全球数字治理和平台监管新趋势——政府、公司和公众利益的博弈与平衡

胡献红

（联合国教科文组织，北京 100600）

引言

21 世纪，全球数字转型进入一个关键时期，数字治理和平台监管成为一个跨国家、跨部门、跨领域和跨学科的复杂问题，也是影响数字时代何去何从的严峻挑战，需要综合考量政府、公司、新闻媒体和公众之间的多方博弈和利益平衡。

本文试图梳理近年来国际数字治理的主要趋势，详析澳大利亚《新闻媒体和数字平台强制性议价规则》和欧盟《数字服务法案》草案的数字平台监管案例，尤其是大型数字平台的内容审核机制，对制度和监管层面进行探讨，并对未来的数字治理和平台监管提出初步的对策和建议。

一、背景：备受挑战的全球数字转型和风起云涌的数字平台治理

21 世纪见证了数字技术的飞速发展及其在国家和社会的各个层面的应用。然而，根据Mozilla基金会的2020 年互联网报告，全世界七家最大的互联网公司：苹果、微软、亚马逊、谷歌、脸书、腾讯和阿里巴巴，统治着互联网的大部分流量和基础设施[1]。脸书公司是目前全球互联网最大的用户平台，旗下还同时经营着WhatsApp 和Instagram；唯一可与其匹敌的是谷歌及其经营的Youtube平台。

数字技术的发展被少数几家互联网巨头公司垄断，数字市场本身的竞争性和多元化日益减弱，服务公众利益的新闻和原创性内容受到虚假信息冲击。数字鸿沟问题迟迟未得到解决。全世界迄今只有53.6%人口使用互联网，仍然有36 亿人无法上网，而最不发达国家上网人数仅占其人口的19%[2]。

互联网经过半个世纪的商业化和社会化演进，成了被少数几家超大型数字平台统治的数字空间，这同2003 年世界信息峰会通过的《日内瓦原则宣言》“建设以人为本，包容全纳，促进发展的信息社会”愿景相去甚远。这个愿景为我们展示的：人人可以创造、获取、使用和分享信息与知识，个人、社区和各国人民均能充分发挥各自的潜力，促进实现可持续发展并提高生活质量的目标还远没有实现[3]。

数字技术发展带来的治理问题引起了国际社会的高度关注，许多国家的政府、议会和监管机构对跨国的大型数字平台正在采取或即将采取包括更新法律规范和设置巨额罚金在内的多项监管措施。监管领域涉及市场竞争、反垄断、保护隐私和个人数据、征收数字税、管制虚假消息以及平台与新闻媒体议价等。目前监管的国家和机构主要集中在美国、加拿大、澳大利亚、欧洲各国以及欧盟。

根据英国新闻机构Press Gazette 的最新报告，互联网两大巨头谷歌和脸书近两年受到了来自十几个国家的近百次的强有力监管和处罚[4]。本文根据Press Gazette 截止到2021 年年初的在线统计，归纳如表1 所示的主要的管制国家和有代表性的管制案例，从中可以窥见数字平台的治理问题已经成为当今数字治理的政策热点问题。

表1 谷歌和脸书公司近年来受到国际监管措施概览

由此可见，当今数字治理和平台监管是一个迫在眉睫的挑战，是一个跨国家、跨领域和跨学科的复杂问题，涉及政府、公司和公众之间的多方博弈和利益平衡。那么，以人为本的数字转型应当遵循什么样的治理框架和政策规范？如何监管、谁来监管那些大型互联网平台，从而克服垄断化和实现多样化、鼓励竞争和创新的商业发展模式？数字监管和内容审核机制如何优先考量、平衡与保障公众利益和用户权利？

二、政府、公司和公众利益的失衡与博弈：澳大利亚《新闻媒体和数字平台强制性议价规则》案例分析

从监管的主体来看，数字平台的监管方式大致分为三种：政府主导的监管、公司主导的自我监管以及政府和企业的共同监管。近年来，数字平台公司的飞速发展和扩张，导致公司主导的自我监管成为主流，世界上最大的几家互联网公司日益影响和操纵政治、经济和社会生活，成为数字社会把关人。由于涉及这些公司的自身利益，其“自我监管”显然不可能是公正和可靠的。

同这些大型数字平台的巨大影响力相比，国家和国际层面能够适用的法律框架、监管机制以及相应透明度和问责制都远未完善，数字治理的政府监管和公众监督严重缺失，从而造成了很多负面影响。

长期以来传统媒体和原创性内容制作者跟互联网平台公司在内容传播方面完全失去了主动的议价能力，而不得不接受互联网公司的裁制和各种“爱用不用”的霸王条款。传统媒体时代的“内容为王”已经演变成“渠道/平台为王”，传统新闻媒体业在数字时代遭受着广告流失、入不敷出的生存危机。

2021 年2 月25 日澳大利亚在国会通过一项震动数字平台治理的《新闻媒体和数字平台强制性议价规则》，作为对澳大利亚2010 年《竞争和消费者法》的重要修订，旨在建立一项强制性法规，以解决包括Google（谷歌）和Facebook（脸书）在内的数字平台与新闻媒体业务之间明显的议价失衡问题[5]。该法规的关键要素可以概括如下：（1）新闻媒体和数字平台公司应真诚地就使用和复制新闻内容的酬金进行谈判。如果当事方无法达成关于薪酬的谈判协议，将交由独立的仲裁小组裁定。（2）数字平台公司必须向新闻媒体提供相关信息，包括预先通知推荐算法的更改计划，因为这将大大影响所报道新闻内容的引荐流量和广告。（3）数字公司应当无差别对待媒体公司，该法案鼓励数字平台公司可以向新闻业务提供标准报价，目的是减少与谈判相关的时间和成本，特别是对于小型新闻业务。

该法案的出台过程可谓一波三折，最初遭到谷歌和脸书的激烈反对。脸书一度停止其针对澳大利亚的网络服务，人们无法分享任何来自澳大利亚的新闻内容（如图1）。这一反制措施引起公众的极度不满，也使政策决策者进一步认识到对于平台公司必须加以管制，否则将带来对公共利益不可估量的危害。澳大利亚总理表示绝不会对技术公司的威胁屈服，该国国会随后通过了上述法案[6]。脸书公司最终也同澳大利亚达成一致，同时开始与媒体公司签署了内容提供协议[7]。

图1 脸书公司先前为抗议澳大利亚政府法案而限制分享澳大利亚新闻内容

技术公司也并非铁板一块，微软公司在第一时间表达了对法案的支持，微软总裁Brad Smith 认为该法案十分必要，因为互联网和社交媒体已成为虚假信息和错误信息的强大引擎，并侵蚀到传统的独立和专业的新闻业，他还坦承：“从Microsoft Bing 搜索服务的经验中可以知道，获得新鲜、广泛和深入的新闻报道对于保持强大的用户参与度至关重要[8]。新闻内容为搜索和社交媒体网站创造了显著的间接价值——根据最近的一项研究，新闻每年为Google 带来高达47 亿美元的广告收益。然而，新闻机构并未因此获得应有的补偿，因为企业都把广告投放在网络平台上。”

该法案的曲折历程凸显了政府、技术公司和代表公共利益的新闻媒体的多方博弈现实，以及澳大利亚政府主导平台监管的决心。在此法案的影响下，几家大的平台公司已经开始跟新闻媒体缔结协议，包括谷歌公司率先同新闻集团签署了为期三年、价值数百万美元的内容服务合同[9]。

澳大利亚的《新闻媒体和数字平台强制性议价规则》为世界各国的平台治理提供了一个政府主导的范例，值得称道的是该国政府出于维护服务公共利益的目的，采取强制性措施，促使平台公司改变以往针对新闻内容供应的不平等议价弊端，获得了包括新闻媒体的公众的支持，最终得以成功通过法案。这一范例正在被国际社会广泛讨论，有可能被包括欧洲、加拿大和美国在内的更多国家参考和采纳。

三、欧盟数字战略和平台治理：聚焦欧盟《数字服务法》（DSA）草案

纵观全球数字治理生态，中国和美国领军全球数字化技术革新，欧洲长期夹在美国和中国这两个数字超级大国之间，越来越坚定走第三条道路。从最近欧盟领导人的讲话和最新出台的一系列立法政策措施可见端倪。

2020 年9 月，欧盟委员会主席乌尔苏拉·冯·德·莱恩（Ursula von der Leyen）在其欧盟“国情咨文”中提出将在未来十年内打造“欧洲数字十年”，并说：“我们需要制定数字欧洲共同计划，并明确定义2030 年的目标，例如连通性、技能和数字公共服务。我们需要遵循明确的原则：拥有隐私权和连接权，言论自由权，数据自由流通权和网络安全权。欧洲现在必须快速行动引领数字化发展，否则欧洲将不得不遵循其他国家为我们设定的标准和道路。”[10]

欧盟基于2018 年颁布和执行《通用数据保护条例》（GDPR）的积极经验，2020 年年初颁布了旨在争取人工智能技术发展和规则制定主导权的《人工智能白皮书》，2020 年年末陆续公布了一系列包括《数字服务法》（DSA）、《数字市场法》（DMA）以及《网络安全策略》在内的法案。欧洲对于数字治理的规范制定涵盖了从网络安全到平台监管、从人工智能到物联网、从数字贸易到数字税收、从反垄断到内容审核等各个范畴，其范围之广、影响之大，俨然成为全球数字治理的领导者和规范制定者，而不是跟在中国和美国后面作为规范执行者。

欧盟最近的数字立法举措是于2020 年12月16 日发布的《数字服务法》（DSA）草案。区别于《数字市场法》草案致力于监管竞争性数字市场，《数字服务法》聚焦于解决许多国家都棘手的内容审核问题，强化数字平台在处理虚假信息、恐怖主义等非法内容和假冒伪劣产品方面的透明度和问责制度，从而保护个人用户获取多样化信息等各项网络权利[11]。

《数字服务法》草案是一年前开始的、在欧盟高层领导下密切磋商的结果，未来将在欧洲议会和欧洲理事会上讨论并通过。作为欧盟最新的立法尝试和数字平台内容审核的监管举措。《数字服务法》（DSA）草案是对2010 年生效的《电子商务法案》（ECD E-Commerce Directive）的最新补充。《电子商务法案》之后的十年，欧洲地区的互联网平台无论是种类还是数量都大大增加了，欧洲地区迄今共有近十万家互联网服务和平台公司[12]，业务经营远远超出电子商务的范畴，原有的电子商务法案无法充分应对GAFAs（谷歌/Google，亚马逊/Amazon，脸书/Facebook，苹果/Apple）内容审核监管，以及对众多中小型互联网服务商的监管需要。

欧盟公布的《数字服务法》草案长达113 页，共73 条款，本文试选取以下草案提出的若干同内容管制有关的新概念和新举措，并结合制度和监管层面的分析，可供未来的平台治理和内容审核机制参考借鉴。

（一）《数字服务法》草案的四类数字服务划分

《数字服务法》草案具有广泛的普适性，它适用于所有在欧洲地区运行的互联网平台和中介运营商，所有在欧洲统一市场运营服务的数字服务商，无论这些公司是在欧盟还是之外登记设立，都必须遵守新规则。草案根据数字服务的内容、类型、规模和运营，将所有数字服务划分为四大类，每一类数字服务公司和平台都有对应相称的责任和义务范畴：（1）互联网中介服务，提供网络基础结构的中间服务，例如互联网访问提供商、域名注册商；（2）托管服务，例如云和网站托管；（3）数字平台，将卖家和消费者聚集在一起的网络平台，例如网络商城、应用商店、协作经济平台、搜索引擎和社交媒体平台等；（4）大型数字平台，欧盟范围内超过4500 万用户的网络平台。

对于大型搜索引擎和社交媒体平台，草案并不取代或修订现有的欧盟法规，而是在其基础上补充和协调有关此类平台的内容服务、版权保护以及数据保护方面应当适用的法规；从而避免了一刀切的粗放式监管，使监管措施有的放矢，有效地达到各项治理目标。

（二）草案阐明数字平台的责任豁免条件并采取积极措施保护用户权利

数字平台不对用户的违法行为承担责任，除非他们知道违法内容却未能消除它们，即有条件的责任豁免。也就是说，数字平台在对非法内容不知情的情况下无须对用户的非法行为负责。但是，如果社交媒体平台没有按规定及时删除涉恐宣传内容及其他违法信息，将会处以高达其营收利润6%的罚金。该草案区分了“违法内容”和“有害内容”，前者指依据欧盟和各国司法明确限定的违法内容，例如诽谤、煽动暴力、危害国家安全的恐怖主义信息；后者指法律尚未明确界定的有害内容，例如虚假信息和仇恨言论。该草案主要就“违法”内容的监管做出上述责任豁免的补充。针对涉嫌违法内容的通知和删除机制（Notice and Takedown），该草案增加了强制性保护用户的措施，删除用户信息时要向用户提供解释性信息，服务提供商要提供用户投诉机制以及法庭外争议解决机制。该草案还建议用户可以主动提示非法内容，数字平台可对所提供服务提供“可信标识”（Trusted Flaggers）来促进合法内容的传播。

《数字服务法》草案通过明确数字平台的有条件的责任豁免，大大减轻了数字平台的内容审核压力，有助于鼓励平台尽力保护用户的合法内容，减少错误和不合理地删除用户的合法内容，从而缓解平台内容审核对于在线表达的寒蝉效应。那些积极的用户参与的保护措施，也有助于保障个人用户获取信息和表达意见的权利，尤其当用户在其合法内容受到不合理的平台内容审核时，有渠道申诉并获得补救措施。该草案还禁止数字平台对个人用户内容进行一般性监控，以保护用户的隐私和安全，这些都是非常值得倡导的措施。

（三）草案的递进式强化数字平台透明度框架

数字平台的透明度事关平台的公共监督和问责。该草案提出一个强化数字平台透明度的框架，对不同类型的数字平台施以递进式增加的透明度义务：首先，所有四类数字服务商都要履行基础的透明度义务，例如定期公开收到的法院命令和处理的内容审核要求数量、删除非法内容的数量、用户投诉的数量和处理情况。其次，包括搜索引擎和社交媒体的数字平台在履行基础的透明度义务之上，还要履行附加的透明度义务，例如定期公开庭外和解的案例数目、自动化内容审核的推荐算法、在线广告以及月用户数目；最后，对于大型的数字平台，它们在履行所有以上透明度义务之外，还要对其风险管理系统进行年度独立审核以防止滥用系统，公布风险评估报告和预防措施以及各项审计报告，并为监管机构和研究人员提供关键数据的最大访问权限。这一系列透明度举措势必改进数字平台的健康运行和问责制度。

（四）监管机构的设置和问责制度

首先，所有数字服务商都必须设立联系人，以便就监管事宜进行直接沟通，并在必要时建立法定代表人同监管机构合作。在国家层面，欧盟所有国家都要设置国家级的数字服务协调机构，作为一个独立的监管机构来执行《数字服务法案》的条款，并与其他欧盟国家数字服务协调机构保持日常互通信息和协调行动。在欧洲层面，要设置一个欧洲数字服务理事会，它将是一个独立的咨询理事会，由欧盟执行委员会（即欧盟最高权力机构European Commission）主持，由各国的数字服务协调机构代表组成，对各国的数字服务监管进行技术指导和给予政策建议。

在这个监管体系中，欧盟执行委员负责对大型数字平台进行直接监管，对跨国界的司法正义给出建议，并会应国家数字服务协调机构的要求来采取相应行动。国家级的数字服务协调机构和欧盟执行委员会有权直接对数字平台施加各种处罚，包括处以最高可达年收入6%的罚金。

这一周密的监管机构设置，一方面有助于促进各类数字服务商的问责，包括对跨国的大型数字平台予以有效的监管和治理；另一方面也通过合作共治的方式促进数字服务商和监管机构的密切合作，加强欧盟各国数字服务协调机构之间的合作，这将有利于应对跨国界的数字服务争议问题。

四、数字治理和平台监管的未来：分析与建议

数字治理和平台监管是国家级战略，一国选择何种监管方式，如何定位政府和公司的监管角色，如何在数字治理中平衡公众利益，将决定该国数字社会能否可持续发展。在国际层面，如何构建区域性和全球性的统一治理框架，协调各国数字治理的跨国界司法冲突和数字政策的碎片化，将在很大程度上塑造全球数字化转型的未来。

（一）数字治理和平台监管需要数字立法、政策和制度创新：政府和议会的主导地位不可替代

数字治理应该由谁来主导？网络平台应该由谁来监管？这是一个持续争议的问题，尤其在2021 年年初美国国会山事件以后，推特公司和脸书公司永久性撤销了美国前总统川普的账号，这个问题变得更加突出。这也是数字平台内容审核的核心问题：谁来审核哪些内容可以传播？谁来治理网络仇恨言论和假消息？

在以往的平台监管实践中，互联网公司作为私营企业以自我监管为主，将内容审核作为自我监管的一部分，非但没有阻止假消息的蔓延，还导致互联网平台过度过滤合法内容，大规模监控用户隐私和收集个人数据，从而用户的各项权利受到严重影响。那些由平台算法决定的信息推送造成信息茧房，多元化信息和少数派声音被削弱；而数字平台垄断了在线广告收入，导致传统新闻媒体业面临生存危机，这一切都危及公众利益和社会安定。

因此，完全将数字治理和内容审核委托给私营的数字平台公司，尤其是在政府监管和公共监督缺失的情况下，并不是一种可持续的解决方案。数字平台公司作为一个私营企业，有其既定的商业利益和商业模式，不应该也不可能代替政府和议会及其司法机构的监管角色。

未来的数字治理和平台监管将越来越多地涉及规范市场竞争、反垄断和鼓励创新、网络内容审核、隐私保护、新闻媒体发展、数字货币（比特币）等多个涉及公共领域的重大议题，而且需要出台大量的法律、法规和政策以及建立相应的制度创新和监管机制。所有这些都远远超出了私营公司的自我监管范畴，需要各国的政府、议会、司法和监管机构来主导数字立法和政策制定，并找到平衡各方利益的解决方案。澳大利亚在国会通过的《新闻媒体和数字平台强制性议价规则》和欧盟的《数字服务法》草案都是政府和议会主导数字治理的最新尝试和可供多方借鉴的范例。

（二）数字生态系统的共同监管：政府监管和平台自我监管相结合以及提倡多利益相关方的参与和协作

从欧盟《数字服务法》草案的整体设计来看，一方面构建了全面有力的法律框架和监管机制，另一方面紧密地将政府监管和平台的自我监管相结合，这开创了一种新型数字生态系统的共同监管模式，辅以平台透明度保护框架，既可以优化数字平台的自我监管，又能有效预防数字平台的滥用风险。

《数字服务法》草案之所以能够对现有的欧洲法律框架进行如此全面而精微的改进和更新，跟立法者一向重视包括政府、企业、学界、技术社群在内的多利益相关方参与的模式密不可分，各个领域的专家和公众都有渠道参与到整个磋商的过程，并影响到最终的法律和政策制定。《数字服务法》草案起草过程中广泛咨询了在线平台、互联网中介、数字服务提供商、媒体出版商和其他企业，以及个人用户、非政府组织、国家主管部门、学术界、技术界、国际组织和公众的利益和呼声。通过一系列有针对性的咨询步骤，有效地搜集了海量的各利益相关方对数字服务和平台治理的看法，其中包括一个为期14 周的《数字服务法》公众咨询活动，收到了来自各利益相关方的2 863 份回复和约300 份建议文件，大多数反馈来自公众（66%来自欧盟公民，8%来自非欧盟公民）、公司/商业组织（7.4%）、商业协会（6%）和非政府组织（5.6%）；其次是公共机构（2.2%）、学术/ 研究机构（1.2%）、工会（0.9%）以及消费者和环境组织（0.4%）。

欧盟执行委员还经常就突发议题组建专家组来指导立法监管。例如2018 年1 月，欧盟委员会成立了一个高级别的专家组（HLEG），就应对网络上散布的虚假新闻和虚假信息的政策倡议提供建议[13]。最近还有2020 年成立的人工智能方面的高级别专家组，就人工智能的发展战略出具研究报告，为人工智能的立法和监管提供政策建议[14]。

正因如此，《数字服务法》草案能够与时俱进、精确定义数字平台的责任和义务，能够在制定欧盟市场通用规则时最大限度考量多方利益和保护公众的各项权利和福祉，为当前棘手的数字治理提供一个且面向未来的监管框架。

（三）数字平台治理和内容审核机制应优先考量公共利益、用户权利以及支持数字时代的新闻媒体发展

澳大利亚国会通过的《新闻媒体和数字平台强制性议价规则》，是世界上第一个平衡互联网平台和传统新闻媒体之间利益分成的国家级举措。独立、专业和服务公众利益的新闻报道是现代社会不可或缺的公共产品，对于公众知情、政府善治和经济发展起着不可替代的作用。值得称道的是该法案优先考量公共利益和用户权利，大力支持在数字转型中处于不利地位的传统新闻媒体。欧盟《数字服务法案》草案的成就也在于综合考量个人用户、数字服务提供商和社会的整体利益，优先保障用户得到更多选择和更低价格的数字服务和公民的数字权利不受侵犯。

但这个法案并不能毕其功于一役地解决新闻媒体的生存和发展问题，毕竟它只是矫正了平台公司同新闻媒体之间的议价失衡，目前主要使那些以默多克新闻集团为首的大型传媒集团受益。美国一家媒体组织Common Dreams 认为，新闻媒体的长远发展取决于新闻制作的创新，需要强有力的公共媒体法律并优先考虑支持服务公众利益的新闻制作[15]。该组织建议美国政府对平台公司的在线广告征税，由此产生的收入将被放入公益媒体捐赠基金中，并用于资助各种缺失的地方性、独立性和非商业性新闻和信息。

澳大利亚国会通过的《新闻媒体和数字平台强制性议价规则》是打破新闻业不利局面的关键措施，但新闻业作为整体如何更好地融入数字时代并持续发挥公众服务的功能，还需要更多后续的数字治理政策、媒体法律、税收政策和改革措施，这也是未来数字治理和平台监管的一个重要面向。

（四）未来数字治理和平台监管需要更多跨国治理和国际数字合作

数字治理和平台监管跨越国界，近年来跟数字技术发展相关的国家间竞争和贸易、司法冲突呈上升趋势。数字治理的重大责任超出一国范畴，没有任何一个国家和机构可以垄断，数字治理需要国家间的鼎力合作和所有利益相关方的参与，才能真正构建以人为本的数字未来。就像GPDR一样，欧盟《数字服务法案》草案具有超出欧盟范围的效力，因为其监管对象也针对来自欧盟之外但在欧盟市场运营的数字服务商和平台，对应这些跨国平台的治理牵涉到复杂的跨国界互联网司法管辖权问题，该草案都试图给出具体规定来应对，以确保欧盟公民无论使用来自哪里的互联网服务都理应受到欧洲标准的保护。

欧盟《数字服务法案》草案将有效改善欧盟各国之间的法律和规则的确定性和统一性，加强对跨国数字平台的民主化控制和公共监督，有望大大减少网络非法内容的传播和数字平台操纵的系统风险，为区域性和跨国数字平台治理提供一个可参考的范本。

正如2020 年，联合国秘书长古特雷斯在发布《数字合作路线图》时所说：“数字技术正在塑造历史，但也可能与我们一起失控。我们要去哪里？我们的尊严和权利会增加还是减少？我们的社会将变得更平等还是更不平等？我们会变得越来越安全，还是越来越不安全？这些问题的答案取决于我们跨学科、跨角色、跨国家和跨政治分歧合作的能力。我们负有引导这些技术的集体责任，以使我们最大程度地受益并减少意外后果和恶意使用。”[16]

未来数字治理需要更多国际合作和多利益相关方的充分参与和协作，国际组织、各国政府、议会、司法和监管机构，以及私营部门、技术公司、公民社会、新闻媒体和个人用户都应参与其中。只有多利益相关方的密切互动和协作，才能切实制定有效的数字法律、政策和监管措施，创建以人为本、包容全纳的数字未来。