犯罪调查终结时即已具备“量刑”层面的处断效力，那么事实上这已经构成了对被告人实体权利的预先处分。此种非基于中立、亲历和终局的预断裁量，遮蔽了检察机关作出量刑建议的实然功效。在“监-检”衔接的程序推进过程中，预先处分可影响法院对案件的公正裁量，这实际上违背了案件审理的实体公正价值。

在监察调查过程中，监察办案主体多数面临着办案时限带来的压力。过去纪检监察办案过程中运用到的“两规”“两指”手段在期限上相对宽松。当前《监察法》规定的留置期间最长不得超过6 个月，被调查人、被留置人是否在办案过程中主动认罪认罚、退赔退赃以及积极配合，这对于推进监察机关职务犯罪办案效率而言，无疑是一个重要的参考因素。

既然职务犯罪属于刑事犯罪的类型之一，只要监察机关具备对刑事犯罪的调查职能，在犯罪证据的收集程序上便与公安机关并无二致。被调查人从身份定位上与犯罪嫌疑人存在着延续性和同一性。因此，被调查人在以犯罪嫌疑人的身份适用认罪认罚从宽程序时，从宽的情节一般会涉及犯罪嫌疑人是否积极主动认罪、配合职务犯罪调查工作、退赔退赃以及如实供述调查机关尚未掌握的其他犯罪证据等内容。这些行为直接决定了职务犯罪调查部门能否在法定办案期限内达到移送审查起诉的条件。根据《监察法》第32 条可知，基于办案效率与被调查人诉讼权利之间存在的矛盾，职务犯罪调查期间基于被调查人口供获得的有罪供述和其他立功表现等证据材料，应当作为检察机关提出量刑建议的来源依据。因而，认罪认罚从宽程序在职务犯罪调查阶段的认定，应从实体和程序上形成双重的有效衔接。

二、衔接空间：监察从宽处罚建议与检察量刑建议的制度共性

监察从宽处罚建议作为服务于刑事诉讼的监察意见，在制定过程中应重点关注监察机关的监督和审查机制的合理构建，包括从内部分工原则强化审查调查和审核部门之间的监督，或者明确上级监察机关对下级监察机关作出从宽处罚建议的必要性与合理性进行审查，防止此类并含“实体+程序”的处分建议权被滥用。因此，监察从宽处罚建议在衔接刑事诉讼中与检察量刑建议存在诸多共性，具体如下。

（一）主体职责上具备关联性

监察从宽处罚建议既已作为检察量刑建议的前置性基础，其权力来源于监察调查与监察监督的职能。而量刑建议的职能源于检察权内涵下检察机关审查起诉与提起公诉职能。职务犯罪调查程序终结的效果反映为移送审查起诉，这在党内监督执纪“四种形态”中体现为“三”转“四”的处置效果[6]。因我国《刑事诉讼法》并未采用“起诉一本主义”而是“全案移送主义”。监察从宽处罚建议在未进入刑事诉讼以前，并不能对刑事司法产生直接的约束作用。概括的从宽处罚建议并非精准的“求刑”标尺，直至审查起诉阶段由检察机关将监察从宽处罚建议的内容作为量刑建议形成的依据时，方能体现监察机关对法院刑罚裁量的干预效果。否则，在非刑罚责难的程序逻辑下，监察机关作出政务处置或者问责决定即可宣告监察调查程序的终结。所以，监察从宽处罚建议的制度基础在于以追究刑事责任为目的。在处置形态上，立法将其确立为移送刑事司法寻求刑罚裁量的程序，而非以追求被调查人获得政务处分作为程序目标。

（二）建议内容上具备共通性

监察从宽处罚建议适用的基础在于《监察法》第31 条设定的从宽处罚法定情节，对照刑事侦查阶段公安机关、检察机关可适用的认罪认罚从宽情形，二者在建议内容上存在共通之处。检察机关对监察主导的职务犯罪提出量刑建议，应以调查程序终结移送审查起诉为程序衔接转换标识。此二者内容上存在关联性，集中表现为监察从宽处罚建议作出的依据体现在监察机关对被调查人涉嫌职务犯罪罪名的“认罪”态度，以及对可判处刑罚的“认罚”表现。因职务犯罪调查在职能上承继了职务犯罪侦查，检察机关应明确监察从宽处罚建议的形成涉及监察取证与认罪认罚之间的关系。以调查取证为重点，检察机关在审查起诉阶段应坚持依法讯问，规范认罪协商行为，排除以引诱欺骗等非法手段获取口供的情形，强化律师在认罪认罚过程中的参与性[3]。监察从宽处罚建议即使从外观上具备了侦查阶段认罪认罚从宽制度的部分特征，但从欠缺法律帮助主体介入以及审查与救济路径缺失的现实情况可知，当前立法尚未明确如何立足司法控权和程序制衡的立场，以实现对监察从宽处罚建议实体和程序上的双重监督。

（三）适用阶段上具备承继性

在前期调查阶段，被调查人主动认罪认罚需要考虑到监察机关在现有收集证据的基础上如何认定。根据2021 年最高人民法院颁布的《关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》（以下简称为《刑事诉讼法解释》）第76 条可知，监察机关依法收集的证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用。但是，此部分证据的审查判断标准应适用刑事证据规定①参见最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第76 条内容。。因此，被调查人在监察调查阶段主动作出认罪认罚的证据，可经审查后具备刑事证据资格。但是，在未经检察机关对该部分监察证据进行审查以前，被调查人主动认罪认罚涉及罪名、量刑部分的时候，仍应首先推定为概括型的从宽处罚建议。因此，只有在刑事诉讼中由检察机关对“认罪”与“认罚”的审查认定，方能体现精准量刑建议在认罪认罚从宽程序中形成的科学性与规范性。在结合已审查的证据材料基础上，检察机关审查起诉阶段作出的量刑建议应达到对量刑的精准判断，包括刑期、刑种、刑罚执行方式等在内的六方面内容。这反映出检察机关通过刑事审查起诉职能，强化对监察职务犯罪调查阶段的认罪认罚证据的实质审查，立足于公诉职能对法院的“刑罚裁量权”形成相对的约束力。

（四）运行效果上具备兼容性

认罪认罚从宽并非一项独立的制度，而是兼具程序与实体双重意涵的集合制度。该制度旨在从实体和程序上保障确为有罪的犯罪嫌疑人、被告人自愿认罪认罚，并予以从宽处理、处罚[7]。从实体性规范出发，侦查阶段的“自首”、“立功”以及“如实供述罪行”等情形，其均可作为认罪认罚对待。从程序性规范出发，我国认罪认罚从宽制度已突破实体权利调整的规范边界。从认罪认罚权利宣示到签署书面的认罪认罚具结书，这已经反映了认罪认罚从宽制度的“程序从简”要求，包括适用简易程序和速裁程序以及将羁押性强制措施变更为非羁押的强制措施。为避免侦查/调查机关规避侦查/调查权力滥用的风险，立法还可将认罪认罚从宽程序从时空范围内限定在审查起诉阶段。充分兼顾刑事和解制度中“合意协商”主体之间的地位对等，将辩护人意见作为量刑意见作出的重要参考，避免量刑建议被法院采纳后引发投机型或者技术型上诉[4]。

从现有的裁判文书可知，自监察体制改革以来，有一部分职务犯罪案件表现为法院采纳了检察机关提出的量刑建议。本文以“留置”、“监察”和“量刑建议”作为并列条件，在“聚法案例”裁判文书数据库中搜索到判决书1127 份。由检察机关作出量刑建议的职务犯罪案件共988 件，占职务犯罪案件数约为15%（见图1、2）①参见“聚法案例”裁判文书数据库，访问日期2021 年7 月20 日。。

图1 检察机关作出量刑建议的职务犯罪案件案由分布图

图2 检察机关作出量刑建议的职务犯罪案件比例

回归到“宽严相济”的刑事政策，认罪认罚从宽制度在时空上并不限于刑事诉讼的某一阶段。在刑事判决宣告前，只要符合认罪认罚情形的均可纳入从宽的酌定情节予以考量。在侦查期间，适用认罪认罚从宽程序并未偏离刑事侦查的应有职能。据此可知，监察从宽处罚建议仅能表现在不涉及实体权利处分内容的概括型建议而非对精准量刑内容作出专业的判断。对比英美法系当中的纠纷解决型诉讼程序运行机理，其将程序行动的控制权赋予当事人以较大比例，这是实现抗辩式实质平等的有效路径。有别于科层制的能动型纠纷解决模式[8]。在审查起诉以前，监察从宽处罚建议若存在程序违法，则无从通过诉讼救济回复权利状态。由此，在刑事审查起诉与审判阶段，补充监察从宽处罚建议的支撑材料，强化案件移送后的证据审查程序并保障多元主体的程序参与权，这可成为优化监察从宽处罚建议衔接刑事司法的关键。

三、立法进路：监察机关作出从宽处罚建议的应然限度

检察机关对“认罪认罚从宽”情节认定的依据在于侦查/ 调查机关移送的证据资料和起诉意见书。监察从宽处罚建议的作出须结合程序性质确立适用的边界，以下从内在关联、审查标准以及程序控制等三个角度作展开。

（一）理顺监察机关不移送审查起诉与检察机关不起诉之间的内在关联

作为监察权运行的应然结果，监察从宽处罚建议隐含了“罪”与“非罪”的程序处置控制权。在职务犯罪调查终结后，监察机关若决定不移送检察机关审查起诉时，即已从刑事诉讼层面免除了被调查人的刑事责任，因而职务犯罪调查程序运行的结果本身已经蕴含了涉“罪”判断的内在逻辑。监察从宽处罚建议制度回应了党内监督执纪“四种形态”的反腐工作政策。即使检察机关作出不起诉决定，这并不能产生等同于法院宣告被告人无罪的法律效果。倘若案件当事人还有其他罪行尚未被发现的，检察机关仍须撤回不起诉决定而重新提起公诉。因此，当犯罪嫌疑人、被告人主动认罪、自愿认罚时达到起诉条件的，检察机关在起诉书中应列明从宽处罚的情节交由法官予以审查判断。检察机关仅在精准量刑建议中享有对“罪轻”与“罪重”指向的精确建议权而非刑罚裁量的决定权。由于监察机关在起诉意见书当中表述的应是“从宽处罚建议”，因此衔接刑事诉讼后的审查判断主体应是检察机关而非法院。在监察机关移送的证据资料中，检察机关可确认被调查人符合何种认罪认罚从宽情节。但当案件是否符合酌定不起诉时，检察机关能否在采纳监察从宽处罚建议后作出程序调整？此就要考虑到二者之间在从宽情节的认定上是否须经过“商请”。

从《人民检察院刑事诉讼规则》第256 条可知，检察机关提前介入职务犯罪案件的调查程序，应首先经由商请程序，由监察机关允许后方可介入。监察从宽处罚建议代表的监察机关追责态度，指向了有罪认定而非无罪或者免责处理。检察机关的不起诉决定免除了被调查人的刑事责任，二者之间显然存在着结果上的差异。对此，检察机关审查起诉时可结合监察从宽处罚建议而作出不起诉决定。但此种决定一旦作出，监察机关则面临着作为调查主体而承担错案追责的风险。监察从宽处罚建议在职务犯罪调查阶段实际上已经具备了与不起诉决定效力相近的程序处置权，即监察机关可根据被调查人认罪认罚的具体表现情况决定是否移送检察机关审查起诉，从而可提前掌握是否开启刑事诉讼的程序决定权，因此，立法应当明确二者之间不仅处在权力衔接的顺次递进关系之中，而且在工作配合的过程中应当形成互相制约。

（二）限定从宽处罚建议的裁量边界

尽管理论上检察机关可对职务犯罪案件就监察移送的证据进行审查判断后决定不起诉，但为避免错案追责与国家赔偿的潜在风险，检察机关对职务犯罪证据材料审查判断的标准须建构在证据的实质审查程序之上。对于证据不足、不充分的情形，检察机关应根据《刑事诉讼法》第170 条规定自行侦查或者退回监察机关补充调查。《监察法》第31 条规定的4 种“可以从宽”情形的列举不能覆盖现实中所有可能的情况，第32 条仅对监察从宽处罚建议的审批作了粗略的程序性规定，这并未从证据审查角度强调职务犯罪调查期间的证据收集真实性与合法性。在调查过程中，监察机关取证行为的合法性尽管可以通过审核部门的内部审查形成管控，但欠缺外部监督的情形下经过自证形成的合法性难言程序的实质正义。由此，在职务犯罪调查阶段被调查人符合从宽处罚情形之一的，须参照检察机关审查起诉时的认罪认罚从宽标准，确保被调查人的主动认罪和自愿认罚符合真实性要求。因此，从制度内涵层面，“认罪认罚从宽”尽管可作为“认罪协商”的上位概念，但在监察职务犯罪调查阶段并不具备直接适用的条件。这主要因为，监察从宽处罚建议的作出并未体现双方主体之间“对等协商”的特点。在我国立法语境中，“认罪认罚从宽”的表述意图规避“辩诉交易”的“司法资源”市场化特征。二者从立法用语上均存在着异曲同工之处，从立法价值层面旨在维护司法终局判断的客观性与公正性[9]。

监察从宽处罚建议在认罪认罚从宽程序中的认定标准，应厘清监察调查与刑事诉讼在程序性质上的运行界限。第一，立法应对调查阶段的认罚内容予以法律保留，即在职务犯罪调查阶段的“认罚”不应过多涉及刑罚裁量的量化判断但可对罪名提前作出基本认定，同样也不应涉及刑罚的确定刑、刑期、刑种以及刑罚执行方式等内容。若监察从宽处罚建议从内容上具备了精确量化的属性，其实际上拥有了对刑事司法裁量的终局效果。这不仅有违法官刑罚裁量的客观、中立与终局性，也可导致刑事诉讼的程序效力虚置。建构在职务犯罪监察调查之上的从宽处罚建议程序，阻却了第三方主体参与“协商”的过程。大陆法系刑事诉讼制度多强调检察官的客观义务，这对法官的终局性的刑罚裁量权实现可起到真实发现的作用。第二，职务犯罪调查衔接刑事审查起诉时，认罪认罚情节从认定条件上应予整合。立法若在职务犯罪调查阶段单独设立认罪认罚从宽的情节，不仅可造成衔接后量刑建议的法定情节在程序上无所适从，更可造成司法资源的浪费。检察机关要对被调查人认罪认罚的内容予以实质性审查，即以遵循“领导集体研究+报请上级批准”为程序标准时，监察机关对从宽处罚建议内容中涉及实体性权利处分的部分应当附上充足的说理依据[10]。

（三）明确检察机关的实质审查义务

检察机关对监察从宽处罚建议的审查实际中往往难以实现，其根本原因在于监察监督职能的“全覆盖”，所指向的监督对象范围包括了检察机关自身。因此，监察从宽处罚建议的作出存在着并非出自被调查人的真实主观意愿的情形。甚至在满足法定“从宽处罚”四种情形之一时，监察机关移送审查起诉期间还可不提交“从宽处罚建议”。《监察法》第31 条将监察从宽处罚建议的作出表述为“可以”而非“应当”。但是，依照《刑法》对自首、立功等法定从宽情节的规定，检察机关仍可在起诉书中为其列明法定的从宽情节，这实际上体现了检察官审查起诉时的客观公正义务。申言之，监察机关在办案期限内因证据收集不够充分，尚未达到移送审查提起公诉的条件。倘若此时通过被调查人“协商”达成了“从宽处罚建议”，检察机关则对此情形应从两个角度作“实质性审查”，具体包括：其一，若确有监察机关尚未掌握的其他证据表明被调查人存在犯罪事实并达到刑事追诉条件的，须退回补充调查。此时，“从宽处罚建议”并不能因退回补充调查当然失效。其二，若监察机关以非法方式获取相关口供，而在此“口供”基础上又收集到其他关联性证据。此时，检察机关基于非法证据排除的要求，不应认定监察机关移送证据的证据能力。即使监察机关作出了“从宽处罚建议”，检察机关也不可据此适用认罪认罚从宽程序。上述第二种情形因涉及监察机关错误调查行为的追责问题，“罪”与“非罪”的前置判断尚未形成定论。作为程序衔接的后位主体，检察机关审查起诉期间不应强调对犯罪嫌疑人的“有罪”认定。因此，检察机关对从宽处罚建议书不可仅作“形式审查”，而应从证据收集的合法性、相关性等视角运用非法证据排除规则，将通过实质审查的证据材料允许进入法庭审理阶段。

监察从宽处罚建议从规范层面表现为对《刑法》法定从宽情节的再认定，其须从证据资料收集的合法性予以规制。此可防止调查主体借助“从宽处罚建议”，对原本不构成职务犯罪的被调查人进行刑事追诉。在审查起诉阶段，检察机关适用认罪认罚从宽程序并非必须以监察从宽处罚建议作为前置性依据，而从实质性审查的视角须首先判断证据材料取得的合法性，这可明确监察从宽处罚建议涉及的“认罪认罚”内容是否客观、真实和有效。当出现关键证据缺失，但仍可通过其他相关证据综合认定被调查人存在犯罪事实之时，检察机关应对此情形通过退回补充调查或自行侦查进行程序控制。待完善被调查人言词证据或者形成完整的证据链条后，再重新予以判断是否符合认罪认罚情形。在此种情形下，以监察从宽处罚建议为基础的起诉意见书方能成为检察量刑建议的前置性依据。

结语

监察从宽处罚建议从内容性质、程序运转到法律效果，其实然地产生了监察调查、刑事审查起诉到刑事审判的衔接效果。法律监督职能作为具有宪法意义的检察权内核，其在监察调查活动中应保持相应的独立地位。根据检察官客观公正义务的内在要义，检察机关对职务犯罪案件进行审查起诉时，应当同时审查对犯罪嫌疑人、被告人有利的证据。检察机关对待移送证据应当秉持客观、中立和全面的精神①检察官客观义务相对于检察官法定义务，实质上为实现控辩双方主体身份地位、信息渠道以及救济路径的相对对称和平衡。。在起诉裁量主义视域下，检察机关可灵活运用酌定不起诉对监察从宽处罚建议实现程序制约。2018 年修订的《刑事诉讼法》默认了此类程序回转情形具备的刑事侦查属性，但不能当然地认定退回补充调查阶段监察机关可重新作出从宽处罚建议。未来立法应将监察从宽处罚建议适用的法定情形与刑事诉讼认罪认罚从宽的情形保持同步，对程序回转后可作出监察从宽处罚建议的例外情形作出相应补足，以期不断缩小这两种不同性质的程序在衔接过程中的制度鸿沟。